我国电信市场准入体系.docx

1、我国电信市场准入体系电信市场准入与开放我国电信市场从上个世纪九十年代中期开始逐步引入竞争后，打破垄断、开放市场成为我国电信改革的关键主题，为此我国先后实施了邮电分营、政企分开的改革后，在基础电信市场引入多家竞争主体，逐步放宽市场准入，推动建立有效、均衡的竞争格局，同时对外资、民间资本逐步加大市场开放力度，并充分开放增值电信市场，推动电信市场在开放中快速发展。 3.1我国电信市场业务准入机制从上个世纪九十年代初我国开始尝试开放部分电信市场，迄今为止我国电信市场准入机制的开放改革呈现基础电信市场逐步降低准入门槛，增值电信市场全面放开，市场竞争日益激烈等特点。一、我国电信业务许可管理机制电信条例规定

2、，国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。依据电信条例，国家电信监管机构制定了电信业务经营许可证管理办法，进一步对电信业务经营许可的申请、批准、使用、注销等程序作了明确规定。我国电信业务经营许可管理大体上包括以下原则规定：（一）两级许可发放制度我国电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类，基础电信业务经营许可和跨地区增值电信业务经营许可由国家电信监管负责审批发放，增值电信业务经营许可由省（直辖市、自治区）通信管理机构负责审评发放。电信条例对经营跨省（直辖市、自治区）、省（直辖市、自治区）的基础电信业务、增值电信业务分别作了注册资本金底限规定。（二）国有控股和外商投资股权限制规定电

3、信条例和电信业务经营许可证管理办法都明确要求基础电信企业实行国有控股，国有股权不利不低于51%。对于外资参与的合资合作企业从事电信业务经营，国务院专门发布了外商投资电信企业管理规定（2001年发布，2008年修改），对外商投资电信企业的相关电信业务经营许可申请、使用等做了具体规定，原则上是基础电信业务外资股权比例不超过49%，增值电信业务外资股权比例不超过50%。（三）同业竞争限制规定电信业务经营许可证管理办法规定：获准经营电信业务的公司经发证机关批准，可以授权其持有股份不少于51%并符合经营电信业务条件的子公司经营其获准经营的电信业务。为了避免出现“一证多用”的问题，防止出现在一个地区授权多

4、个子公司开展同业竞争，电信业务经营许可证管理规定中特别明确“在一个地区不能授权两家或者两家以上子公司经营同一项电信业务”（参考案例3-1）。在电信重组中，当涉及不同公司合并重组时，电信监管机构原则上要求重组后在同一地区范围内，任何一项基础电信业务，基础运营商只能有一家子公司或下属机构开展经营，不得由两家子公司同业竞争（参考案例3-1、3-2）。【案例3-1】2008年电信重组后，原本经营固网业务的中国铁通被并入中国移动集团公司。中国移动集团公司虽然获得全业务经营牌照，但由于中国铁通仍然作为子公司保持独立运营，根据电信业务经营许可有关管理规定，中国移动集团公司拥有的固网业务许可仍然被授权子公司中

5、国铁通经营，中国移动集团公司下属的上市子公司被禁止与中国铁通同业竞争。直到2013年12月，电信监管机构明确中国移动集团可以自行调整固网业务的子公司授权对象，但仍然要求遵循不得违反禁止子公司“同业竞争”的原则。【案例3-2】在联通运作“中中外”模式、小网通与外资合作经营期间，一些地区出现联通、小网通下属的不同子公司同业经营竞争的现象，引起政府监管机构的关注，限制子公司同业竞争成为监管机构考虑的政策。（四）新业务备案管理要求电信条例明确“对于运用新技术试办电信业务分类目录未列出的新型电信业务的，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构备案”。这一规定为我国电信监管机构加强电信技术管理打下基础，比如当

6、电信运营企业利用原有的频率、码号资源引入新技术时，电信监管机构会援引这一规定进行管理，对于不符合国家技术产业政策的，可能会被拒绝备案（参考案例3-3）。【案例3-3】国际上3G业务兴起初期，我国3G牌照发放不断延后，期间有的电信运营商电信希望已有频率开展类似3G业务的试验运营，如尝试运营WIMAX无线业务；4G发展兴起时，有的运营商希望利用自身已有的频率提前进行LTE 技术试验，但未能获得监管机构允许。（五）持证接入原则电信业务许可管理相关规定要求电信业务业务经营者必须在获得电信业务经营许可后，才能与其他电信业务经营者进行资源互联、接入协商，否则其他电信业务经营者不得与其进行接入合作，包括规定

7、：电信业务经营者不得为无经营许可证或者未办理备案手续的单位或个人提供用于经营电信业务的电信资源或者提供网络接入、业务接入服务；增值电信业务经营者应当租用获得相应经营许可证的基础电信业务经营者提供的网络接入等电信资源从事业务经营活动等。二、我国基础电信市场管制程度相对较高我国电信市场实现政企分开后，多家竞争主体先后进入市场相互竞争，基础电信市场的竞争格局也出现多重变化。基础电信市场开放最关键的指标是市场准入制度。从市场准入看，我国基础电信的管制程度仍然比较高，市场准入门槛偏高（参见图3-1）。（一）基础电信市场准入设置较高国有控股权比例的门槛根据中华人民共和国电信条例规定，成立基础电信公司必须满

8、足“公司中国有股权或者股份不少于51%”。基础电信公司必须国有控股的规定，显示出国家对基础电信网络的战略地位重视和关注，尤其是基础电信网络对国家安全的重要影响。国有控股规定也在相当程度上借鉴了国际经验，也成为外资、民间资本进入基础电信市场的最大障碍。同时，根据我国国务院发布的外商投资电信企业管理规定规定，经营基础电信业务（无线寻呼业务除外）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例不得超过49%。从国际上看，除了美国政府一直不对其国内的主导基础电信运营商拥有股份外，在基本都经历过私有化改革后，发达国家中仍有不少国家对其国内的基础电信运营商拥有相当股权，如法国电信、日本NTT、德国电信等都

9、仍由政府持有一部分股权，但股权都在逐步下降，都已经降低至50%以下；英国电信虽然已经完全实行私有化，但英国政府对英国电信拥有所谓“黄金一股”，即拥有重大决策否定权。同时，仍由不少发展中国家的政府对其主导基础电信运营商或所有国内基础电信运营商拥有控股权，甚至是100%控股权。由于这些发展中国家基础电信业的市场化进程慢，加上对通信信息安全性的担忧，往往对基础电信网络更倾向于保持较强的控制力（参考案例3-4）。图3-1我国基础电信市场准入门槛【案例3-4】新加坡电信的国有资本运营模式：新加坡电信是新加坡最大电信运营商，也是一个成功的国际化电信公司，在全球25个国家和地区拥有超过4亿用户。新加坡电信市

10、场还有星和移动(StarHub)和第一通(MobieOne)两家主体运营商，两家企业是私有制企业，合计拥有新加坡60%的移动市场。新加坡电信市场被认为是国有企业和私有企业公平竞争的典范。新加坡电信是由新加坡政府设立的淡马锡公司控股的国有电信公司。淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的国有公司，控股新加坡航空、电力、造船等数十家企业，下属公司总资产超过400亿美元，占新加坡GDP的8%左右。作为对政府投资的回报，公司税后利润的一半上交财政部，淡马锡公司下属多家公司竞争实力很强，国际化程度也很高，在发达国家纷纷倡导私有化的背景下，新加坡淡马锡经营模式成为现代经济国有

11、资本成功经营的典范。（二）基础电信业务许可审批程序相对复杂在政策执行上，我国基础电信市场准入审批程序比较复杂，省一级的电信监管机构并未赋予基础电信业务审批权限，只有国家电信监管机构才能审批基础电信业务许可，而且基础电信业务的市场准入权往往并非单独一个政府部门决定，国家电信监管部门会征求其他相关政府部门意见，包括如国家发展改革部门、国有资产监督管理部门、国家商务部门等，甚至需要更高层的国务院才能做决定（参考案例3-5）。 由于国有企业跨行相互进入和过度多元化可能引发竞争、投资风险过大，因此国有资产管理部门对各国有企业明确划定主营业务,以制止国有企业盲目多元化经营，使得基础电信市场准入实际也相应受

12、到更加严格的限制。从制度层面看，我国基础电信市场形成了相对严格的准入制度，这不仅与电信国有控股权规定有关，也与基础电信市场具有比较强的规模经营效应特点有关。从国际上看，美国、欧洲等主要发达国家和一些发展中国家在开放基础电信市场上已经远走在前面，如废除了基础电信市场准入的许可审批制度，转而采取宽松的登记备案准入制度，对注册资本金要求也相当低。废除许可审批制度后,市场上出现成千上万的竞争者，不过这些国家基础电信市场竞争格局仍然呈现高度集中化，基本是少数几家主体基础运营商占有绝大部分基础电信市场份额，显示出在准入制度改革后虽然基础电信市场竞争性有所加强，但基础电信产业具有的显著规模经济效应性特点并未

13、根本改变。初期伴随着准入制度的大幅放宽,基础电信市场竞争者数量一般都会急剧增加,但随着竞争的加剧,小的竞争者规模规模经济效应不足的弱点往往很快成为发展瓶颈,不少小的竞争者选择联合起来,或者被大的竞争者收购兼并,因此近些年一些发达国家的基础电信市场竞争者数量呈现下降趋势，市场集中度反而有所上升。【案例3-5】上个世纪末我国一些国有部门或国有大型企业如铁道、电力、石油石化、航天航空部门等曾经在企业内部建设了一部分通信设施供内部使用。本世纪初，中国铁通从铁道部剥离，获准进入基础电信市场参加竞争。我国一些颇具实力的国有企业进入基础电信市场产生浓厚兴趣，希望步随铁通进入电信市场，它们也并不难满足国有控股

14、权、注册资本金等要求，但都未能获得国家批准。国务院国有资产管理部门实行核定央企主业后，不同行业国有资本交叉竞争的空间逐渐被缩小。【思考】随着我国逐步消除民间资本进入垄断领域的门槛，我国电信市场进一步走向开放，在对外资和民间资本开放中，一些民间资本和外资可能携手其他领域的实力雄厚的央企如石油石化、电力等进入电信领域，如果出现这种局面，对我国电信市场发展是否有利，是否需要在资本管理层面避免出现这种局面？（三）基础电信企业资本金门槛要求较高我国成立基础电信公司的注册资本金最低为1亿元，1亿元资本金只限定在一个省、自治区、直辖市经营；一般基础电信业务经营的注册资本金为10亿元，才可以跨省、自治区、直辖

15、市经营。对于希望进入基础电信市场的中小企业来说，注册资本金门槛首先也成为一个不小的障碍。由于基础电信网络一般具有“全程全网”的特性，在未出台网元解绑政策刺激中小竞争者进入的情况下，在局部地区建设经营基础电信网络的难度非常大，很难获得足够的规模经济效应支撑，因此中小竞争者很难切入市场。在中国这样幅员辽阔的国家，要在全国建设经营基础电信网络，动辄需要数百成千亿的资金，使得资金门槛成为基础电信市场准入一大瓶颈。【思考】随着国家要求打破民间资本进入垄断行业或国有企业优势领域的准入“玻璃门”，我国基础电信市场当前是否到了对民间资本全面开放的时机，如果仍然未到，应该如何做好政策规划和引导？【思考】我国电信

16、业务许可管理规定虽然对基础电信市场的准入退出机制作出原则性规定，但市场退出机制并不完善，长期以来面临以国有资本为市场主体的状况，我国对于经营不善的国有基础电信企业基本是采取重组手段，未来如果建立更加完善的市场退出机制？二、我国增值电信市场实行深度开放我国增值电信市场较早实现了深化开放，增值电信业务市场准入门槛相对较低，涌现了数量众多的经营者。上个世纪九十年代中后期，我国增值电信市场以固定电话语音信息服务业务、无线寻呼业务和因特网窄带接入服务业务为代表，出现大量增值电信业务经营者，推动增值电信市场繁荣发展。本世纪初以移动电话短消息信息服务业务、呼叫中心服务业务等为代表，更多增值电信业务经营者涌现

17、，增值电信领域进一步深度开放，我国增值电信市场准入有如下特点：（一）增值电信业务经营注册资本金要求较低。我国增值电信业务经营的注册资本金要求远远低于基础电信业务经营，在一个省、自治区、直辖市经营经营增值电信业务的注册资本金最低为100万元，跨省、自治区、直辖市经营增值电信业务的注册资本金为1000万元。（二）增值电信业务审批程序较为简单我国增值电信业务的经营许可申请和发放实行国家电信监管机构和省级电信监管机构两级机构审批，国家电信监管机构负责跨地区的增值电信业务许可审批，如果只在单一省级行政区内经营增值电信业务则由省级电信机构负责审批，增值电信业务经营许可审批比较简单，原则上符合条件基本都可以

18、申请到业务许可。事实上，许多增值电信业务并不能严格界定经营地域，比如互联网信息服务业务、移动电话信息服务业务等，具有一点接入、全网使用的特征，用户群和业务覆盖并不具有严格的地域性，因此两级业务许可审批体制实际存在相当的灵活性。互联网信息服务还具有跨国界性的特征，一些在境外设立的网站也可以通过互联网跨国界提供内容信息服务和吸引客户，对增值电信业务的许可准入制度的实施形成一定困扰。（三）增值电信业务的社会化开放和对外开放自由度较大本世纪初以来，我国增值电信业务市场实行充分的社会化开放，推动增值电信业务市场不断繁荣长大，并诞生出不少世界级增值电信业务经营巨头，如腾讯、阿里巴巴、XX、新浪等公司，这些

19、增值电信运营商形成强大的产业力量，有的在资本市场价值已经远远超过全球绝大大多数基础电信运营商。按照我国加入WTO有关电信市场开放承诺，外资在我国增值电信公司所占的股权比例一般不得超过50%。然而，由于增值电信市场竞争激烈，同时增值电信业务与非电信业务也存在界定模糊的问题，执行这一股权比例限制实际存在困难。另一方面，我国大量增值电信企业包括腾讯、新浪、搜狐、XX等公司都在国外上市集资，具有外资企业的身份，也使增值电信业务经营的外资比例限制可能难以执行（参考案例3-6、3-7）。 【案例3-6】2006年澳大利亚电信2006年以2.54亿澳元收购搜房网，2008年又收购获得汽车网站C、数码网站IT

20、以及泡泡网等控股权，2009年又以收购两家中国SP（无线增值服务）公司各67%的股份。【案例3-7】阿里巴巴集团的外资股权：阿里巴巴集团是我国最大的互联网企业之一，其经营的淘宝（增值电信业务许可证号：浙B2-20080224-1）、阿里巴巴网站（增值电信业务经营许可证:浙B2-20070066）是我国最大电子商务网站，阿里巴巴集团注册地在开曼群岛，从2013年的股权构成比例看，美国雅虎是第一大股东，持股比例33.57%；日本软银持股24.31%，是第二大股东，两家外资企业合计持股近60%。四、电信企业改革重组贯彻基础电信市场开放中我国基础电信业从上个世纪九十年代初开始进入高速发展期，但通信垄断

21、问题一直备受社会指责。从上个世纪九十年代中期开始以来，为了推动基础电信市场在开放中有效竞争，我国先后组建多家市场主体加入竞争，通过推动竞争主体多元化推动基础电信市场开放，同时通过多次实施电信重组优化调整基础电信市场竞争格局，促进基础电信市场在竞争中走向开放。1994年7月当时的电子工业部联合铁道部、电力部以及广电部成立了中国联通，开始进入电信市场。随后中国联通先后在四川和天津获得固网经营许可，并获得许可在全国范围内经营移动通信业务。1994年1月，电子工业部发起成立，彩虹集团公司、中国电子信息产业集团公司、国投电子公司等国有企业共同出资成立中国吉通网络通信有限公司，主要从事IP电话和经贸信息骨

22、干网络建设经营等。1999年4月中国科学院、广播电影电视总局、铁道部、上海市政府等联合成立中国网络通信有限公司，主要从事宽带网络建设经营和IP电话经营等业务。1999年国务院批准的中国电信改革方案，中国电信被拆分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司和中国卫星通信集团公司，无线寻呼业务并入中国联通。2002年国务院批准的深化电信体制改革方案,对原中国电信再次实行分拆，组建新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司，中国吉通、原中国网通等并入中国网络通信集团公司。2008年国务院批准的进一步深化电信体制改革方案，中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国卫通、中国铁通等6家电信企业重组成中国

23、电信集团公司、中国移动通信集团公司和中国联合网络通信有限公司三家基础运营商，开放三家基础运营商全业务经营。从1998年邮电分营、政企分开的改革后，我国基础电信市场在逐步走向开放的过程中，在随后十年中先后实施了三次“分分合合”的大规模电信重组改革，包括1999年电信“一分为四”，2002年电信再次“一分为二”，2008年“六合三”的电信重组。电信重组成为我国电信市场改革开放一个重要特点。在三次电信重组改革中，基础电信市场主体数量经历从少到多，又从多到少的变化，也反应我国政府和电信业对基础电信产业开放与竞争的认识也在不断深化。我国电信业实行大规模重组的频次显然远远高于其他如电力、石油石化、银行等垄

24、断性行业，首先是与电信网络技术的快速发展密切相关的。由于移动通信技术的发展速度远远超过业界预期，尤其在1999年电信“一分为四”改革后，移动运营商很快占据市场主导地位，原有的竞争格局被迅速打破，市场很快形成新的不均衡竞争格局，与此同时固话业务、无线寻呼等技术衰退速度也远远超过业界预期，在产业出现萎缩趋势下，这些领域中存在的竞争过度引发的投资风险加大，使得电信重组成为一种响应技术快速发展而尽快调整竞争方向的改革手段。监管制度存在不足是导致电信业多次实施重组的重要因素。本世纪初以来，电信技术快速发展推动竞争格局快速变化，但我国电信监管机制建设滞后于技术发展和市场需要。由于电信监管机构不拥有独立监管

25、权限，电信市场准入、竞争政策又受到多重产业、政策因素影响，监管机构难以迅速适应市场发展需要进行重大市场政策调整，导致市场竞争矛盾无法有效缓解，只好通过电信重组手段来释放市场长期积累的矛盾。比如，我国电信长期实行的固网与移动业务“分业经营”政策不能及时调整，在很大程度上限制了电信运营商的范围经济效益和规模经济效益，传统电信运营商不能投资高价值、发展快的移动领域，限定在衰退的固网领域投资经营，投资风险大，又存在恶性竞争，而移动领域经营者数量过少，资源分配不平衡，竞争格局也不均衡。同时，我国电信市场长期缺少成熟的反不正当竞争制度，强势竞争者市场垄断力很强，采取的控制市场和挤压对手的手段多样化，弱势竞

26、争者的市场竞争中处于被动地位，多家弱势竞争者屡屡面临财务危机和生存风险，往往希望采取被业界称之为“打土豪、重分田”方式实施重组，以改变自身的市场弱势地位。3.2基础电信业务的社会化开放与改革在推动基础电信市场建立多元主体竞争格局的同时，我国先后对部分基础电信业务实施了大幅放宽市场准入门槛，引入了数百成千经营者，形成相对比较充分竞争的市场。我国基础电信业务开放最早是在1993年,迄今对部分业务开放的历程主要如下:一、无线寻呼、800MHZ模拟集群通信、450MHZ无线移动通信（大区制）、国内VSAT通信4项无线通信业务开放我国部分基础电信业务开放可追溯到邮电时代。1993年8月国务院发布了国务院

27、批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知（国发199355号）开放了无线寻呼、800MHZ模拟集群通信、450MHZ无线移动通信（大区制）、国内VSAT通信等4项无线通信业务经营。这4项无线通信业务作为基础电信业务，其开放在我国具有里程碑式的意义。无线寻呼、800MHZ模拟集群通信业务、450MHZ无线移动通信（大区制）业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务开放后，吸引了大量企业申请加入，尤其是无线寻呼、模拟集群通信和国内VSAT业务都很快出现数百成千的经营者，拥有庞大的市场用户群，成为电信市场上主体基础运营商外重要发展力量。然而随着移动通信技术、数字通信技术和光纤通信技术

28、的快速发展，这些业务都先后走向衰退，相应的用户群快速缩小，经营者数量也急剧减少，有的业务已经完全退出市场，大多数经营者也随之退出市场。此轮电信业务开放具有的特点是：开放后不久便出现大量经营竞争者，推动电信市场繁荣，但开放后随着技术快速变化，大多经营者无法在电信市场获得继续发展的机会，从而又很快被淘汰出市场。二、模拟集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务、第二类数据通信业务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务）、用户驻地网业务、网络托管业务等6项基础电信业务列入增值业务管理2000年9月国务院发布中华人民共和国电信条例第十条对基础电信业务的经营主体股权性质

29、做了特别规定，要求依法设立的专门从事基础电信业务的公司“国有股权或者股份不少于51%”，由此从法规政策上确立了我国电信市场中国资占主体地位。为了在部分非核心的基础电信领域扩大社会化开放，2003年我国电信监管机构在发布的电信业务分类目录中，开始将一些非核心的基础电信业务纳入增值电信业务管理，以降低准入门槛和国资比例要求，明确将模拟集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务、第二类数据通信业务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务）、用户驻地网业务、网络托管业务比照增值电信业务管理。根据电信条例和电信业务经营许可证管理办法规定，基础电信业务和跨地区增值业务的许可

30、审批由国务院信息产业主管部门负责，基础业务的注册资本金门槛最低为1亿元；各省级通信管理机构只负责省级区域内的增值业务许可审批，增值业务的注册资本金最低门槛仅为100万元。电信监管机构将部分基础电信业务纳入增值业务管理，使得申请经营者可以直接向省级通信管理机构申请许可，同时大幅降低了注册资本金等要求，使得经营者准入门槛显著降低。电信业务分类目录有关部分基础业务比照增值业务管理的规定，成为基础电信业务开放的重要阶段性政策。集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务等业务在开放后数年内，经营者数量快速上升，但达到市场顶峰后很快受到新技术冲击走向衰退。第二类数据通信业务（含

31、固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务）曾经是主体基础电信商的核心基础业务，其中固定网国内数据传送业务主要包括基于异步转移模式（ATM）网络的ATM数据传送业务、基于X.25分组交换网的X.25数据传送业务、基于数字数据网（DDN）的DDN数据传送业务、基于帧中继网络的帧中继数据传送业务等，无线数据传送业务主要包括基于蜂窝数据分组数据（CDPD）、PLANET、NEXNET、Mobitex等系统提供以无线方式提供的端到端数据传送业务。由于第二类数据通信业务限定的技术制式、系统模式等都逐步被基于大容量光纤传送技术、蜂窝移动通信技术等系统所替代，有的技术系统已经被淘汰出市场，因此这一业务在开放后

32、并未受到市场青睐，基本很少有新的竞争者实质性进入。用户驻地网业务开放对基础电信市场产生了比较大的影响，对基础电信市场的竞争模式、服务方式乃至竞争格局等影响深远，经营者数量众多，但业务运营中存在的争议和矛盾也很多，这些争议和矛盾也一直困扰着电信监管机构和相关的经营者，用户驻地网领域实际成为一块政策“灰色”地段，并一直延续影响当前的电信市场改革和竞争。随着用户驻地网政策的演变，有一些用户驻地网经营者退出市场，也有一些用户驻地网经营逐步发展壮大，成为基础电信市场的重要竞争者和参与者，对进一步深度进入核心基础电信业务市场提出自身的政策诉求，并推动国家政策改革。网络托管业务是指受用户委托，代管用户自有或租用的国内的网络、网络元素或设备，包括为用户提供设备的放置、网络的管理、运行和维护等服务，以及为用户提供互联互通和其它网络应用的管理和维护服务。网络托管业务开放后，虽然申请经营者数量不少，但大多经营者主要从事存储服务器等简单设备托管，部分设备制造商和技术服务商也对基础运营商开展了类似的服务，但总体上基础网络设施和网络元素的托管业务并未得到有效发展。随着基础电信市场开放深度和宽度加大，今后经营者