试论英国文官制度的特点对国内教育和科技事业发展的负效应.docx

1、试论英国文官制度的特点对国内教育和科技事业发展的负效应试论英国文官制度的特点对国内教育和科技事业发展的负效应吴木生 【作 者】吴木生 本文作者吴木生，南开大学历史系副教授。 英国首创资本主义国家文官制度即公务员制度，并以其文官政府的廉价高效著称于世。资本主义各国竞相效仿，先后建立了适合本国国情的文官制度，掀起了近现代人事制度的革命。但是，谁能想到：英国人引以为自豪的文官制度的基本特征，却成为导致英国教育和科技事业落后、经济衰落的重要原因之一。因此，研究英国文官制度对教育和科技事业发展的负效应，研究英国文官制度改革并认真总结它的经验教训，对推动我国国家公务员制度的全面实施，促进教育及科技体制改革

2、，都具有一定的借鉴意义。 一、英国文官制度的形成及其特征 英国近代文官制度，是英国工业资产阶级激进派与代表土地贵族、金融贵族和大资产阶级利益的保守派进行长期斗争的结果。 自1688年“光荣革命”英国确立君主立宪制以来，执政的土地贵族和大资产阶级，实行官职“恩赐制度”，结果出现了论资排辈、任人唯亲，买官鬻爵、贪污腐败的现象，引起社会的强烈不满。英国工业资产阶级自1832年执政以来，为了适应资本主义工商业的发展，推崇自由竞争原则，迫切要求革除旧时文官制度的弊端，吸收大量才华出众的资产阶级子弟加入政府，创建廉价高效的政府。1853年牛津大学历史学教授麦考莱奉命组成委员会，调查东印度公司人事制度，提出

3、改革该公司人事制度的报告。不久，查尔斯屈维廉和斯坦福诺思科特受财政大臣的委托，调查英国国内文官制度状况，提出了关于建立英国常任文官制度的报告，从而揭开了英国文官制度改革的序幕。据1855年5 月颁布的枢密院法令，建立英国文官委员会，负责文官制度改革。后来，英国政府于1870年7月和8月以枢密院名义颁布关于文官制度改革的两个法令，标志着近代英国文官制度的确立。 英国文官制度具有以下特点：（1 ）常任文官严格按文化水平的高低分为不同等级，低级文官不能直接升入高级文官，呈贵族化趋向；（2）根据普通教育的课程内容，以笔试为主，按“通才”原则， 依考试成绩，择优录用；（3）实行文官高薪与教师、 科技人员

4、低薪的工资制度；等等。 英国文官制度的这些特点虽然有利于英国政府选拔优秀人才，但同时也对英国社会风气的形成、对教育和科技事业的发展产生许多负面影响。 二、文官贵族化趋向与英国教育思想 英国政府中的文官可分为随内阁共进退的政务官和通过公开竞争考试而被录用的常任文官两大类。英国的政务官和高级文官的绝大多数来自学费昂贵、师资雄厚和教学条件优越的贵族学校公学或文法中学及牛津、剑桥两所大学。据1952年调查资料，曾就学于公学或文法中学者分别占外交官的95、大使的88、将军的87、高级法官的85、主教的83、殖民地总督的82、高级文官的67，1议会的46 左右。2据1977年英国文官委员会报告，曾就学于牛

5、津、 剑桥两所大学者占国内各部次长的70、外交官的75、最高法官的85、大银行行长的58，3议会的41左右。4高级文官不仅是政务官的助手，而且也是政务官的重要来源之一。许多资历深、有才干并精通官道的高级文官往往通过竞选或被任命而成为政务官。因此，英国内阁首相绝大多数来自贵族学校。据统计，在17211979年的49位首相就有38位毕业于公学，其中伊顿公学占18位；大学毕业者占42位，其中牛津大学占24名、剑桥大学占15名。在这49位首相中，除麦克唐纳出自工人家庭外，其余的首相都是出身于贵族或富豪巨贾之家，其中有15位首相同出于一个祖先即伊丽莎白女王在位时莱斯特郡郡长乔治维利尔斯爵士的后代，与维利

6、尔斯家庭有血缘关系。5 不仅如此，在英国文官内部也存在着等级森严的贵族特权观念。英国的高级文官为行政级，必须具备大学毕业文凭，大多数为牛津、剑桥大学毕业生；中级文官为执行级，必须具有高中毕业以上文化程度；初级文官为事务级和助理事务级，由中学毕业生担任。只有极少数中级文官经严格考试后晋升高级文官，低级文官不能升入高级文官。 高级文官以其渊博的知识和丰富的行政领导经验在政府各部和各地政府中起着十分重要的作用。他们既可以向政府大臣提供他们在决策时所需的有关资料和重要建议，又可以代替大臣们起草向国会提出的法案或重要计划、回答国会的质询，充当大臣们的助手和顾问。存在于他们头脑里的贵族特权思想，定会影响政

7、府制订教育和科技政策。 英国政府长期顽固地坚持传统的教育思想和贵族的等级观念。他们坚持英国资产阶级思想家洛克在教育漫话（1693年）和纽曼在大学的意图（1873年）中提出的教育思想，主张把公学、文法中学及牛津、剑桥大学办成培养贵族子弟的学校；学校教学内容的先后顺序为德、行、智慧、礼仪和学问，使学生具有绅士风度及管理与控制团体的能力，以便把他们培养成为国务活动家、政治家或在教会、司法、外交和军界任要职的人。至于他们有无专门知识及将来从事什么职业或贸易活动，则是次要的。相反，英国政府认为现代中学的培养目标是把劳动人民子弟培养成为温顺、忠实的劳动者，只要会读、会写、会算就行了。至于他们的劳动技能待进

8、厂当学徒时再学习。 英国政府十分重视贵族学校。在18世纪最后25年英国政府的47名大臣中至少有38人曾资助过伊顿公学和威斯特敏斯特公学。6 贵族学校的师资力量和办学条件优于现代中学。据1950年代统计，受过高等教育的教师在各类学校教师中的比例：公学或文法中学占80，现代中学占17，技术中学只占5。7贵族学校教师的工资平均水平高于普通学校，甚至相差一倍以上。贵族学校实行每班1220人的小班上课，辅导细致，教学质量高，保证绝大多数学生可考入牛津、剑桥等名牌大学；现代中学则实行3050人的大班上课，教学效果差。20世纪50年代，英国全国中学毕业生中平均每年有1.7万人不会读第四年级的课本。 贵族学校

9、的学费昂贵。据1958年统计，英国政府直接拨款的173所文法中学中，15年级学生每年人均学费为70英镑，6年级学生的学费大约110英镑，8最高达300、400英镑，相当于一位医生年收入的1/4， 一位教师年收入的1/2和一位非熟练工人全年的收入。牛津、剑桥大学的学费每年为500550英镑，伦敦大学为425475英镑，其他大学为380440英镑。9胜于雄辩的事实迫使英国公学的辩护者诺斯承认：“教师、医生、牧师、律师、地方银行管理人员和许多其他从事知识分子职业的人，都已经开始感到他们没有能力送自己的子弟进这些学校。”10资产阶级上层和社会上层人物都坚持把自己的子弟送进贵族学校，不愿意让他们的子弟与

10、劳动人民子弟混在一个学校里。 从历史上看，英国政府的宗教政策对教育事业的影响极大。16世纪英国国王亨利八世进行宗教改革，通过议会立法确定英格兰圣公会为英国国教，英王为教会最高首脑而不受治于教皇。英国首相大多是圣公会信徒。据英国学者汤姆森统计，从沃尔波尔至撒切尔夫人的49名首相中，其宗教信仰为圣公会者37人，长老派和新教徒10人， “唯一神”教派2人。11这就决定了英国国教在教育系统中的统治地位。 尽管英国1870年教育法规定实行普通学校与宗教分离，公私学校与教会学校并存的原则，但是英国国教对公学、文法中学和大学的控制一直持续到19世纪末叶。除了神学院和教会学校外，宗教对普通学校的影响仍然很大，

11、宗教课仍是普通学校的必读课。在1960年代英国宾格莱技术中学的教学大纲规定必修的宗教课占教学总学时的5。 长期以来，英国的政界和上流社会一致认为牧师是文法学校和大学校长的最佳人选。1841年政府任命的第一批视导员就有约翰阿伦牧师，伦敦大学英王学院牧师休特鲁门希厄为终身视导员，作为牛津、剑桥大学校长助理的学监职务长期由单身牧师担任。甚至有许多学校坚持大学学位只授予圣公会教徒的教条。用圣经教育青少年，用宗教教条来规范人们的思想行为，为维护资本主义制度服务。 三、文官“通才”原则与重文轻理传统 1870年文官制度改革确立了英国政府录用文官的“通才”原则。它规定高级文官的考试科目分为必考科目和选考科目

12、：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学和辅助文字等5门； 选考科目有文学、历史、哲学、经济、政治、法律、经典、梵语、外文、数学和自然科学等11门，任选6门。12 可见高级文官的考试内容以人文科学为主，以基础理论为主，与担任文官职务具有实际价值的社会学、心理学、公共行政学等则不在考试范围之内；13作为选考科目的数学和自然科学均为一般的基础知识，与担任高级文官几乎无直接关系。文官考试的目的是选拔知识渊博、应变能力强的通才，而不是某个知识领域内的专家学者。这种做法必然导致英国文官知识结构的不平衡，促使英国社会形成人文科学与自然科学、基础科学与工艺技术彼此对立的“两种文化”和重视人文科学轻视

13、自然科学、重视基础理论轻视科学技术开发的社会偏见。其结果是19世纪中叶以来英国社会对科学技术的冷漠态度和英国政府科技决策的失误。 第一，英国社会对科技的冷淡态度。 在1718世纪时期，英国政府曾通过颁布垄断法、创办伦敦皇家学会等措施，建立起适应资本主义商品经济发展的国家与科技间的新型关系，推动了工商资本家与新科学、科学研究与技术革新相结合，使英国在16601730年间成为世界的科技研究中心和工业革命的策源地。英国涌现出包括牛顿、哈雷在内的60多名世界第一流的科学家，占世界科学家总数的36和世界科研成果总数的40；14同时也产生了以瓦特为代表的第一批工人发明家兼近代企业家。到19世纪中叶，英国成

14、为“世界工厂”、“日不落帝国”和世界上最富有、最先进的国家。自1850年代起，英国政府开始进行文官制度改革，忽视依靠教育和科技发展经济的国家职能。政府各部大臣和高级文官自视清高，经常嘲笑自然科学家未读过莎士比亚著作而对自己对科学知识的无知熟视无睹。他们错误地认为英国的繁荣与富强应完全归功于工厂主和商人，与教师和科技人员无关。因此，“工厂主和商人是国家经济资源如何发展的最好法官”，15应由他们决定投资的去向；他们最关心的是对外贸易及与其相关的工业生产和自由贸易，英国政府的职责就是制订自由主义政策来保持一个“自由市场”的环境，让自由市场的力量促进产业和技术的发展变化；政府对教育和科技事业基本上持不

15、干涉的自由放任态度。政府根本不重视科学家和工程技术人员，不愿意运用国家政权的职能制订正确的科学政策，去推动教育和科技事业的发展。在1867年巴黎举办的国际博览会上，可明显看出英国在科学技术方面落后于法德等欧洲大陆国家。为此，许多英国科学家不断地向英国政府和上流社会发出严重警告：“人类进步已从工业竞争变为智力竞争，英国工业正在因为缺乏知识而毁灭，英国在商业和科学中正在失去自己的地位，重蹈历史上威尼斯、佛罗伦萨衰落的覆辙。”16但是，英国政府对科学家们的忠告充耳不闻，仍顽固坚持自由主义政策，认为科技事业完全是科学家的个人私事，政府的责任“就是不把公众的钱花在这些只是为了个人才做的事业。”17英国政

16、府拒绝增加科研机构的活动经费，拒绝成立国家科研部和教育部、科学顾问委员会及医学研究会等专门的学术研究机构。 作为英国最高立法机关的国会也不重视通过立法手段促进教育和科技事业的发展。教育和科技立法问题很难提到国会的议事日程；即使迫于形势，英国国会不得不召开会议讨论教育和科技立法问题时，许多议员也事不关己，纷纷离开会议厅，到休息室喝咖啡或谈天论地。 英国的第三代、第四代企业家根本不关心科学技术的发展和技术革新，只满足于坐享“工业霸权”和“殖民垄断”带来的巨大财富和优越的社会条件，一味追求贵族绅士的名誉、社会地位和生产方式。甚至一度推动英国科技发展的皇家学会已退化成为一个上流社会的场所，向没有科学见

17、解、没有科学地位的人开放，越来越成为一个贵族化或出类拔萃人物的组织。 第二，倡导应试教育与教育结构不合理。 英国政府长期推崇贵族学校的传统教育方式，坚持应试教育，即鼓励学生死记硬背，以考试成绩的高低决定学生的前途与命运和衡量学校教学质量的好坏，英国政府在1862年颁布的修订法规中制定以学生考试成绩好坏为主要依据，来决定对学校资助的多寡：给学校管理人的津贴费的1/3取决于学生入学人数，其余2/3取决于学生“三R ”（即读、写、算）的学年考试成绩。181870年英国文官制度改革强调录用文官采取笔试为主的考试方法，公开竞争，择优录用，无疑对英国的应试教育起着推波助澜的作用，促成英国教育形成特定的民族

18、风格：依靠笔记去激发学生的学习热情，并按考试成绩的好坏决定毕业生最后取得学位的等级和分配工作的好坏、社会地位的高低。中小学校教学质量好坏取决于升学率，大学质量好坏取决于毕业生毕业后在政界、军界、外交界和宗教界担任高级职务的人数。这种片面的应试教育迫使学校把主要精力用于学生智力测验的训练上，忽视对深重的专业技术和实际操作能力的培养。牛津、剑桥大学以其历史、哲学、文学、化学和物理闻名于世，以理论探讨、知识竞赛和划船比赛而著称，但在技术研究与开发方面却没有任何声誉。19它们长期以来拒绝把科学技术列入古老的教学大纲，只把普通自然科学列入选修课；不肯设置机械工程、建筑工程等工程技术的教授职位，直到190

19、8年牛津大学才第一次设置机械学教授职位。甚至在1949年后建立的第一批新大学仍把工程技术、工艺流程排斥在教学大纲之外。20 “二战”结束后，英国政府设立国家教育科学部和分配学校科研经费的“学校评议会”，对学校自然科学的研究活动重视不够。“学校评议会”的研究项目共有135个，其包括英语、外语、 艺术等在内的人文科学有47个，经费为33188英镑，约占总项目的28.7和总经费的49. 2；数学和自然科学有28个项目和12519英镑科研费， 约占项目总数的20.7和总经费的18.5，其中数学和自然科学的经费各占1/2。 21这种重文轻理的政策造成学校知识结构的更不合理和教育结构比例的失调。以1958

20、年受教育部资助和地方教育机构维持的学校为例：在中等教育学校中，现代中学有学校或班级3690个，文法中学1414个，技术中学287个，现代中学和文法中学的数量约占技术中学的17.8倍； 现代中学和文法中学的学生总数约等于技术中学的16倍；现代中学和文法中学的教师总数约等于技术中学教师人数的19.6倍。22不仅如此，直至1950年代，英国尚未建立全国统一的培训熟练工人的教育制度。1953年大约有1/3的16岁以下的男孩是通过工厂艺徒学校当徒弟、 按劳动要求进行技术培训的。23英国各类科技大学、理工学院、中等专业学校、技工学校和职业中学迟迟发展不起来，难以满足国内经济建设的需要。19011912年间

21、，德国11所技术学院每年培养3000名工程师，英国每年只有530人获得技术学院的毕业证书。 英国各类专业技术人才不仅人数少而且知识严重老化，根本不适用，致使工业部门与学校教育部门之间的供需矛盾日益严重：工业部门埋怨大学只研究古典文学和普通常识，严重脱离生产实践和经营管理，不愿意雇用大学毕业生；大学则埋怨工业部门不要他们的毕业生，或者使用不当，让他们去任低级的、不需要科学的职位；大学毕业生则不愿到生产第一线解决问题。 第三，教育科技投资少与科研方向失误。 英国政府的高级官员对党派政治和海外发展的关心程度胜过对国内教育和科技事业的关心。当法德等国的国家教育经费早已超过国家财政支出的30以上时，英国

22、在18701880年代的初等教育经费才占国家开支的5。1904年英国为了维持海上霸权地位，实行海军双强制标准， 给海军的拨款相当于英国全部教育经费的6倍。 在科学家们一再呼吁下，英国政府于1899年建立国家物理实验所，开办经费为1.9万镑， 每年经费仅为0.4万英镑，无法维持正常的科研工作，多年亏损， 该所的科学家们被迫停止接受国家科研项目，找外快，维持生计。在科研经费严重不足的情况下，英国政府决定牺牲民用技术的研究与开发，集中人力物力和财力加强基础理论和国防科研。在19691970年度的政府“科学研究与发展”经费中，国防科研经费为9279. 2 万英镑是民用科研经费454.4万英镑的20.4

23、倍。241953 年在军事部门工作的科技人员占政府科技人员总数的2/3。251870 年建立的剑桥大学卡文迪什实验室先后培养出28名诺贝尔自然科学奖获得者，被誉为“诺贝尔科学奖获得者的摇篮”和“学者的圣地麦加”的称号，19011980年获得诺贝尔奖金的英国籍科学家有77人次，按人口平均计算，英国是获诺贝尔奖金人数最多的国家，26英国科学家们在基础科学的研究方面为人类做出了巨大的贡献。但是，要将基础科学的研究成果转化为产品开发，还需要投入更多的人力物力和财力。各国科技发展史证明：基础科学研究周期一般为1520年，甚至要经过几代人的努力，其成功率只有5 10，其中只有23的科研成果才能转化为技术开

24、发；技术开发的研究周期一般为515年，其成功率为5060； 将技术开发研究成果运用到产品生产的周期一般在5年以下，其成功率在90以上。27 但基础研究、技术开发研究和产品的研究这三个环节的投资比例为110 100。产品的研究与开发不仅投资大，而且还需要相应的一批工程师、技术人员和技术工人。英国政府和企业不肯出巨资支持科学家们将科研成果转化为产品的生产；即使有科研成果转化为产品生产，却因缺乏足够的工程师、工程技术人员和技术工人而得不到广泛的推广与应用，从而出现英国科技“国内开花、国外结果”的奇怪现象。英国化学家托马斯发明的“托马斯炼钢法”、化学家珀金发明的苯胺染料、戴维设计制造的弧光灯等在英国很

25、少运用，在德国、法国等地却广泛运用。 四、文官高薪制与教师、科技人员低薪制 政府文官的工资是文官以其知识、能力、技术、工龄为国家服务所取得的报酬，也是个人消费品分配的重要形式。它不仅是文官及其家庭生活的基本保证，也是及时调整文官之间的相互关系，激励文官勤奋学习、努力工作、提高行政效率的重要机制，因而各国政府十分重视并制定了适合本国情况的工资制度。 为了使社会上大批优秀人才愿到政府行政部门工作和稳定文官队伍，英国政府实行文官高薪制。所谓文官高薪制，首先指在同等学历和能力相同的条件下，文官的工资水平高于文官系统外（除金融、商业）职工的工资水平。以1977年的工资为例：文官部长官、内阁首相、财政大臣

26、的年薪为20000英镑，常务次官为18675英镑，副次长14000英镑， 司长12000英镑，副司长865011000英镑，科长56807450英镑，实习人员23955670英镑。28同年，各行业充分就业的所有男子平均最高周薪（大不列颠）为114英镑，一年按52周计算，年薪为5928英镑， 29几乎等于行政级科长的最低工资。 就英国文官系统内部而言，普通行政人员的工资普遍高于各类专业技术人员和教师的工资。在1950年代，年薪在2000英镑以上的英国文官中，行政人员占39，但任科学官职的科学人员占17，包括建筑工程师、机电工程师等在内的各类专业人员仅占5。30未担任官职的科学家、工程师和教师的工

27、资普遍偏低。政府教育局任命的“督学官”年收入为11501725英镑，学校最熟练的男教师年薪为450900英镑，前者为后者的1.92.5倍。在1920年代，政府大臣的平均年薪为3500英镑，牛津大学教授最高年薪才900英镑。同是大学毕业生， 分配到西非殖民地军队任职，最初年薪为450英镑， 而分到热带科研机构的农科院大学毕业生的最初年薪为250英镑，两者相差200英镑。31 英国政府实行文官高薪制和教师、科技人员低薪制，使英国社会形成一种落后的社会意识：在古老的大学里不把工程师视为知识分子；上流社会看不起科学家和工程师，认为最有天赋的青年应该接受古典教育，到政府做官；许多大学生以当官、跻进上流社

28、会为荣，以当教师、当科学家和工程师为耻，更不愿到第一线解决生产问题。绝大多数教授、科学家和工程师长期从事艰巨复杂而富有创造性劳动，为英国的繁荣和人类文明做出了巨大贡献，却过着十分寒酸的生活。他们为了养家糊口、维护高级知识分子的尊严，被迫用大量时间从事第二职业，以换取面包和牛奶。实在无法从事第二职业者或到中小学教书，或到外国谋生。英国著名生物学家、伦敦皇家学会会长托马斯亨利赫胥黎因感到从事生物学研究不能保证科学家最起码的生活，被迫放弃劝自己的得意门生从事科研的想法。英国培养的青年知识分子大量流入异国他乡。在19521962年间，在数理化等13个学科工作的博士，每年至少有140 名移居外国，加上“

29、临时”赴欧美的博士约占总数的35.5；移居外国的大学教师增加3倍。有71名著名物理学家移居美国。据1957年调查表明， 剑桥大学毕业生已决定和考虑移民的约占学生总数的38。32大量的人才外流使本来不景气的教育和科技事业人才匮乏，青黄不接；使工业部门人才奇缺、难以维持，被迫用高薪从德国、奥地利等国引进经营管理人员和科技人员。英国政府对此熟视无睹、麻木不仁，引起了有识之士的强烈不满。先后在英国著名的默奇特泰勒学校和圣保罗学校任校长职务长达36年的理查德马尔斯特愤慨地说：“为什么不能给教师提供好一些的物质待遇，从而使他们能一生从事教育工作，像牧师、律师和内科医生等几种职业中的情况那样呢？”33这是英

30、国的耻辱。 英国政府实行错误的教育和科技事业政策，导致英国的教育和科技事业的落后和国民整体素质的下降。英国政府在“一战”后虽然认识到英国的教育和科技事业的落后局面并力图改变这种状况，终因投资不足和投资决策失误而未能如愿。英国从世界霸主沦落为第三、四流国家。 历史告诉我们：英国人曾引以为自豪的文官制度的特点在一定的历史条件下却成为导致英国的教育和科技事业，乃至英国经济衰落的重要原因。因此，一个国家的文官制度改革必须有利于经济建设和教育、科技事业的发展，切忌实行文官高薪制和教师、科技人员低薪制和重视基础理论、轻视应用技术的科技政策。英国在这方面的教训极深，误国近百年，应引以为鉴。 注释： 1引自弗

31、斯阿兰斯基和斯普拉普钦斯卡娅：英国的国民教育制度，人民教育出版社1965年版，第152页。 2埃弗尔詹宁斯：英国议会，商务1963年版，第72页。 3六国教育概况，人民教育出版社1979年版，第139页。 4埃弗尔詹宁斯：英国议会，商务1963年版，第72页。 5乔治马尔科姆汤姆森：英国历届首相小传， 新华出版社1985年版，第13页。 6奥尔德里奇：简明英国教育史，人民教育出版社1987 年版，第128页。 7阿兰斯基和拉普钦斯卡娅：英国的国民教育制度， 第79页。 8教育杂志1958年7月25日，第2886期，第174页。引自2。 9英国的国民教育制度，第204页。 10英国的国民教育制度，第159页。 11汤姆森：英国历届首相小传，新华出版社1985年版，第12、13页。 12张金鉴：各国人事制度概况，台湾三民书店1982年版，第7980页。 13哈维沃克：培训中的大不列颠政府雇员（Harvey Walker, Training Pubic Employees in Great Britain），伦敦1935年版，第14页。 14冯之凌、赵红洲：现代化与科学学，上海知识出版社1985年版