社区治理与权力秩序的重构.docx

1、社区治理与权力秩序的重构社区治理与权力秩序的重构：对上海市KJ社区的研究 张虎祥2012-9-2 16:36:19来源：社会总第244期（2005.6） Abstract：With the rapid economic development in the city of Shanghai , great changes have taken place in the community structures at the grass-roots and in the power hierarchy as well . Taking community governance as the ta

2、rget of study , the analysis of the strategies and operations by various organizations in governance has led to the finding that the traditional power hierarchy at the grass-roots is experiencing transitions from“structured”to“crumbling”and finally to“restructuring. ”In the dynamic process to promot

3、e social orders in communities , various actors are in a state of “mutual connecting ,” resulting in the emergence of “localized orders ” based on the operational orders of the actors , which are constantly stirring up and shifting the existing power hierarchy.Keywords：communities at city grass-root

4、s , power hierarchy , governance , mutual connecting , localized order发轫于20 世纪80 年代的社会经济转型,深刻地改变了城市社会的整体面貌。宏观层面的社会变迁在很大程度上也波及到了城市基层社区,剧烈的社会分化促使传统的社会整合机制发生了巨大的变化,换句话说,传统的社区权力秩序正处于变动与重构过程之中。在这种情况下,研究社区权力秩序的变动与转换的内在机制及其运行逻辑则成为一个重要的研究领域。在本文中,笔者将通过对一个基层社区治理过程的实证研究,来考察当代城市基层社会权力秩序的重构,借以探求其内在的行动逻辑与机制。一、社区权

5、力与治理:一个文献综述无论在自然界还是在人类社会,都存在一定的秩序。人们在征服自然和改造自然不断往复的社会交往过程中,逐渐会形成某种固定的社会关系,人类的社会秩序就是人与人之间社会关系的制度化和规范化。它是人类社会特有的现象,它在人类社会行为关系中生成,并推动着社会关系的正常运行。而在本文所讨论的城市基层社区这一领域,也同样如此。笔者正是在这一基本的视野下,来展开社区权力秩序研究的。(一) 社区权力结构与秩序对于城市社区权力秩序(结构) 的研究,一直以来都是西方社区研究的重要内容。在长期的实证研究中,西方学者基本上形成了两种不同的理论趋向,即以亨特为代表的“精英论”和以达尔为代表的“多元论”(

6、夏建中,2000) 。从研究视角上看,这两种理论趋向基本上讨论的是社区权力资源的分配问题。在他们看来,社区权力是集中或者是分散的,由此形成的权力秩序是静态的、相对稳定的,是结构化的存在。但他们对社区政治中各主体的行动逻辑及其对权力秩序建构的影响则没有进行深入讨论。在目前我国的社区研究中,社区权力秩序正在成为一个重要的研究领域。从诸多学者的研究来看,无论是在宏观层面还是中观层面,基本上都受到了国家与社会关系研究范式的影响,讨论的范围集中在社区权力格局的变动以及与此相联系的组织与制度变迁。在基层社区中,国家与社会的权力变动主要有三种观点:即国家基层政权建设,国家权力通过体制性的调整不断向基层社会渗

7、透(朱健刚,1997) ;基层社会发育,发育中的“社会”在国家控制的权力秩序之外构建自主性空间,形成能够自发演进的组织关系和权力秩序(李骏,2003 ;徐勇,2001) ;以及综合性视角基层政权建设与社区发育高度重合,在自上而下和自下而上相结合的过程中,代表国家和社会力量的不同利益群体采取不同策略而展开微观互动(孙立平,2004 ;赵联飞,2004) 。在此基础上,中观层面的研究则比较关注具体的组织制度与发展模式等问题,如一直以来存在的“行政推动模式”与“社会自治模式”(马西恒,2002) 的争论。在这些具体模式中,“政府行政权力”与“社会自治权力”之间的互动往往决定了不同发展模式中的社区秩序

8、。在这些研究中,研究者开始注意到了社区不同组织、群体之间的互动过程及其组织形态对权力秩序变动的影响。一些论者提出了“权力的三重组织网络”(朱健刚,1997) ,还认为城市社区现实权力的来源并不是自动形成的,也不是单纯由上级政府赐予的,而是在城市管理体制改革过程中由社区与政府、社团组织以及居民在反复博弈过程中实现的(张民巍,2004) 。总体上看,这些研究已经涉及到社区组织与群体之间的权力互动,但却没有深入地对其实践过程进行考察,换句话说,就是使社区权力秩序变动的过程“凝固化”而没有深入地对互动过程进行分析。正是考虑到这种研究视角上的缺憾,笔者试图通过对一个基层社区治理的实践来考察其权力秩序的动

9、态建构过程,为人们认识正处于变动中的城市基层社会提供一个新的视野。(二) 中国语境下的“治理”所谓“治理”( governance) ,可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”( steering) 一词,原意主要是指控制(govern) 、操纵或指导,与统治(government) 的词义相互交叉。治理概念的产生和发展与传统政治经济发展模式以及传统政治经济理论的危机密切相关。（注1）全球治理委员会在我们的全球之家的研究报告中对治理做出了如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫

10、使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。按照格里斯托克(1999) 的观点,治理主要体现在以下几个方面: 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者; 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性; 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖; 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络; 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。由此可以看出,治理是一种区别于政府与市场的经济社会管理方式,是对现有政府和市场的替代和完善;同时,治理是一种协调、参与

11、和磋商的过程,这也是治理区别于统治或者管理的特征所在。在我国学术界,治理概念的引入具有其独特的内涵与背景,这种背景与内涵与20 世纪80 年代以来的快速社会转型密切相关。随着我国经济的市场化改革,政治、社会领域都发生了巨大的变化,这种变化主要体现在经济领域的自主能力增强、社会领域也获得了有限的发展(康晓光,1999) 。从权力格局上,尽管政府仍然掌握着大部分的社会权力,但是在干预经济、社会发展中,传统的行政性管理方式(统治方式) 的合法性已经越来越受到质疑。治理概念的引入正是政府对日益浮现的“传统治理危机”的反应。从这个意义上讲,治理的内涵与西方还是有一定的差异。笔者认为,治理概念本身不仅包含

12、西方意义上的治理涵义,还具有“管制”的内涵。换句话说,治理活动的展开,不仅仅是一种横向的合作,同时还可能是一种纵向的管理。通过对治理理论的分析与归纳,可以发现,治理实际上包含了两个层面的内容。一个层面是静态的治理,也就是治理结构,这种含义在政治学与经济学意义上广泛使用。这种视角强调的是宏观层面的治理、作为一种制度安排的治理,其研究视角是自上而下的,权力来源于国家,具有“国家中心主义”的色彩(杨雪冬,2002) ;而另一个层面则是作为过程的治理,也就是动态的治理过程。在这个过程中,参与治理的各个主体结成权力关系,通过协商、交换、合作等形式来实现治理的目标。在这个过程中,各个主体的利益取向各不相同

13、,但都力求通过治理过程本身加以实现。这种研究视角是微观的、自下而上的,着重描述的是权力关系的形成与运作过程。在治理过程中,处在权力关系中的行动者(组织) 往往会超越他们自身的正式身份,借用其他行动者(组织) 的资源(权力) 。这说明治理过程中的权力超越了国家与公民社会权力的分野,是一种实践的权力,可以将其称之为治理权力。（注2）(三) 社区治理:观察社区权力秩序的角度有学者认为,当代中国的城市治理正在从单位治理走向社区治理(汝信,2003) 。而改革开放以来,在社区治理过程中,政府、单位已不再只是资源配置的主体,社区非盈利组织、社区公众和政府开始共同参与公共事务的管理,形成网状社区治理结构(冯

14、玲、李志远,2003) 。在社区治理结构中,不同的社区组织(个人) 共同参与社区管理,多种权力之间形成合作、妥协与依赖等权力关系,从而促使社区权力秩序发生转变。正基于此,笔者认为,要认识社区中的权力与秩序,可以从行动者、治理权力与治理方式等三个纬度入手。1. 行动者:治理过程的主体在社区治理结构中,围绕着居民“公共事务”的处理和资源共享等目标,各个社区组织展开了频繁的互动过程。在互动中,组织的主要目标都极为相似,表现为争取自身成为公共事务处理的核心以及资源共享的最大获益者。每个组织都试图成为治理结构中规则的主要建构者,因而都有可能超越自己的职权规定,这种超越职权范围的建构者,笔者视其为行动者。

15、在城市基层社区中,我们常常可以发现:社区组织(如居委会,或业委会,或物业管理公司) 中的关键人物对组织的运行状况及其组织间关系具有重要影响。在组织运行过程中,作为行动者,他们往往利用其自身所具有的知识、能力与关系去动员、组织资源,进而改变现存的社区权力关系。可以说,他们是社区权力秩序的建构者。2. 治理权力:控制、运用资源的能力在社区治理过程中,社区组织间产生的权力依赖往往不仅仅在于各自拥有的资源,同时还在于这些组织(及其代理) 能否有效地转化这些资源所产生的治理权力,即能否调动和控制其他组织的资源。换句话说,治理权力能够影响、制约社区中的其他组织的行为,并籍此而实现资源的转换和互补,进而成为

16、组织得以对其他组织施加影响的重要权力。从特征上看,治理权力很容易转化为其他权力,或者说,具有很强的流动性;其次,治理权力的发挥往往需要通过影响其他组织(或个人) 来获得,因此这个“中间环节”在某种程度上降低了了治理权力的效能;再次,治理权力在某种程度上要受到体制或者说背景的影响,这些环境也影响了其效能的发挥,或者说,这种权力也会受到合法性的制约。3. 治理方式:行动者的工具卡赞西吉尔指出, “治理的能力主要取决于治理的方式”(俞可平主编,2000) 。在特定社会中,治理方式的运作和治理结构的形成与特定的社会制度(秩序) 密切相关。笔者认为,对应于前文所提及的两种社会秩序模型,也存在着两种不同的

17、治理方式:即行政性治理方式与社会性治理方式。所谓行政性治理方式,就是国家理性支配下的治理技术。其主要形式为马克斯韦伯所提出的科层制。作为科层制的延伸,行政性治理方式具有以下特征:首先,其借以运行的权力是一种正式权力;其次,其运转所必需的主要资源如物质资源、组织资源等都来自于行政组织;第三,其运作必须依托行政组织的组织网络,动员相关的单位组织;第四,其行动主要采用行政指令的方式,通过行政性的规定、政策、指示等一系列指令开展工作;第五,其针对不同的工作领域有专业化的操作技术。与行政性的治理方式相对应,社会性的治理方式可以被看作是社会层面的自组织,是按照社会的运行逻辑与发展规律而采取的一种治理方式。

18、在当今的社会中,大量存在的社会组织将人们组织起来,构成了人类社会存在的组织化基础。而对于社会中具有自我意识和行动目标的个体来讲,他们结成社会关系不仅来自于固有的组织,同样也来自于更普遍意义上的社会,具有某种不确定性。按照翟学伟(2001) 的观点,中国人际关系的基本模式是人缘、人情和人伦构成的三位(维) 一体,它们彼此包含并各有自身的功能。在社区治理过程中,这些关系因素构成了一种社会性的权力,其内生于社会关系本身,外在则得到了风俗、习惯等传统强制力的保证;当然,其所运用的资源基本上是社会资源,也就是传统道德、社会关系等等;至于表现形式,其采用得更多的是一种非正式的协商;在适用领域上,主要被运用

19、在广泛的社会动员、组织与运行过程中。在现实的社区治理实践中,这三个纬度往往交织在一起,构成了治理过程的复杂性来源之一。同时,在这三个纬度中,行动者的有效行动要依赖治理权力,而治理权力的来源又与治理方式的运用密切相关,并且治理权力是通过治理方式发挥作用的。换句话说,治理方式的实践更能够体现出行动者的策略性思考,正由于此,治理方式也就成为观察社区治理过程的极佳的切入点。(四) 研究对象以及研究方法KJ 街道位于上海市X 区的西南部,是20 世纪80 年代中期建设起来的纯居民居住社区,总面积为4. 07 平方公里。辖区内有常住居民35547 户,总人口76063 人。1993 年,X 区成立了新村街

20、道办事处,同时成立了街道党的工作委员会。此后,居民区的各种制度性组织,如居民委员会、物业公司、业主委员会以及各种民间组织逐渐出现,使其治理结构逐步趋向复杂化。本研究以KJ 社区作为研究对象,以实证方法探讨社区治理过程中权力秩序的重构。在收集资料的方法上,主要采用个案访谈,并以个案访谈法收集一些比较典型的事件,了解社区治理过程中不同组织(居民) 采取的不同策略与方式。笔者所涉及的资料集中在2001 年到2004 年,在这几年间,笔者不断地到KJ 社区,对社区干部、各种组织的负责人以及普通居民进行了深入的访谈,并在此基础上选择一些典型事件或组织进行了深入的分析。本研究主要是在此基础上完成的。二、正

21、式组织关系的非正式协调在治理过程中,参与治理的各个主体之间存在着权力依赖,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同目标(斯托克,1999) 。因此,如何协调参与治理过程的各个组织之间的关系,也就成为能否达到“善治”(good governance ,即良好的治理) 的关键。这不仅取决于参与者各自所拥有的资源,同时还取决于它们之间的游戏规则和所处的环境。(一) 从单位治理到社区治理20 世纪90 年代以来,上海的社会经济迅速发展,城市社会结构加速转型。随着单位制的逐步弱化,原先由单位承担的大量社会事务开始转移到基层社区中来,同时由于大规模的城市建设,出现了

22、大量的动迁人口,加上流动人口的增多,随之而来的诸多社会问题开始显现出来。为了应对和解决这些社会问题,原有基层社会的管理体制“街居制”开始成为政府着力强化的重点。伴随着城市管理体制从“两级政府,三级管理”到“两级政府,三级管理,四级网络”的改革,以及最近提出的“城市管理网格化”,城市管理的权力不断下放,街道层面的组织建设开始不断加强。与此同时,随着基层社区社会性的不断增强(李友梅,2003) ,基层社会中的功能性组织也随之不断增多。就形式组织而言,除了居委会和居民区党支部,还出现了业委会、物业管理公司等组织。它们在体制和功能上分别属于政治的、行政的、民间社会的和市场经济的。正是由于这些组织具有各

23、自的关系系统,也有各自不同的运行逻辑,使得基层社区的组织过程变得更加复杂。换句话说,在当前的城市基层社区中,行政、市场以及社会等多种组织运行逻辑交织在一起且相互作用,并由此形成了极为复杂的权力关系。在KJ 街道,居委会、物业公司以及业委会这三个组织被称为“三驾马车”,承担着社区日常生活的管理工作。从职能上看,居委会负责的是“办理本居住区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”;物业公司负责的是“社区中房屋、公共环境的维修和维护”;业委会主要是雇佣物业公司进行管理,并就围绕有关物业管理方面的日常事务进行决策并负责协调解决。从形式上看,这

24、些职能的划分是明确的,但是一旦涉及到日常生活领域的非常规性的问题而需要合作,并为了合作而进行协商时,就会产生行政权、财产权和自治权的关系空间。这种关系空间在实际运作时提出的问题,往往会超出居委会、业委会、物业管理公司各自的正式权力范围。为了克服这方面的困难,它们往往会寻求另一种权力资源借助别的关系网络来解决问题。(二) 组织关系的治理在三驾马车的运行过程中,为了实现资源共享,行动者不仅会通过非正式的人情、关系等因素为自己创造有利的环境,同时也在试图改变这种关系,通过改变来创造对自己更加有利的地位,从而主导整个关系过程。在下文中,笔者将对KJ 街道KX 花园的实践进行深入分析,揭示组织间关系协调

25、的内在逻辑。1. 商品房小区:行政覆盖的空白点在KJ 街道,KX 花园属于豪华花园式公寓,其居民构成基本上是政府官员、外籍人士、子女在国外的家长以及一些在改革开放中产生的暴发户,其居民的经济社会地位都很高。在这个小区里,从居民入住到2000 年10 月,KX 花园中的正式组织只有业主委员会和物业公司,居委会由于居民的反对而难以成立。究其原因,主要有两个:其一是由于KX 花园居民的需求层次相对比较高,而对于政府(街道) 提供的各种服务如救济、社会保障等并不需要。在居民看来,居委会无非就是帮助政府开展这些服务的,他们不需要这些服务,于是也就不需要居委会;其二,当时,由于小区的开发商卷走了业委会的维

26、修基金,而在诉讼过程中业委会由于种种原因而败诉。在一些居民看来,之所以会输掉官司,是因为街道没有站在业委会这边,由此对街道行政存在着抵触的情绪。正是由于这些原因,街道始终无法在KX 花园设立居委会,KX 花园也就成为一块行政的“飞地”。在街道党政部门看来,如果无法设置居委会、居民区党支部等基层组织,意味着组织覆盖出现了“空白点”,更不用说要开展工作了。于是,在2000 年9 月,当时区委组织部出台的一份文件为街道党政部门实现这一意图创造了条件。当时,由于城市基层社区中普遍存在着业委会与物业公司矛盾较为尖锐、冲突不断的问题,极大地影响了居民的日常生活。为了协调、解决这种矛盾,区委组织部下达了一个

27、文件,要求加强居民区党组织对业委会的领导。对于街道来说,这一政策规定为其在KX 花园建立居委会提供了合法性基础。2000 年10 月,街道依据这一文件规定,强行在KX 花园设立了居委会。在这个过程中,居民先是坚决反对,而后却允许居委会成立,为什么会有这种前倨后恭的态度呢? 按照后来街道干部的回忆,居民之所以最终允许成立居委会,也是出于自身利益的考虑:当时,虽然前一次与开发商的官司打输了,但业委会准备上诉,同时希望得到街道党政部门的支持,加之区委组织部文件的明文规定,居民也难以公开反对。由此可以看出,居委会成立的过程本身就是一个在行政强制背景下的行动者的“交易”过程:对于行政而言,其目标就是要设

28、立居委会,加上又得到上级的明确授权,可以说在博弈中处于有利的地位。但是居民也并不处于劣势,因为以后居委会要在小区中开展工作,离开居民的支持是不可能的。在这种情况下,为了获得街道行政的支持,避免这次上诉重蹈覆辙,业委会的态度开始转变。最后,无论是居民还是业委会、街道行政,双方最终在这个问题上都进行了妥协, KX 花园居委会也就此成立。2. 改变关系:社会化的努力经过街道与居民之间的斗争与交易,居委会虽然成立了,但是其运作并不正常,各项工作的开展较为困难。在这种情况下,街道组织科开始考虑选择小区的业主来担任这项工作,于是就有了现在的Q 主任。当时刚刚退休的Q 主任,在原单位是党支部书记,同时还是工

29、会主席和副经理,工作能力比较强,同时又是KX 花园的业主,与居民的沟通较为容易。一年以后也就是2001 年11 月,街道组织科还选择了一位知青回城子女做居民区党支部书记,也就是现在的C 书记。干部人选在几经波折之后才最终确定下来,居委会的工作开始走上正轨。街道对居委会人选的选择无疑是具有战略性的:Q 主任是本小区的业主,与其他业主的关系较为密切,能够使他们产生“自己人办事”的感觉;而C 书记则相对于居民来说是一个“闯入者”(intruder) ,其外来的身份可能被看作是一种威胁。但与此同时,居民对她并不了解,更没有任何恩怨纠纷,这反而会为她的工作开展创造有利条件。尽管如此,在C 书记来到KX

30、花园的初期,业主对她表现出较为敌视的态度,虽然有Q 主任的支持,但是工作开展仍较为困难。在这种情况下,争取当时小区内唯一具有权威的组织业委会的支持就成为C 书记的当务之急。说到C 书记与业委会关系的改善,则源于一个偶然的机会。就在C 书记到KX 花园工作不久,小区业委会Z 主任因为在打麻将时与人争执而被殴伤并被送进了医院。这位Z 主任在KX 花园具有很高的威信,（注3）对业主具有很强的影响力。当时,C 书记不仅亲自到医院去看望他,而且等他出院以后还登门拜访,终于得到了Z 主任的支持。在人们的传统观念中,C 书记是干部,如果屈尊去看望一位普通居民(即便他是业委会主任) ,本身就给了被看望者很大的

31、面子。并且由此造成了一种不平衡的人际关系(翟学伟,2001) 。正是在这种不平衡关系的压力下,Z 主任从情理上必然会对C 书记进行回报。于是,在实际工作中,C 书记在建立党支部与老年活动室等工作过程中,都得到了Z 主任的极大支持。通过这个偶然事件,C 书记与Z 主任建立了较为友好的个人关系,使得工作取得了初步成效。但是从关系强度来看,C 书记与Z 主任之间的关系并不稳固,也就是说,这种关系在很大程度上是建立在这一次的人情基础上的,互动双方并没有建立较为稳定的权力依赖关系,但是这种关系的确立为她今后协调社区中的组织关系创造了必要的条件。3. 业委会选举:组织关系的稳定化按照上海市的居住物业管理条

32、例,业委会每届任期两年,由业主大会或者业主代表大会选举产生,主任、副主任在业委会委员中推选产生;同时,选举产生的业委会必须在区、县房地产管理部门登记以后才能够合法存在并进行正常工作。这意味着,要成为业委会主任首先要得到业主或业主代表以及业主委员的支持,同时还必须得到政府相关部门的承认。由于社区中各业主因工作等各种原因而对业委会选举并不关心,这在某种程度上提升了外部环境对业委会选举的重要性。2002 年3 月,第一任业委会任期届满,按照相关规定要进行改选。按照选举程序,首先要成立业委会选举筹备组来组织选举。当时,Z 主任主动找到C 书记,向她征求意见并要求她担任选举筹备组的组长。言谈之中,C 书记发现Z 主任非常希望连任,因此在选择筹备组成员时,除了C 书记和Z 主任以外,其他三名成员都由Z 主任指定并得到了C 书记的同意。在选举的筹备阶段,Z 主任