北京市城中村问题及其改造的几点思考.docx

1、北京市城中村问题及其改造的几点思考北京市城中村问题及其改造的几点思考熊兴玉 10712009 地空学院摘要：本文先总体介绍了城中村现象及其基本特点及社会影响，分析了其产生的社会根源。接着讲述了北京市城中村的现状和分类，其中以走访过的一个城中村为例讲述了其社会问题。最后结合北京市城中村改造的政策和改造现状，对城乡结合部的城中村改造模式结合部分学者的观点和本课所学知识进行了思考，提出了自己的看法。关键字：城中村 城中村改造 廉租房 循环经济前言国外把“城中村”问题归结为“城市贫民窟”、“贫民居住区”，与我国一样这同样是在城市化过程中遇到的城市建设、管理问题。城市贫困在这些地区体现得极为明显。尽管有

2、不同的名称、不同的土地占有权安排、不同的建筑结构，但过度拥挤、不安全的居住状态，以及缺乏干净的水、电、卫生设施和其他基本生活服务是大多数贫民窟所共有的特征。城中村的存在严重影响了城市和谐发展，会引发社会公平，环境治安方面的一系列问题。当今的发达国家依然或多或少地存在贫民窟问题，贫民窟并没有因为发达国家完成了城市化进程而消失。正因如此，全球应对城市贫民窟挑战的政策具有了一定的延续性。最近，在北京和其他一些大城市，城中村改造成为政府的主要议题和政策辩论的热点问题。通过城中村改造以达到净化城市环境，改善居住条件，提升城市的现代化水平，促进城市和谐发展的目的。对于北京市而言，这也是迎接2008年奥运会

3、的一项重大措施。一 城中村现象及其成因城中村现象及其特点所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村耕地全部或部分被征用，而宅基地仍保留，使得农村集体成员在实质上由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村演变成的“居民区”，亦称为“都市里的村庄”。在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。城中村是城市中的一块“夹缝地”，与其周围的城市相比，有其独特的社会结构和发展生存模式：(1) 以宅基地为单位的一户一栋住宅。(2)城市规划滞后，违法违章建筑普遍，房屋密度高、缺乏开敞空间，村民居住环境差。(3)依赖房屋和土地出租的发展模式。(4)外来人口

4、占绝对多数的二元社会结构。(5)传统村落式的社区管理，主要依靠村民规约和宗族关系来维持。城中村问题的社会影响及其产生根源随着城市化的不断深入，城中村与所在城市的矛盾日益突出，表现出了一系负面影响。(1) 违法建设泛滥，建筑密度高，质量差。城中村中“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”普遍，建筑间距过小，采光和通风相当恶劣。并且多为2-4低矮建筑，整体容积率不到1.0，土地利用效率极低。(2)公共设施缺乏，环境问题严重。城中村基本无公共绿地，道路曲折不通，电力电信杂乱，管道煤气不通，排水排污不分，医疗卫生量少质低。消防设施差，存在严重的事故隐患。(3)人口社会问题突出。一方面私房出租的收益使不少原村

5、民无所事事，成四不青年（不上学，不上班，不耕作，不经商）；另一方面，城中村外来人口膨胀，缺乏有效管理，出租屋往往成为黄赌毒的温床，超生游击队的藏身之地，带来突出的社会治安和计划生育问题。城中村问题产生的原因，很多学者已从不同的角度给出了解释，总结起来有如下几方面：（1） 以地生财模式是导致城中村的经济原因。在城市化的压力下，一无经验二无技能的城中村农民为了谋生，自然会选择一条风险最小且收益不错的以地生财的道路。对城中村集体而言，土地征用的收入小于违法用地的收入。对村民而言，私宅出租的收益要大于集体分红的收益。因此就不难理解村集体违法用地，村民滥建私房了。（2） 城乡二元体制是造成城中村问题的体

6、制原因。土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能多的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧（3） 城市规范化管理不到位是产生城中村问题的政策原因。在城市化过程中，政府取得所需土地后，将城中村事务基本留给原村，这样城中村集体既要负担本村基础设施和公共服务的建设，又要负责本村的计划生育，福利，治安等社会管理，因此城中村的管理仅限于本村人的管理，而对于数倍于自己的外来人口管理既无意也无力承担。在这种情况下，城中村基础设施落后，黄赌毒泛滥，脏乱差蔓延

7、便难以避免。（4） 政府未能为大量外来人口提供足够的廉租房是刺激城中村违法乱建的客观原因。（5） 规划缺位是城中村产生的直接原因。北京市亦庄经济开发区的形成和发展就说明了这一点。亦庄开发区是上个世纪90年代初在一片农村用地上开始开发建设的十多年来快速发展，吸引了大量人口。目前建成区面积已经相当于一个城区。在亦庄开发区内找不到城中村的迹象。作为城市新区亦庄开发区的开发建设特点是：预先制订开发区统一规划。市政府直接进行土地的一级开发，建设项目开发严格按规划进行。这一实例表明，如果能够在城市新区开发建设中保证规划的控制与实施，即使在城市扩张、城乡分割和人口流入同时存在的条件下，城中村也不会形成。反过

8、来看，北京各个区域的城中村几乎都源于”项目导向”的开发模式：建设单位或外商围绕建设项目与乡村政府谈判，就土地买卖进行协商再向政府申请征地上报项目建设规划并争取通过审批。在这一开发过程中规划管理成为事后管理而且往往按照开发者的意志做出修改。这样，在参与开发的经济主体的利益驱动下容易形成这样的结局：建设项目在最好的地段展开开发成本高的地段和农村居民户由村委会管理。城中村就这样得以形成和蔓延。因此可以说当市场机制成为城市扩张基本动力的条件下城市规划不能在新区建设中起到统筹和主导作用这是城中村问题的直接原因。图1 建成后的亦庄经济开发区图2 亦庄经济开发区规划图二 北京城中村现状北京市城中村现状据20

9、04年北京市建设局进行的城中村调查公布，北京市的城中村大体分为两类:第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。北京城八区约有这类的城中村231个，占地面积1092万平方米，建筑面积273.5万平方米，第二类城中村主要是指规划城区内的行政村，大多分布在城乡接合部，约有112个，占地面积约1.8亿平方米，建筑面积约7221万平方米。目前这两类“城中村”均集中分布在北京的朝阳、海淀、丰台，石景山四区。图3是北京市城中村分布的示意图。图3 北京部分“城中村”分布示意图根据北京城中村分布的特征，其“城中村”可以划分为三种布局方式:城市型。主要位于铁道两旁、高压线下不准盖楼或农转非居民多、拆迁量大的地块，成

10、为城市中的“飞地”。这一类型的“城中村，主要分布在三环路和四环路周围以及部分绿化隔离带内。城乡交错型。这种类型主耍由于部分地区农民转居不转工，就地安置，造成农居混住，有的一家人有农居两种户口。街道办事处和乡政府共在一个行政区内，依据不同的政策法规实施各自的管理。乡村型。主要是指规划市区范围内四环路至六环路的范围内的农村地区。该区域的农民多以出租房屋为生，非法建设非常多。同年北京市政府决定，今后三年将“城中村”整治工作的重点放在拆除第一类231个城中村。首先要拆除奥运场馆周边及四环路以内的171个城中村占地面积697万平方米，其余的60个城中村将在2008年以后继续完成。3年来，171个“城中村

11、”已经有121个基本完成拆除任务，有些已经完成了环境建设，2007年的22个“城中村”都正在陆续拆迁之中。由于无最新的调查数据，北京市目前的城中村具体数据无法得到，可以肯定的是四环以内的城中村已所剩无几，经过一系列的改造工程，城市环境得到了很大的改善。但是随着城市的发展，新的城中村也不断出现，新出现的城中村多是五环到六环之间的原农村地区转变而成，这里的土地一般是部分被征用，少数农民还有用于耕种的农用地，但是大多数村民都以出租为主要经济来源。在这样的新的城中村中以外来人口为主的各种管理，环境卫生问题特别严重，如果不能对其发展进行合理的引导和管理也必然会带来一系列很严重的城市问题。下面介绍一下我专

12、门走访过的位于五环外东北角的一个乡村型的城中村-东辛店。如图4 北 五 环，东辛店位于孙河乡，附近还有索家村，费家村，北皋等四村，大约400户，每户都是一个家族，人口在5-10个不等，每户能出租30-60房屋，该区域承担的外来人口大约近25000人。图4 东辛店村所在位置从图上可以看出，村中还有大片的耕地，但是更多的是密密麻麻的低矮建筑。图5 东辛店村详细图（-）从图5，6及下面的一组照片可知，城中村的特点及其对社会的负面影响在这个小村都体现的淋漓尽致，公共设施严重缺乏，基本没有消防等安全设施，没有公共绿地没有自由开敞的休憩空间，全村只有一个北京农村信用社，两家小诊所。这里的出租户都不提供厕所

13、和洗澡间，全村的入租者就用四个公共厕所，由于打扫不及时其内之脏难以忍受。水的供应也不足，只在做饭时段供应2-3小时水，如果安排不好洗衣服的时间都没有。公共场所没有垃圾桶，也没有人打扫，都是商铺各人自扫门前雪，拥挤的商铺，简陋的便利店维持着这个村的运行，人们仍然保留着农村的那种随地扔拉的靠自然净化的生活习惯，但人口的压力却远超负荷。图6 东辛店村详细图（二）下面是一组村子的照片。 三 如何改造？外来人口问题与城市发展城市型城中村的改造城中村被称为城市的“毒瘤”对其的改造是势在必行的，但是对三种不同类型的城中村，对其改造的模式和重要性也是不一样的。北京市目前政府关注的重点是城市型的城中村改造，其中

14、又以奥运场馆周围为重中之重。目前城市型的城中村已所剩不多，其占地面积也有限，并且针对其的改造模式也是固定的，都是政府出资拆后重建。具体的有如下几种情况：对征地未建形成的城中村，凡土地闲置不满两年的，责成土地使用者限期开工，逾期不建的，收回土地使用权；对土地闲置满两年的，由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进入市政府土地储备。土地储备专门出台了相应的政策对进入储备的“城中村”土地进行专项管理；对因开发甩项形成的城中村，限期由开发商解决，确有困难的政府可给予一定的补贴；已经形成无主的城中村，由市、区政府出资拆除；对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的城中村

15、，由市、区政府共同解决。改造的实现主要是以下几种措施：（1） 拆迁房屋补偿，一般是按房屋面积补偿现金，也有建设安置小区根据家庭人口数和原屋面积分房的。（2） 村民全部农转非，城中村的农转非工作与城中村改造同步进行，改制后的城中村村民农业户口全部转为城市居民户口。（3） 集体经济改股份制。根据自己的实际情况，经村民大会通过后，原来的村集体经济组织依法可改制成为股份制或其他形式的现代企业，并报区政府备案。（4） 依法享受社保，原村民改制后可按城市居民参保规定办理养老保险；原村办企业改制后的职工可按企业参加医疗保险的规定办理医疗保险；原村民改制后，达不到城市最低生活保障线的居民，可拿受城市居民最低生

16、活保障金。（5） 村民就业与安置，为解决城中村农转非居民的工作出路问题，各区劳动部门对城中村有劳动能力和就业要求的居民(原村民)进行专门的技术培训奋其次，积极推荐就业。充分利用市、区、街道、居委会四级劳动就业服务网络，优先为就业困难的“农转非”居民提供就业服务。这种改造模式对原村中居民考虑还是比较周到的，但是村民由于失去了房租收入，对政府补偿普遍认为偏低因此对改造仍有一定的抵触情绪。另一方面这样的改造代价对政府来说已是沉重的经济负担，根据04年的调查结果，完成北京市的城中村改造约需400多亿资金，而政府每年能用在改造上面的资金不足20亿，如此大的经济缺口，城中村问题该怎么办？对于城中城的改造模

17、式需要进一步的探索？虽然在数量上乡村型的城中村较少，但是其面积和人口都远大于城区的城中村，对于它的改造又该如何进行？是否要等到城市化进程将其演变为城市型的城中村时再开始改造呢？城乡结合部的城中村改造由于市政府在改造政策中明确强调了市政府和区政府在改造过程中的关键地位，排除了开发商、村集体、居民个人或者部分居民合资企业在改造中的参与可能。以政府为单一改造主体、全拆全迁的改造模式对政府财力要求过高，使得大面积的城乡结合部的城中村其改造难以进行。但是就如在上面介绍的东辛店村一样，这些地方的环境卫生治安问题都非常突出，长此以往对整个城市的稳定健康发展是极为不利的，此时允许多元化改造主体，探索多样化改造模式也许是很好的选择。在实地调查中，许多居民希望自身主导改造，并建议或者各家各户按照一定规划各自改造，或者组成村民合资企业整体改造，而对那些不愿意自主改造而希望离开的居民，集体或者村民合资企业可以给予补偿，政府可以投资改造。引入市场机制，提高改造效率和效益。