学前教育投资文献综述.docx

1、学前教育投资文献综述学前教育投资文献综述学前教育作为终身学习的开端，在国民教育体系中起着重要的作用。随着我国国民教育体系的不断完善，近年来学前教育事业得到了进一步的发展，学前教育的普与已成定局。但是就目前学前教育事业的总体情况而言，学前教育在国民教育中仍然处于薄弱环节，其中，国家针对于学前教育的财政政策不完善也是制约学前教育事业发展的原因之一。在2010年11月21日，国务院颁布了关于当前发展学前教育的若干意见(国发201041号)，学前教育改革是继我务教育和高等教育改革成功后必然进行的重大教育改革，是教育改革的必然，同样也是我党和国家坚持“科教兴国”战略的重要表达。1、对我国学前教育事业发展

2、的现状分析（1）学前教育的发展现状：学前教育的发展是国民教育发展、实施“科教兴国”战略的必然就学前教育的政府财政投入来说，其受益群体不仅仅是受教育的儿童与家庭，而是国家以与整个社会，其不仅仅促进儿童个人能力的发展，对解放妇女劳动力，减少贫困人口，增加就业人口，构建社会主义和谐社会等面有都有积极的作用，同时也是“科教兴国”战略的需要和重要表达。现阶段我国对学前教育事业的财政投入我国拥有世界六岁以下儿童总数的30%，但是根据我国国民教育的相关研究说明，我国学前教育财政投入经费在GDP中的比重徘徊在0.04%左右，学前教育在我国财政经费中地位有待提高。在2010年7月制定的国家中长期教育改革和发展规

3、划纲要(20102020年)中，明确指出了到2020年，普与学前一年教育，基本普与学前两年教育，有条件的地区普与学前三年教育，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，加大政府投入，完善成本合理分担机制。普惠资源逐渐扩大。2013年是 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）实施三周年，也是国家教育事业发展第十二个五年规划实施一周年，我国的学前教育普惠资源配置已初具成效。据统计：2012年全国共有幼儿园18.13万所，比上年增加1.45万所，在园幼儿（包括附设班）3685.76万人，比上年增加261.32万人。幼儿园园长和教师共167.75万人，比上年增加18.15万人。学前教育

4、毛入园率达到64.5%，比上年提高2.2个百分点。民办幼儿园12.46万所，比上年增加9234所；入园幼儿865.62万人，比上年增加52.23万人；在园幼儿1852.74万人，比上年增加158.54万人。（资料来源：全国教育事业发展统计公报，教育部）“十二五”时期，我国教育事业发展的学前教育目标是：基本普与学前一年教育，农村学前一年毛入园率达到80%左右，城镇和经济发达地区农村基本普与学前三年教育，基本解决“入园难”问题。“农村学前教育，三年毛入园率62.3%，提前实现十二五60%目标，更多农村孩子有了上幼儿园的机会。”2013年是实施学前教育三年行动计划的收官之年，学前教育普惠资源不断扩大

5、，一些突出问题得以解决或者缓解。地方改革深化发展在学前教育政策的引导下，各地因地制宜，制定出适合本土的发展计划，探索出符合当地发展的改革方案，以下择例述之。3-6岁儿童学习与发展指南（以下简称指南）颁布后，各地遏制学前教育“小学化”的力度较大。例如，省教育厅下发文件要求学习贯彻指南，要求各级教育行政部门定期对“小学化”现象进行专项检查，并设立家长举报和举报信箱，加强社会监督。对存在“小学化”现象的幼儿园、举办招生选拔考试的小学要作出行政处理。省教育厅发布了2013年的工作重点，其中包括认真贯彻落实指南，通过组织第二届学前教育宣传月活动和开展省级示性幼儿园评估创建活动，防止并纠正学前教育“小学化

6、”倾向。各地加大投入，努力实施三年行动计划，解决“入园难、入园贵”问题。2013年，中央和维吾尔自治区本级财政拨付1.6亿元支持学前教育发展，用于扩大学前教育资源，着力解决当前存在的“入园难、入园贵”问题，提高学前教育普与水平和办园质量。维吾尔自治区中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）提出，到2015年底，基本满足全区74.3万名适龄儿童入园需求，有效缓解“入园难”问题。省自2011年实施学前教育三年行动计划以来，已完成资金投入约150亿元，完成新建改扩建幼儿园8854所，其中公办园5583所。省投入资金4000万元，支持乡镇公办中心幼儿园民生工程实施，同时重点实施利用农村闲置

7、校舍改建幼儿园，农村小学增设附属幼儿园；开展学前教育巡回支教试点；积极扶持民办幼儿园发展，鼓励城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园；实施幼儿教师国家级培训计划；建立学前教育资助等4大类7个项目。针对“入园贵”问题，省市制定了打造世界教育名城、建设学习型城市、促进人的现代化的意见，规定学前一年教育免费。为解决地方幼儿教师紧缺的问题，一些省份制定了具体的方案。如，省教育厅出台了支持回族自治州教育跨越发展行动计划（2013-2020年）。根据该行动计划，从2014年开始，省教育厅将委托西北师大学、城市学院等省属高校采取定向就业培养形式，每年为回族自治州培养300名幼儿教师。（2）学

8、前教育的地位：学前教育属于一项人力资源投资。为了让国家核心的竞争力增强，需要大力发展开拓型与创新型的人才。根据心理学、教育学等相关的学科容了解到，孩子在学前阶段可塑性是最强的，其在此阶段，大脑的发展速度极快，是感知、语言等方面能力培养的关键时期，同时也是好奇心和探索欲望表现最旺盛的一个时期。因此，在这个时期对孩子进行正确、合理与科学的引导教育极为重要。这有利于今后孩子自身潜能开发和创新能力培养打下稳固的基础。学前教育利于社会公平。根据相关的社会科学研究了解到，进行学前教育对消除社会贫困、社会公平等有着促进的作用，对因为家庭经济困难、父母文化水平不高的孩子进行学前教育，可以帮助其在认识、语言等方

9、面获得更为有利的发展，进而使其的后续成功机会得到增加，改变贫穷的厄运，这从某些程度上表达了社会公平。学前教育使国民的整体素质得到提高。学前阶段是孩子道德意识、行为习惯和个性品质培养的关键件时期，孩子是国家和社会发展的后续力量，因此也可以说，学前教育阶段是培养国民良好素质的重要时期，孩童时期承受到的熏和教育对其成长中素质修养奠定了基础。2、现阶段我国学前教育事业存在的主要问题(1)学前教育的投资结构不合理学前教育经费投入总量不足。近些年，虽然我国各类学前教育经费的绝对投入量呈现增长趋势，但实际上经费投入的相对水平还比较低。有研究说明，19982007 年，我国学前教育经费总投入在 GDP 中所占

10、的比重基本维持在 0.05%0.07%这一非常低的水平之，我国财政性学前教育经费占 GDP 的比重也基本一直维持在 0.03%0.05%之间。据笔者计算，2009 年我国财政性学前教育经费占 GDP 的比例为 0.039%，而学前教育经费占全国教育经费的比例也仅为1.48%。而据相关研究显示，当前 OECD 国家和欧洲 19 国的学前教育经费投入在其 GDP 中的比重平均为0.5%，是我国的 10 倍多。实际上，早在 1993 年，中共中央、国务院发布中国教育改革和发展纲要提出，国家财政性教育经费支出占 GDP 比例要达到 4%。但由于我国 GDP 增长迅速、财政收入占 GDP 较低等多种原因

11、，这一目标未能如期实现，2010 年也仅达到 3.66。而在教育经费总体不足的情况下，我国政府对学前教育的财政投入则相对更少，学前教育几乎处于政府财政结构的最边缘。学前教育经费来源构成不合理。当前我国学前教育经费的来源，主要包括以下几个部分：国家财政性教育经费（其中包括预算教育经费、各级政府征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费）、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入（以学杂费为主）和其他收入五个部分。以 2009 年为例，当年国家财政性教育经费所占的比例为 66.86%（其中预算教育经费占 61.75%，各级政府征收用于教育的税费占 5.07%

12、），社会捐赠经费占 0.73%，事业收入占 30.32%，其他收入占 2.09% 。从中可以看出，国家财政性教育经费占的比例最大，但由于各地在获得的国家财政性教育经费投入上存在很大差异（比如当年获得的数目为 74 105.6万元，为 13 529.2 万元，两者相差达 6 亿元），这就导致了各地的学前教育经费总额相差甚大。由于许多地区教育经费投入不足，这也就客观上造成了学前教育发展的不均衡发展状况。国家财政性学前教育经费投入分配不合理。实际上，在我们国家二元经济的结构与城市取向的教育政策，使得城乡之间的教育差异非常明显，在教育经费非常有限的情况下，这些数量很少的学前教育经费也大都投向了城市，而

13、在农村，则也只好是“人民教育人民办”，这是城乡间学前教育资源配置失衡的重要的制度因素。2011年，我国城市幼儿园教育经费为676.10亿元，是农村幼儿园（343.48亿元）1.97的倍，其中财政性学前教育经费的比例已达到例已达到1.95：1；全国生均学前教育经费支出为4439.98元，生均财政性学前教育经费支出为2488.33元，而农村幼儿园生均学前教育经费仅为2439.69元，还未达到全国生均财政性学前教育经费支出水平。城乡间学前教育财政投人的巨大差异源于，在计划经济向市场经济转轨的过程中，学前教育供给延续了城乡二元分割的格局，在农村学前教育发展落后、乡镇政府缺乏财力的情况下，农村学前教育又

14、长期得不到政府支持和财政补助，大多是“农民掏钱办幼教”。相反，国有企事业单位教育职能改革前，大量优学前教育资源就积累在城市幼儿园，而长期偏向城市的发展战略，使财政资更是重点投向了城市。基础条件的差异和财政资金分配的长期不均衡使城乡学前教育差距进一步扩大。从微观的层次来看，国家财政性学前教育经费的投入去向也主要集中在教育部门办、各级政府机关办、事业单位办、部队办以与国有企业办等几种类型的公办幼儿园，而对其他类型的民办幼儿园基本上没有投入。由于当前我国幼儿园有 60%以上为民办幼儿园（2010 年达到 68%），这对幼儿园的发展将会产生非常深远的影响。由于大量民办幼儿园缺乏必要的经费支持，因此这也

15、使得公办园与民办园的差距日益加大。以2011年为例，全国幼儿园有16.68万所，其中公办幼儿园5.14万所，民办幼儿园11.54万所。民办幼儿园教育经费423.48亿元占全国幼儿园教育经费1018.58亿元的41.58%。而二者的公共财政预算教育经费占比仅为3.34%，民办幼儿园的教育经费收人中仅有2.78%来自公共财政预算经费。与民办幼儿园相比，不到其一半数的公办幼儿园教育经费占全国幼儿园教育经费的比例超过了50%，且公办幼儿园教育经费的57.11%来源于公共财政预算教育经费。特别是在2003年国家推动“示性幼儿园”建设后，各地在政绩观驱使下，纷纷向有条件创建示园的公办幼儿园倾斜性增加财政投

16、入，而且财政投人与示园评比产生的“马太效应（“马太效应”，即财政投人越多，评估等级越高；评估等级越高，财政投人又更多）”，可能会加剧幼儿园间财政分配不公平，更加不利于学前教育的惠性发展。不同地区幼儿园财政分配的公平性。由于地方政府是我国学前教育的政府投入的主体，所以经济发展水平具有差异的地区对学前教育财政投人也存在一定的差异。究其原因在于，在现行的财政分权体制和“地方负责、分级管理、各部门分工负责”的学前教育管理体制下，财政资金主要集中在省市级以上政府，而学前教育的财政支出责任主要由区县级政府承当，其财力十分有限。在缺乏中央或上级政府转移支付的情况下，农村和欠发达地区教职工工资经常被拖欠、幼儿

17、园日常经费难以得到满足，这进一步拉大了与发达地区预算事业经费投人的差距。加之各地区间经济发展水平与其导致的财政投人能力差异巨大，以与东中西部地区或各省部的不均衡状况，都加剧了各地学前教育财政投入不平等现象。（2）教育资源发展失衡教育均衡的最基本要求就是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上。不均衡首先表现在国家对学前教育经费投入方面，2012年我国学前教育经费支出仅占教育支出总经费的4.6%。 其次，学前教育不均衡发展还表现在学前教育起点、教育过程和教育结果的不均衡。教育起点的不均衡表现在城乡间、省区间入园率的差

18、异。教育过程的差异表现在硬件配置和软件配置两个方面。例如，省市2223个行政村只有660所幼儿园，平均3个村才有1所幼儿园，而且这660所幼儿园绝大部分是私立园。该省约70%的村没有经济能力保障办园经费和幼儿教师工资，无法独立办园，这些农村幼儿园面临着严峻的经费危机，随时可能关闭。2010年，我国东部地区幼儿园生均财政性教育经费为1044.94元，中部为390.08元，西部为887.40元，中部生均预算教育经费最少。东部地区的学前教育经费最多，再加上东部地区经济比中西部地区发达，叠加之后实际区域间的差距更大。（3）法律缺失，政府责任不明 政府职责划分不明已成为城乡学前教育均衡发展的阻力。我国现

19、行的是一种“地方负责、分级管理”的管理体制，而学前教育管理的重心下移，实际上使得地方政府尤其是区县政府对学前教育事业发展负有越来越多的责任。然而尽管相关文件、法规都明确提出了政府对之于学前教育发展的责任，但在实际操作中，一些地方政府并没有充分发挥政府作为学前教育管理主体的职能，而是以非义务教育为借口推卸政府责任，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，这就进一步使得幼儿园陷入发展的泥沼。而从法律的角度来看，我们有义务教育法，有高等教育法，但却没有学前教育法，对于学前教育的法律监管也基本处于缺失的状态，相关各方的权责都不甚明确，这也是制约学前教育均衡发展的一个重要因素。（4）对学前教育重要性的认识不足

20、我国的宪法、城市幼儿园工作条例等相关的文件都明确规定，学前教育是社会主义教育事业的组成部分，它既为幼儿入小学做准备，也为九年义务教育的实施奠定基础，发展学前教育事业关系到人口素质的提高和民族未来的兴衰。虽然有诸种的规定，但在现实中，学前教育并没有引起人们足够的重视。相关研究均发现，幼儿可塑性很大，幼儿期是发展的关键期，如果有缺陷可以弥补，但如果错过了最正确补偿机会，以后补救的代价会相当高，甚至是无法弥补的。学前教育投入也是社会回报率最高的一项财政投入，美国的一项最有说服力的长达 40 年的成本效益追踪研究说明：承受 12 年优质学前教育的儿童与没有承受学前教育的儿童相比，其学业成就高，就业率和

21、经济收入高，犯罪率也低。然而虽然学前教育意义重大，但就政府来讲，基于投资偏好和政绩的考虑，它更容易将资金投入到能够带来“立竿见影”效果的领域，而并不愿投资于见效慢、费时长的学前教育，即使是投向学前教育，也会更倾向于发达地区，倾向于城市，倾向于重点园、示园，从而造成学前教育资源配置的不均衡。（5）学前教育立法倍受重视近年来，推进学前教育立法进程一直备受社会关注。截止到2013年11月6日，笔者在中国知网期刊网上进行检索，输入主题为“学前教育立法”，时间为“2010-2013”，共检索到54篇文章。2013年7月30日，教育部副部长郝平在主持召开 “学前教育立法建议提案办理专题座谈会”，他提出，要

22、加快推进学前教育立法工作，力争5年拿出学前教育法（草案）。2013年9月，国务院法制办公室公布了关于教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）公开征求意见的通知，提出要在我国教育法中增加一条规定：“国家实行学前教育制度。国家制定学前教育标准，加快普与学前教育。地方各级人民政府应当采取各种措施为适龄儿童承受学前教育提供条件或者支持。”在教育法律一揽子修订建议草案（送审稿）中，学前教育有望写入教育法。由此可见国家对学前教育立法工作的高度重视。近年来，一些省份结合自身实际，已经制定出了本省的学前教育法规。如，、等地已经制定了10多个关于学前教育的地方性法规和规章。3、对我国学前教育事业的对策和建议第一，确

23、保学前教言财政投入的先足性 实现学前教育财政充足性水平，首先需要解决办园标准、师资标准等主要问题，再以各项基本标准为依据，科学核算学前教育最优成本。要遵循教育规律和幼儿身心发展特点，研究制定达到学前教育最低质量水平所需的基本办园条件，具体包括幼儿园园舍建设标准、安全设施标准，以与玩教具、保教设备等配套设施标准。严格落实幼儿园教职工配备标准（暂行），确保师生比满足保教工作的基本需要。要健全幼儿教师资格准人制度，无论是公办幼儿园还是民办幼儿园，幼师都要具备幼教专业知识和技能，一律要求通过从业资格认证。在量化确定各项基本标准的基础上，分别根据办园具体标准核算基建支出和公用经费，根据幼师从业资格、职称

24、和学历水平分级确定教师工资水平，结合核定的公办幼儿园教职工编制，编制人员经费基本支出财政预算，同时估算出充足性水平下的总成本标准和生均经费标准。 其次，明确界定政府与市场的成本分担比例，建立健全政府主导、私人积极投入、家庭合理负担的投入机制。从学前教育的准公共品属性来看，学前教育具有较强的正外部性，应强化政府财政支出责任，加大学前教育财政投人力度，大力发挥财政资金的引导作用，积极动员和鼓励社会力量投资办园、捐资办园，研究出台举办民办园的税收、土地、奖励等各项优惠政策和财政补贴项目，吸引社会资源投入，形成公办民办和谐并举的办园格局。同时，在确定个人分担比例时要注重受益和支付能力原则，由教育、财政

25、和物价等部门研究出台学前教育收费政策，明确规定公办幼儿园的收费标准以与财政承当的份额。在农村和贫困地区逐步实施免费学前教育，对于城市的幼儿园特别是民办幼儿园可以借鉴民办髙校做法制定收费政策，中央加快出台统一的幼儿园收费标准与其浮动上限，地方政府根据各地经济发展情况、办园成本和居民负担能力等实际因素合理确定当地标准，保障民办幼儿园发展的普惠性和适度的盈利性，缓解“人园难、人园贵”的问题。 最后，合理划分各级政府间的财政支出责任，尽快构建一个保障学前教育财政支出稳定性和合理性的长效机制。根据财政分权的偏好误识论，中央和上级政府在学前教育基本公共服务供给上缺乏信息优势，县级政府是学前教育财政支出的责

26、任主体，但所需经费主要由省级和县级政府共同进行成本分担，各级政府要将学前教育经费单独作为一个支出分类纳入年度财政预算，并参照核定的各级政府应承当的学前教育经费占比例、财政性学前教育经费占学前教育经费比例和财政性学前教育经费占财政性教育经费比例来编制预算。我国学前敎育财政投入的现状、问题与政策建议第二，注重学教育财政支出分配公平 我国地区间、城乡间和幼儿园间的差距越来越大，发展越来越不均衡，很多农村和贫困地区的适龄儿童承受不到优质的学前教育，甚至得不到承受学前教育的机会和条件，这有悖于政府支持学前教育发展以促进教育公平的目标。目前的学前教育公平的宏观目标是让所有的适龄儿童都“有园上”，再逐步实现

27、让所有儿童都能享受到“高质量”的学前教育。落实到财政经费分配公平的具体层面： 一是要明确学前教育财政投人重点和方式，优先满足欠发达地区、农村地区和弱势群体的学前教育需求。就缩小区域差异而言，中央和省级政府要对财力薄弱的中西部地区、少数民族地区、边趣地区和贫困山区，加大财政转移支付力度，使县乡政府有足够的财政资金建立覆盖全面、布局合理、数量充足的幼儿园，确保地区间和城乡间的学前教育机会均等。为了保障群体间的学前教育机会公平，需建立学前教育资助制度，由国家财政拨款重点资助家庭经济困难儿童、残疾儿童、孤儿等弱势群体承受普惠性学前教育，保障城市流动儿童和农村留守儿童享有平等机会承受学前教育。 二是要全

28、面考虑城市和农村客观实际，研究确定政府对不同类型幼儿园的分类财政支持政策。对于城市民办幼儿园，可采取发放教育券、助学金或政府购买民办机构学前教育服务等方式，直接向人园儿童与其家庭提供财政资助，避免财政资金投人民办机构后产生资产难以核算和破产清算的问题。在城镇化的快速推进过程中，加之计划生育政策实施，农村地区适龄儿童数较少，呈现出山大人稀的状况，学前教育难以形成规模经济，民办幼儿园以盈利为目标，鼓励他们进人农村学前教育市场很难，因此，在农村地区依靠发展民办学前教育满足适龄儿童人园需求不太现实，需要财政直接投资举办公办幼儿园发展农村学前教育。为了达到农村学前教育的普惠性要求，要结合农村人口分布和变

29、化趋势，科学规划公办幼儿园的布点布局和发展目标，必须在中心镇建立一所达到国家基本标准的公立幼儿园，并配备安全的校车，解决幼儿园所覆盖的学前教育围适龄儿童交通问题。第三，学前教育的财政投入需要国家立法保障目前，我国已经出台了义务教育法、高等教育法，但却没有学前教育法，对于学前教育的法律监管也基本处于缺失的状态，相关各方的权责都不甚明确，这也是制约学前教育均衡发展的一个重要因素。近年来，加快学前教育立法已经成为教育界和社会各界的强烈呼声。2013年，教育部副部长郝平在大力做好教育立法工作，为基本实现教育现代化奠定坚实的法制基础中指出：“十二届全国人大常委会立法规划已将学前教育立法列入第三类项目在总

30、结国务院关于当前发展学前教育的若干意见、推进农村学前教育重大项目实施和地方立法经验的基础上，组织研究论证，积极推进学前教育立法工作。”全国人大代表周洪宇等强烈呼吁学前教育法的制定出台，确立以“政府主导、社会广泛参与，公共财政支撑、多渠道投入相结合，公办民办共同发展”为我国学前教育事业发展的基本方针与机制，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入。要建立健全监督制度，提高教育经费在实际中的效用。立法工作需要重点把握学前教育管理体系、投入体制、幼儿园资格准入制度、安全监管、教师专业标准的执行等方面的容。 英美两国学前教育财政投人皆通过立法的形式加以规定、规。而我国现阶段的学前教

31、育相关法规政策性文件主要的法律依据则是教育法。前三个文件约束力弱、强制性低,只停留在规章制度层面。2012年2月,教育部在召开学前教育法立法工作座谈会。这样一来可以较为有效地保证学前教育的财政投人,同时也很大程度上避免了资金滥用、挪用和不合理的侵占问题的产生,有助于学前教育事业朝着规化、法制化和科学化的方向发展。但是,我国还需要进一步完善有关学前教育的立法,对学前教育的发展进行规划和指导,进一步完善我国的学前教育发展。第四，财政投入对学前教育的经费和预算应当详细单列 长期以来，我国对学前教育的财政经费一直模糊定义，在义务教育中没有单独列出。由于没有预算单列，学前教育经费很难在我国财政预算中得到

32、反映，结果将造成学前教育的经费脱节。一些省市教育部门已经制定了相关规章制度保障学前教育经费的详细单列，例如市政府21日正式下发了关于进一步加快学前教育改革发展的实施意见，其中的亮点就是构建覆盖城乡、面向公办民办的学前教育财政投入机制，并且学前教育经费要列入财政预算，建立预算单列制度。第五，建造学前教育基金，增进教育公平发展我国学前教育财政投入现状偏向于公办幼儿园，在地域之间、层次之间等存在着严重的不平等。我国应当结合实际情况，在普与国民学前教育中，分清轻重急缓，对中国西部贫困地区、经济发展相对落后地区以与儿童中的特殊群体等进行专项援助。政府应力争通过税收、财政转移支付、补贴等多种形式加强对农村、中西部地区和落后省区的投资，制订相应补偿政策，以缩小差距，实现学前教育资源的均衡配置。为实现教育公平，应从教育资源公平分配着手，确保有充足的高质量的学前教育资源供给，确保学前教育公平的地位，在公共财政方面必须加大其在学前教育方面的投入。学前教育属于公共产品，非营利性是其本身所具有的极为明显的特性，因此对于学前教育工作政府具有较大的责任，所以在财政方面应给予必要的投资，以便于学前教育资源能均衡合理的分配。政府应建立与完善幼儿教育事业