城市化进程中国家与流动人口关系.docx

1、城市化进程中国家与流动人口关系城市化进程中国家与流动人口关系以深圳市流动人口管理模式的变迁为例苏熠慧【摘要】本文以深圳市的流动人口管理模式的变迁为例，探讨城市化过程中的国家与流动人口关系的变迁。本文认为，在深圳的城市化进程中，流动人口管理模式从“压制型管理”转向“监视型管理”。这种转变体现了国家社会关系从“强制主义”转变为“法团缺位的合作主义”，也反映了国家与流动人口关系从“强制服从”逐渐转变为“看守被看守”。国家在这个过程中也完成了从“家长”到“看守者”的角色转变。【关键词】城市化；流动人口管理；国家与流动人口关系一、研究现状和问题的提出随着改革开放的推进，中国城市化的脚步也愈发迅速，表现在

2、城乡关系的一系列变迁上：（1）空间上：伴随着“镇改居”、“村改居”的推进，越来越多的农村土地成为城市空间的组成部分，被纳入城市规划和城市发展的蓝图之中；（2）经济上：以家庭联产承包责任制为代表的农村改革，极大地提高了农民的生产积极性和农业生产率，形成了大量向城市移动的剩余劳动力，促进了城市制造业和服务业的发展。城市化进程所带来的一系列快速的社会变迁,为政府部门提出了这样的挑战和问题:如何在快速的社会变迁中维护稳定的秩序?其中，从农村进入城市的流动人口，成为政府部门维稳工作关心的重要对象。流动人口管理,正是政府部门面对城市化进程中的快速社会变迁所作出的反应，它不仅体现国家在城市化进程中扮演的角色

3、，还体现国家与流动人口之间的关系。但是，目前对流动人口管理的研究还鲜有学者探讨。大部分研究主要从管理学和人口学的视角出发，探讨现行流动人口管理体制的特征及其存在的问题，并纷纷提出建议。管理学的视角主要关注国家如何能够有效率地对流动人口进行管理，此视角更注重管理所使用的技术和策略、工作人员的效率以及管理效果。从此视角出发的学者在批判现行管理模式弊端的基础上，力图寻找更佳的管理模式。其中，一些学者认为管理的重点应该放在流入地上，他们纷纷提出要对流入地进行“社区化管理”1(P53-58)2(P130-132)，希望通过建立“一站式服务”，整合社会各种力量和资源进行“综合管理”3(P63-64)4(P

4、118-121)，同时使用新的“IC智能卡”5(P60-62)6技术详细记录流动人口信息。而另一些学者则认为管理流动人口仅靠政府部门的力量是不够的，应该鼓励流动人口参与到自我管理的行列中，即通过“属地管理”和“委托管理”相结合的方式，7(P50-53)结合政府和流动人口自身的力量，8(P102-106)形成“政府管理结合参与式管理”9(P216-221)。以上这些管理学视角的研究，都过于注重流动管理模式的静态特征，而快速的社会变迁则使得流动人口管理模式在相对较短的时间内发生迅速的变化，使他们的各种设想难以成为现实。从人口学视角进行分析的学者们虽然注意到流动人口管理的变迁，但他们的焦点集中在政策

5、、法规和制度的变迁上，往往只在研究中勾勒出不同地区流动人口管理政策、法规和制度的发展历程，很少将这些变迁与更为宏观的社会变迁相联系。本文旨在弥补这些缺憾，从社会学的视角动态地考察流动人口管理的变迁，并将其与城市化过程中的社会变迁相联系，探讨流动人口管理变迁背后隐藏的国家角色及国家与流动人口之间的关系。本文将以深圳的流动人口管理模式为例，通过对比改革前后两种管理模式，探讨以下问题：（1）两种管理模式存在着哪些异同?(2)这种异同反映了城市化进程中，国家与流动人口关系的什么特征？（3）在国家流动人口关系中，国家扮演了什么角色？本文将在分析中引入国家社会关系理论：“极权主义”、“公民社会”和“法团主

6、义”，同时指出这三种理论在作为分析工具解释中国的现实时都存在着一定局限，不能直接套用。在此基础上，本文将引入六个纬度：社会自主性（独立性）、国家与社会之间的界限、团体性利益表达中介、资源分配、力量分布、国家与社会之间的张力来考察流动人口变迁过程中所反映的动态的国家流动人口关系，并指出在流动管理模式变迁的背后，隐藏着两种不同的国家与流动人口关系，而国家在两种关系中也扮演着不同的角色。二、研究方法本文的研究方法主要为案例研究和比较研究。不同于以往研究的泛泛而谈，本文希望能以深圳为案例来探讨上文所提到的两种问题，试图做到以小见大，微观与宏观相联系。本文之所以选取深圳而非其他城市的流动人口管理模式作为

7、研究对象，其原因在于：（1）深圳市走在城市化进程前列。它是全国最早没有农村行政建制和农村社会体制的城市,其早在1992年便完成了特区内的“村改居”工作,并于2004年完成宝安区和龙岗区的“镇改街”和“村改居”。（2）深圳市流动人口数量的增长呈迅猛趋势，流动人口管理问题比其他地区更为突出。1980年,深圳市流动人口的数量仅占总人口的3.6%;1985年这个比例上升为45.7%;1994年深圳市流动人口的数量已达总人口的72%;1995年后流动人口数量呈稳步上升趋势,2006年达总人口的76.39%。在这样一个走在中国城市化进程前列、流动人口管理问题突出的地区，流动人口管理模式经历的变迁能更加突出

8、地反应国家在流动管理中的角色及其与流动人口的关系。以往对流动人口管理的研究，都采用横向比较的方式，对不同地区的流动人口管理模式进行比较。本文将采用历史的视角对一个案例在不同时期的两种流动人口模式进行比较。通过这种纵向比较，能深入地挖掘出动态的国家流动人口关系，从而更好地反映中国正在经历的社会变迁和社会转型。在资料收集方面，主要使用的是参与式观察、文献法与非正式访谈。资料主要来自2009年对深圳市南山区基层社区T区负责流动人口管理工作的街道事务综合协管员的访谈,其在日常工作中所使用的文件、表格和培训材料,以及研究者参与观察的田野日记和深圳市流动人口管理相关的法规、文件。三、深圳市流动人口管理模式

9、的历史演变2003年,深圳市对流动人口管理部门的设置和相关制度进行了改革,将暂住户口协管员队伍从公安部门移出,与房屋租赁管理员队伍合并为出租屋管理员队伍,并在市、区、街道、社区分别设立相应的机构,形成自上而下四级结构的出租屋管理部门。同时,出台了暂住人口信息申报登记等多种制度替代原先的暂住证制度和收容遣送制度作为流动人口管理的依托。在整个转变的过程中,流动人口管理性质发生了巨大变化,变化的导火索则是著名的“孙志刚事件”。以“孙志刚事件”为分界点,深圳形成了前后两种不同的流动人口管理模式。(一)改革前的流动人口管理模式：压制型管理深圳市流动人口管理改革前,管理的主体是国家,国家通过暂住证制度要求

10、流动人口自觉到公安部门登记办理暂住证,并通过公安机关对暂住证的检查和对未办证者的收容遣送来保证流动人口的办证率,从而达到“以证管人”的目的。在街道事务综合协管员L对当年担任公安部门暂住户口协管员的回忆中,我们可以更清楚地看到国家是如何通过公安机关,依靠暂住证制度和收容遣送制度管理流动人口的:L：(我们)在公安的(时候)就叫暂住户口协管员我们去登记(流动人口信息)的话,他们(流动人口)不登，我们也没办法，回去告诉他们民警咯。他们晚上就会开车去收容，用车拉走了。那时候很多人不敢上街，那时候比较乱。如果没有暂住证的,全部都被收容。所以那些民警每天就会开着车去查暂住证，所以当时他们(流动人口)的人比较

11、怕。那时候刚出来的人都经历过。有些人刚下火车就给你查走了。现在还是有进步啦，这个社会还是有进步。L：收容遣送闹得很大的。(有收容遣送制度的时候)社会矛盾就很激烈了。以前有这样的制度,就有很多人钻空子赚钱啊，乱七八糟的。但是还有很多人就是不服嘛，有些脾气比较冲的。还有一些执法民警乱来。以前进深圳特区还要边防证，暂住证和边防证都可以进关的，没有就不可以进关。有些人说我有边防证,是刚来的,说话比较冲,民警听了不舒服把你的边防证撕了，说你没证然后遣送。以前太乱了。包括我没进派出所之前,我来T村的时候。那时候我刚退伍,我也不知道派出所有什么规定。他们(老乡)说你来了这里,晚上不要乱跑。那时候我们看到保安

12、我们都怕。一般民警去查证,都是带着保安去的，一个民警带十几个保安去查。那些保安就利用他们的权力乱来，有时候民警不在他们也去乱查，那些打工的真的是弱势群体,看到保安就怕。从以上资料可以看出，改革前的流动人口管理是一种压制型的管理模式。（1）管理的主体是国家,而客体则是原子化的流动人口个体。管理主客体之间并不存在缓冲的中介或机制,公安机关作为国家的代表直接面对流动人口。（2）管理所依靠的手段是检查、惩罚等强制行为,所形成的管理主客体之间的关系是排斥、对立和冲突的,即L口中的“社会矛盾就很激烈”。L在叙述中不断重复“比较乱”、“太乱”、“很乱”、“乱来”、“乱七八糟”,并强调“闹得很大”。在他眼里，

13、公安机关与流动人口不断升级的冲突和对抗已经演变为社会的无序和失调“乱”。（3）管理主客体的力量在这种对抗关系中对比悬殊,表现为国家全面压制流动人口。L提到大部分流动人口心中的恐惧和规避“怕”。他们“不敢上街”，互相告诫“不要乱跑”，甚至“看到保安就害怕”。只有小部分人不满和反抗，但这些人在公安机关和流动人口自己眼里只是“脾气比较冲”的异类。(二)改革的导火索:孙志刚事件促使国家改变压制型管理的导火索是“孙志刚事件”。2003年3月,刚到广州打工20多天的大学毕业生孙志刚因未带暂住证被公安机关送入当地的收容人员救治站,并死于其中。这个事件通过媒体的曝光引发了社会各界的关注,并在全国范围内掀起了有

14、关收容遣送制度存废的大讨论。在社会各界的压力下,国务院于2003年6月废止了城市流浪乞讨人员收容遣送办法,由此宣告了收容制度的终结。随着收容遣送制度的撤销,压制型管理也逐渐瓦解,新的管理模式随之诞生。(三)改革后的流动人口管理模式:监视型管理改革后流动人口管理的主体仍然是国家,而客体也仍然是原子化的流动人口个体。但国家不再通过公安机关直接管理流动人口,而是成立(流动人口和)出租屋管理部门作为管理的中介。此部门一方面从社会雇佣出租屋管理员(T村的管理员主要是流动人口）负责流动人口信息登记及其住所内隐患的监察工作,另一方面联合各部门解决流动人口住所内的隐患。2006年,深圳市南山区更试验性地将社区

15、工作站作为管理的依托,将出租屋管理部门的基层组织取消,并将原先基层社区出租屋管理站的职能转入社区工作站,同时将出租屋管理员队伍并入社区工作站的职能协管员队伍,改称“街道事务综合协管员”。出租屋管理员/街道事务综合协管员的主要工作是每天到分配好的固定社区区域内登记流动人口基本信息,同时将这些信息录入电脑对应存档。他们连续不断地走访流动人口的住所,及时更新资料,时刻观察住所内是否存在治安、消防等隐患,并及时通报给相关的部门。街道事务综合协管员L和他的同事是这样描述他们的工作的:全市统一(建立出租屋管理部门)的话,对出租屋管理办公室(自己)是没用的。它第一给公安破案的时候有用,第二给市政府提供一个最

16、基础的人口数据。第二个优点也是最大的好处。一开始的时候深圳市政府根本不知道深圳市有多少流动人口，成立了这个部门后才知道最接近的数字。以前他们市政府问公安要,公安说300万。问计生部门,计生部门说400万。问统计局,统计局说500万。没有一个一样,都不一样的。现在不一样咯，我是实打实登录到(电脑系统)里边去。一个一个弄的。有了这系统后,它经过一年后,一统计,它说1 3001 400万。这个数肯定还不是真正的,肯定还漏了。但是比原来的好很多了，底数就真正清楚了。出租屋管理还有一个通报制度嘛，通报制度就是指我们日常的走访登记中发现出租屋里面有什么违法行为啊,或者有什么出租屋是比较可疑的、隐患比较大的

17、。消防隐患啊治安隐患啊,我们是要通报的。我们写通报书，写给街道的管理所。管理所就送给综治办，综治办就看哪个是谁管的。这个是公安管,这个是消防管。他就会把一个一个通报分发到各个部门去，他们各个部门就要去处理，然后在电脑系统里反馈。从这段话我们可以看出,出租屋管理部门并不是一个直接管理流动人口的部门,它只是管理的中介和平台。国家不仅借助它将社会成员(主要是流动人口)吸纳到国家的管理体制中,帮助自己获得社会的基础数据,还通过它将治安、消防、计生等各个部门联合起来对流动人口进行全面的管理。可以说,国家和社会通过出租屋管理部门这个平台实现了一定程度的合作。对话1问:那时候(从暂住户口协管员成为出租屋管理

18、员)没有培训是吧。L:有啊。那时候就培训租赁咯,税收啊,租赁合同怎么办理,税收的税率是怎么定的,还要普查房屋嘛，后来又培训计生。我就说我在这里这么多年,大大小小的培训都记不清楚了。以后还学什么森林防火,我们还学怎么扔灭火弹。对话2问:那现在管理上的好处在哪?L:现在出租屋管理办公室叫某个公司做了一个全市统一的系统(房屋租赁综合管理系统),这样(流动人口)就跑不了嘛。以前的录入系统,有重复号码,它就会跳出来,说此人在哪里已经登记。L:专门的技术人员在开发这个(系统)。这个系统不断地更新。查找人员啊,统计数据啊,比较方便比较快捷、明了。对话3问:你觉得平时开展工作的时候有什么困难吗?X:那肯定有啊

19、。有时候上户碰到那些不登记的啊。问:你们怎么克服呢?X:有些人不登记就不理他咯,你不可能跟他强硬来的。有些人在家里听说要查身份证什么的,怕罚,不开门。上次我去登记更搞笑，我说我是居委会的,他说看工作证,我给他看了,他不信,我说要不要给你看身份证,他还是不信还有些不开门的。问:不开门的怎么办?X:我们就敲。问:还不开门呢?X:再敲。最长的时候,我在门口等了20分钟。从对话1、2、3中可以看出,国家对流动人口的管理不再依靠强制手段,转而依赖知识和技术。一方面,管理员必须不断地接受培训,合同的签订、房屋税的制定、房屋普查的进行、消防工具的使用等专业知识都是管理员必须掌握的。在登记人口信息时不能“强硬

20、”,只能通过沟通、说服,在获得流动人口信任和配合的基础上完成工作。另一方面,管理员的工作也依赖信息技术。全市联网的电脑系统,不仅通过虚拟空间存储了现实空间中详细的流动人口信息,还成为国家的眼睛,使国家的治安、消防、计生部门都能够通过它监察流动人口的一举一动。对话4问:你觉得工作有困难吗?Z:没有啊。问:真的吗?那你在敲门的时候没碰到有人骂你什么吗?Z:那是有个别的人会这样,很正常的，一般的人都很配合我们。但是一般我们敲开门,表明我们的身份,一般人都愿意配合我们的工作我以前在光村也做这个的时候,村里的人和我的关系都很好。问:你跟工厂里上班的人(指在工厂里的打工者)聊得多吗?Z:在我片区的人我比较

21、熟。时间长了，在出租屋住的时间长了,我们(没事)就跟他们聊闲聊咯。对话5问:现在要是查到没暂住证怎么办?L:现在啊,我也不知道。我(问民警)说没证怎么样？他(民警)也说不知道怎么办。?輥?輮?訛对话4和对话5都为我们展现了不同于压制型管理的主客体关系。从Z口中的“配合”、“比较熟”、“闲聊”,以及L对暂住证办理的束手无策中,我们看到国家与流动人口的和谐关系。由此可以看出,改革后的流动人口管理是一种监视型管理模式。它不同于压制型管理模式,在管理主客体之间存在着缓冲机制出租屋管理部门,作为统合国家与社会力量的中介。这种管理模式所依赖的手段是知识和技术。作为管理客体的流动人口虽然仍处于弱势,但已拥有

22、一定的表达自身意愿的力量。四、两种管理模式的异同对比两种流动人口管理模式，我们会发现存在着以下相同点：（1）不管是“压制型管理”还是“监视型管理”，他们都是以国家为主导的管理模式。国家在这里是能动（active）和积极(positive)的主体（subject）,而流动人口则是被动的（passive）和消极的（negative）的客体（object）。国家行动的空间很大，而流动人口行动的空间却很小。（2）国家与流动人口之间缺乏将二者利益相整合(integration)的利益群体（interestgroup）。国家面对的是原子化的流动人口个体。（3）不管在哪种管理模式中，国家在力量上都占据着相对

23、优势。同时，我们也可以发现两种管理模式存在着许多不同之处：（1）“压制型管理”所依靠的手段是强制和惩罚行为，公安机关在执行的过程中往往具有暴力的色彩，而“监视型管理”所依赖的是知识和技术，管理员的工作方式为较温和的劝说。（2）相较“压制型管理”的直接而单一的管理方式，“监视型管理”尝试从体制内延伸出一个管理的中介和平台，以吸纳体制内外的各种资源进行间接的综合管理。（3）“压制型管理”导致了管理主客体之间直接的对立、排斥和冲突，往往造成社会秩序的混乱。而“监视型管理”则通过将压力分散到流动人口之间（管理员与普通居民之间），而将管理主客体之间外显的冲突转变为内显的紧张，暂时维持了社会的秩序。表1

24、两种管理模式的异同压制型管理监视型管理 相同点主客体主体：国家（能动、积极）客体：流动人口（被动、消极） 作为主客体中介的利益群体无 主客体力量对比国家占据主导地位和绝对优势 不同点手段强制、惩罚、暴力知识、技术、劝说 方式直接、单一间接、综合 主客体之间关系对立、排斥外显的冲突压力分散内显的紧张 五、两种管理模式背后的国家与流动人口关系正如上文所述，两种管理模式中国家都扮演着积极能动和强势的角色，而流动人口则扮演着消极、被动和弱势的角色，二者之间不存在作为中介的利益群体。但不同的是，监视型管理不再使用压制型管理所依赖的强制、惩罚和暴力手段，转而依靠知识、技术，通过工作人员的劝说来达成管理的目

25、的，同时避免采用压制型管理中直接和单一的方式，而通过从体制内延伸出中介和平台，用于整合各种资源进行综合管理，从而将原先那些对立的外显冲突转为一种内在的紧张。那么，在两种管理模式中，隐含着什么样的国家与流动人口关系呢？从压制型管理到监视型管理的转变，又暗示着国家与流动人口关系发生了什么转变？以往考察国家与流动人口关系的研究都将其放入国家社会关系的模型中进行考察。每个流动人口个体，都是作为总体的社会的重要组成部分。国家流动人口关系虽然不能完全等同于国家社会关系，但它隐射出国家社会关系的重要方面。同时，国家社会关系的特征也通过国家流动人口关系凸现出来。因此，本文将引入国家社会关系的视角来考察国家与流

26、动人口的关系。传统的国家与社会关系的模型主要有以下几种：极权主义（Totalitarianism）、公民社会(Civil Society)和法团主义(Corporatism)。极权主义主要是用来描述法西斯国家的“国家社会”关系，国家渗透社会生活的所有方面,并对社会占据着绝对的支配地位，它通过恐怖和暴力破坏任何能够挑战国家的社会联系,使个人置于国家的直接统治之下。在国家的绝对支配中，社会没有自主性和独立性，它淹没于国家，并被强迫全面服从国家，与其保持同一。公民社会（Civil Society）则用来形容建立在自由主义传统下的现代民主国家的“国家社会”关系，它是一种多元主义视域下的理论，其背后的假

27、设是：社会由代表不同利益的团体组成，这些利益集团为了争取自己的利益相互竞争。10它们的积极行动对政府的决策构成压力。国家只为这些利益集团的相互竞争提供平台，它的干涉受到社会的严格限制。而法团主义则是Schmitter针对多元主义中相互竞争的利益集团之间的矛盾和冲突而提出来的，它以西欧的一些福利国家为原型，强调“统合（corporatism）”，提倡和谐、一致的社会秩序。它强调国家和社会间的常规性互动，作为一种特指的观念、模式或制度安排类型，其作用在于将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。11(P85-131)法团主义中大量使用的词汇是“intermediation（中介）”和“reg

28、ulation（调整）”。12(P23)它认为，不同利益团体之间是职能分工而非竞争关系，它们同国家建立制度化的联系。国家通过这种制度化的联系将这些团体吸纳到体制中，一方面发挥这些团体在制定公共政策中的作用，一方面对这些团体实行统一管理。在这个过程中，国家具有重要地位。不同的学者用以上三个理论来分析中国的国家与社会关系。但笔者认为任何一种理论都无法恰当地概括中国的国家与社会关系。极权主义（Totalitarianism）的特征是恐怖及原子化个体对卡里斯玛式领袖的盲目崇拜，它被Hannah Arendt用来形容法西斯和苏联。13但也因此遭到了猛烈的批评。批评者认为极权主义来自于反犹主义，这与共产主

29、义的逻辑完全不同，Hannah Arendt将其用于对共产主义国家的分析，过于牵强。一些学者纷纷用“公民社会”(Civil Society)来分析中国改革后的国家与社会关系,认为改革后的社会由代表不同利益的团体组成,这些团体的积极行动足以对政府的决策构成压力。这些学者主要是通过一些草根组织的行动来证明中国“公民社会”的存在。例如White在浙江萧山地区的草根组织中发现，改革引发的社会经济变化所催生的这种非官方的非正式的草根组织，正意示着一种“不成熟的市民社会（nascent civil society）”的形成。14（P63-87）何包钢15（P154-171）也发现，在那些与国家有密切联系的

30、社会组织之外，还存在着许多完全自治的草根组织。它们能够设立自己的目标，能够从政府以外的渠道筹集经费，能够选择自己的成员（大多数由自愿者组成）。它们中的一小部分可能在某些时候为了生存，或为了从国家内部改变国家政策和国家结构，偶尔牺牲自己的自治。他将草根组织所表现出来的这种国家与公民社会相互搅和的现象称为“半市民社会（semi-civil society ）”16（P154-171）。Frolic也用“国家领导下的市民社会（state-led civil society）”来描述相似的现象。17（P46-47）在Spires看来，正是这些具备“非官方的市民社会（un-official civil

31、society）”特征的草根组织，最接近西方“公民社会”概念的内涵。18(P1-38)因此只要将眼光置于这些草根组织，就会发现中国的“公民社会”正在慢慢崛起。19（P285-318）但是,一些学者也指出，虽然这些自治的草根组织具有某些“公民社会”的特征，但它们在发展的过程中面对巨大的困难。20（P124-141）21（P1-25）22（P36-47）23（P89-97）24（P1-21）实际上，中国社会团体的发展刚起步,还算不上真正意义的压力群体。尤其是这些看似具有“公民社会”特征的草根组织，更是面临着来自多方面的压力。因此“公民社会”并不适合用来解释中国的现状。还有一些学者在工会、商会、专业

32、性团体和非政府组织中发现了承载全体利益，并于国家之间发生制度联系的“中介”，因此使用“法团主义”来形容中国的国家社会关系。陈佩华（Anita Chan）和安戈（Unger）对中国的考察认为，80年代起国家对社会的直接控制有所减弱，但由于遗留了计划经济时期的极权特征，这个时期兴起的社会组织仍具有“中介”和“代理人”的法团性质。25（P29-53）这些拥有共同利益的社会群体形成了横向的、自治和自制的联系，但由于它们必须在法团主义的结构中追逐自己的利益，使得它们的自我表达、自我认同、组织凝聚力和发展都遇到阻碍。26（P31-61）Chan将这种现象描述为“社会法团主义（societal corporatism）”，指的是一种由半官方的组织或官方组织的“再”组织构成的以部门形式组织起