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1、审计部定位审计部定位摘要：公司治理结构是联系企业内部以及外部各利害关系人的正式和非正式关系的制度安排。内部审计在公司治理结构中的定位关系内部审计职能作用的发挥大小，也关系内部控制作用的发挥。本文主要通过分析各种内审机构定位的利弊，得出内部审计机构定位应该实事求是因人而异。并推荐了3种机构设置的管理体制。 关键词： 内部审计治理结构 机构定位 近年来，我国许多大型企业集团及上市公司接连不断地出现问题，如银广夏事件、ST生态农业、猴王集团等，严重影响了我国资本市场的健康发展，这说明我国企业公司治理结构存在着严重缺陷。同样，在美国2002年安然、世界通讯公司的破产导致了公众财富惨痛的损失，并威胁到了

2、整个美国经济的安全，公司治理结构因而成为世界各国关注的焦点。为此，2002年7月30日经布什总统签署的萨班斯-奥克斯莱法案规定，所有上市公司必须设立内部审计机构，根据新的标准，公司董事会必须设立审计委员会，内部审计师成为审计委员会职能发挥的重要角色。公司治理机制由决策、激励、监督约束“三大机制”构成，而内部审计对于确保董事会对经理层的有效监督、完善公司治理结构有着十分重要的作用。但内部审计在公司治理结构中到底应该处于什么地位，管理体制如何，如何去把握，即到底定位如何？本文想做一些探讨。 一、关于内部审计定位的概述在现代企业中制度中，内部审计的定位是一个关键的问题。事关内部审计能否充分发挥作用和

3、内部审计发展方向的问题。随着我国经济的发展和现代企业制度的逐渐形成，以及内部审计的发展，迫切需要对以往内审的定位进行反思。关于内审的定位，理论界和实际工作者讨论较多，大部分从职能出发来讨论这个问题。我认为内审的定位，应该包括以下四个定位：一是目标定位；二是职能定位；三是基本职权定位；四是机构定位。关于目标定位，审计署审计长李金华在中国内部审计协会第五次会员代表大会上强调指出：内部审计的定位应该是四个字：“管理+效益”。就是说内部审计目标定位，应以促进管理、提高效益为目标，实现从差错纠弊向管理效益审计的综合目标转变。这是在全面落实科学发展观，加快小康社会建设的新形势下，对内部审计目标定位作出的与

4、时俱进的更新。关于职能定位，在李金华审计长“管理+效益”目标下，内审职能要从监督导向型向咨询服务导向型转变。关于基本职权定位，根据审计署关于内部审计工作的规定起草说明，认为应该包括以下七个方面：报送资料权；参与决策权；检查权；采取强制措施权；建议权；通报批评权；处理处罚权。关于机构定位，亦即设立什么样的内审机构，将之放在公司法人治理结构中的哪个部位。由于理论上看法不一，大部分人认为，内审机构应该在董事会下设立审计委员会，再在其下设立审计部门。还有人认为只设立审计部门，归总经理领导，并向总经理报告工作等等。实践中做法不一，除前面所说的外还有与财务部门、监察部门合署办公开展工作的；审计部门或归财务

5、总监领导，或归副总经理领导等等。仍需进一步探讨。二、关于公司治理结构的概述近年来，公司治理结构正在全世界范围内越来越成为经营者、投资者、债权人、执法者和立法者关注的焦点。世界经济合作与发展组织（OECD）于1998年成立的公司治理结构专门委员会，就是致力于这一焦点问题研究的专门组织，到目前为止它已经制定了一系列关于公司治理结构的准则和指南。 关于公司治理结构的概念表述很多，但在下列方面是共同的，即公司治理结构是联系企业内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现企业效率和公平的合理统一。企业委托代理结构中委托人和代理人之间信息不对

6、称，契约不完全和责任不对等是公司治理结构产生的基本原因。公司治理结构的相关利益主体包括外部利害关系人和内部利害关系人两方面，主要由股东、经理、债权人、债务人、员工，客户等，涉及到出资者与经营者、管理者与员工以及经理与客户的各个层次的激励约束机制，因此，公司治理结构包括外部治理机制和内部治理机制两个方面。外部治理机制是通过市场竞争形成的委托人之间和代理人之间激励约束机制，如资本市场、产品市场和经理市场，当事人之间的市场竞争是形成委托人和代理人之间激励约束机制的主要原因。内部治理机制是通过企业内部决策和执行机制建立委托者和代理者之间的激励约束机制。外部治理机制和内部治理机制是公司治理结构中相互联系

7、、相互依赖的两方面，二者缺一不可。公司治理结构有其显著特点。在我国大陆法系下，国有企业治理结构的特点：一是股权高度集中。比例占绝对优势的法人股流通受限，小股东权益难以保障，股东会对董事会的监督不到位；二是党委、董事会、监事会职责不明确。董事会和监事会虽然都由股东大会选举产生，两者地位平行，但由于国有企业一股独大等原因，造成“内部人控制”严重。同时由于监事会的实际地位低于董事会，又造成了监事会职能不能正常发挥。另外，也由于我国国有企业中往往存在监事会成员构成不合理，缺乏相应的专业知识和技能等问题，也给其职能的发挥带来困难。 三、内部审计是公司治理结构中的一个重要方面 公司治理结构是现代公司制的核

8、心。由于现代公司制企业的运行造成了职业的管理者阶层和管理者市场，出现了所有权与经营管理权的彻底分离。按照贝利和米恩斯的“控制权与所有权分离”的命题以及“管理者主导企业”假说，由于公司制企业中所有权的广泛分离，企业的控制权转移到管理者手中，职业管理者取代所有者控制了企业的经营管理权。所有者成了委托人，管理者成了代理人，这样企业便出现了委托代理关系。从经济学的理性假设出发，委托人和代理人具有不同的目标函数，于是产生了“代理人”问题代理人具有道德风险，逆向选择和搭便车等行为。公司治理所要解决问题是通过契约关系的制度安排来确保委托人的权益不受侵害。 内部控制作为由管理当局为履行诸管理目标而建立的一系列

9、规则、政策和组织实施程序，与公司治理及公司管理是密不可分的。良好的内部控制框架是公司法人主体正确处理各利益相关在这种组织定位下，内部审计能够保持较高的独立性、权威性。但是这种做法也存在不足指处：一是公司董事会实行集体讨论制，并非经常开会，有些公司对日常经营中出现的问题不能及时处理，影响内审工作正常进行；二是董事会的董事还有来自不同单位，对公司的日常经营接触不多，很难对审计的结果提出问题和意见，影响及时裁决和有效的指令。但对一些中小公司，只要董事会运行正常，董事长即可审批有关审计事项，也是可取的。（五）在监事会下设审计委员会如下图所示：在监事会下设审计委员会，内审部门对审计委员会负责，对执行层进

10、行监督。这一定位符合权力机构、执行机构、监督机构相互分离，相互制约的原则，也整合了监督资源，同时也可进一步发挥监事会对董事会的监督制约作用。但这一定位模糊了董事会对总经理的委托代理关系中的监督作用，不利于董事会对经理层的制约。这是其一；其二，内审的独立性不够强。由于审计监事会的独立性在我国大陆实际中难以保证，所以内审的独立性也就无从谈起；其三，内部审计的职能难以充分发挥。我国公司法规定监事会行使一下职权：（1）检查公司财务；（2）对董事、经理执行公司职务是否违反法律、法规或公司章程的行为进行监督；（3）当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正；（4）提议召开临时股东大会；（5

11、）公司章程规定的其他职权。这里只有检查公司财务权，而公司日常大量的经营活动，不能给予咨询服务。因此，如果把内部审计设在监事会下，将缩小了审计的职能作用。不符合对内审的目标定位和职能定位。（六）在董事会下设审计委员会，在行政系统经营管理系统设置审计机构如下图所示：这种内审机构定位设置层次高，地位超脱，独立性强，有利于审计人员独立开展工作，属于比较好的模式。另外从委托代理关系来看也是合乎委托代理要求的。因为股东将资产交给董事会托管，董事会又把资产委托总经理经营。董事会是法定的管理执行机构，董事会需要委托审计委员会通过内审对总经理的经营情况进行监督。但问题是这与法人治理结构中设立的监事会的要求相冲突

12、，要么造成重复监督，增加监督成本，要麽造成监事会机构虚设。五、关于内部审计科学定位的理性选择从以上分析，应该看到，内审机构究竟如何定位，并没有一个固定模式，也没有一个完美无缺的模式，而是要根据企业的具体情况来选择最佳定位。企业的规模、经营生产特点、组织结构的设置、监督的效率与成本、企业文化特点以及经营理念。同时内部审计机构的定位应坚持以下原则：独立性原则；权威性原则；效率性原则；效益性原则；相互牵制，相互制约原则；以及实事求是原则。根据这些原则，建议：对于规模大、经济业务复杂、法人治理结构比较规范的大型企业集团公司，应同时设置审计委员会和审计部门，其他企业则应根据成本效益原则选择同时设置审计委

13、员会和审计部或仅设置审计部。而同时设置审计委员会和审计部门又开采取以下两种方式：（一）如下图：这一定位有以下特点：（1）审计委员会由董事会和监事会的人员构成并接受两会领导，对两会负责并报告工作；（2）内部审计接受审计委员会和监事会双重领导，同时又接受总经理的委托对管理部门进行监督；（3）避免重复监督，降低了监督成本；（4）这一定位，使董事会、监事会、总经理、审计委员会、内审部门的关系更加协调，是法人治理结构的制衡关系得以实现。（二）如下图：这一定位有以下特点：（1）在董事会下设审计委员会，审计委员会成员由董事会成员担任；（2）在行政系统经营管理系统设置审计部门，对于其开展审计业务，要向审计委员

14、会负责并报告工作，且接受监事会的指导；（3）对于审计部门行政方面的工作内容，要向总经理负责并报告工作；（4）层次高，独立性强，有利于开展工作；这一定位，亦是可以采取的模式。首先这一定位与国际惯例接轨。从上述这种双向负责、双轨报告并保持双重关系的组织形式，与国际内部审计师协会的内部审计实务准则的要求相一致。该准则在他的绪言中指出：“内部审计的目的是协助该组织的管理成员有效地履行他们的职责”，而内部审计所要协助本组织的“管理成员”，是“包括管理人员和董事会成员”两方面的成员；内部审计机构是“根据高级管理层和董事会所规定的政策来执行其职能”，其宗旨、权利和责任的说明，是“由高级管理层批准并得到董事会

15、认可的”。西方许多公司在内部审计机构的设置上读采用了这种模式；其次，这一定位符合我国公司治理发展方向。就上市公司而言，大多上市公司是由国有企业不剥离改制而来，上市公司与大股东在人员、经营范围、资产等方面存在紧密联系。据统计，我国上市公司中约有72%的公司，大股东的持股比例超过了50%。一股独大现象特别严重，从而左右上市公司经营决策。同时大股东推荐或派遣的董事占70%左右，而执行董事占55%左右。在国有股东“所有者缺位”的情况下，造成“内部人控制”极为严重。使得董事会对管理层的监督职能不能有效发挥。公司法赋予监事的监督职能实际上也未得到充分发挥。董事会缺乏独立性，监事会形同虚设，管理层得不到有效监督，内部人控制极为严重等等。这些因素导致公司财务质量不高，财务造假得不到遏制。东方电子虚增收入17亿元的财务造假案充分说明了这一点。所以，加强对管理层的监督，强化董事会的监督职能，在董事会中增加独立董事比例，引入设置审计委员会制度，是符合我国公司治理改革发展方向的。