环境税的国际比较及借鉴.docx

1、环境税的国际比较及借鉴我国开征环境税的研究丁明雪The research of environmental taxes in ChinaDing，Ming xue2009年4月15日摘 要国务院关于2007年6月颁布了国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知（国发200715号），其中一项具体政策措施为“研究开征环境税”。进入2008年后，开征环境税已成为了我国政府重点推进的税收政策之一。可以说，开征环境税是我国节能减排工作，建设环境友好型社会的重要举措，对于和谐社会的建设以及可持续发展社会的建设具有重大的意义。关键词 ： 环境税；污染者付费；使用者付费；污染排放税 AbstractThe

2、State Council in June 2007 regarding the promulgation of the energy-saving emission reduction issued by the State Council on the comprehensive program of work notice (State of hair 2007 15), one of a specific policy measures to study the introduction of environmental taxes. Entered after 2008, the i

3、ntroduction of environmental taxes has become the focus of our government in order to promote tax policies. It can be said that the introduction of environmental taxes in China are energy-saving emission reduction work, construction and environment-friendly society an important measure for the const

4、ruction of a harmonious society and sustainable development of the social construction of great significance.Key words: Evironmental taxes; the polluter-pays; user fees; missions tax目 录绪论一、 我国开征环境税的目标定位（一）西方环境保护税收政策的主要内容和特点（二）西方环境保护税收政策的主要内容和特点二、我国开征环境税的实施方案 (一) 不同征收原则下的环境税实施方案 （二）我国应开征基于“污染者付费”原则的污

5、染排放税（三）我国环境税制的实现形式（四）征收环境税应注意的税制设计问题（五） 我国环境税实施中可能存在的问题三、我国开征环境税的消极影响（一） 征税水平过高将对投资者和企业国际竞争力产生消极影响（二） 征税水平的稳定性对企业预期的影响四、我国开征环境税应注意的重点（一）国外环境保护税收政策的启示（二）要权衡及兼顾经济发展与环境治理（三）权衡并兼顾近期目标与长远目标结语主要参考文献环境污染不仅是严重的经济成本，更是沉重的社会成本。任何国家，其环境容量都是有限的；以牺牲资源、环境和福利而获得的发展，有悖于可持续发展。按照 “福利经济学之父” 庇古（Arthur Cecil Pigou,1877-

6、1959）的观点，由于自然环境提供的服务不能由市场进行交易，市场机制无法消解经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品环境污染和生态破坏作用。为了解决这一问题，政府应当实行干预措施，把污染者的外部性成本内在化，迫使其承担相对应的私人成本和收益，以达到控制污染，实现资源优化配置的目的。导致市场配置资源失效的原因是经济主体的私人成本与社会成本不相一致,从而私人的最优导致社会的非最优。这两种成本之间存在的差异可能非常大,靠市场本身是无法解决的,只能由政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。这种纠正外部性的方法被后人称之为“庇古税”(Pigovian Taxes)方案。庇古税(pigoui

7、vain tax)是解决环境问题的理论基础,属于直接环境税,是一种从量税,其按照污染物的排放量与经济活动对环境的危害来确定纳税义务,排放的污染物越多应付的税额越多。我国目前的税收体系中，一般只有资源税、消费税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税和耕地占用税被认为是环境税，但设计初衷大都不是为了环境管理。我国对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税、污染费以及城镇土地使用税等，主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的，主要目的是调整企业间的级差收入，促进公平竞争，而不是促进环境资源的合理利用与保护。环境税是指具有调节与环境污染，资源利用行为相关的各种税收的总称。它是税收的一

8、个大类，可以和流转税，所得税等并列，也有的将其称为生态税，典型的环境税，如排放二氧化碳征收的二氧化碳税，以及硫税、噪音税、垃圾税等。可以说，我国的税制体系中还没有一个专门用于环境管理的税种，其他税收政策制定时的环境保护意识也较淡薄。我国的环境政策，必须从传统的资源费改为环境税，才能解决环境污染收费体制存在的问题，导向全社会生产节能化，商业生态化，排污市场化，绿色法规化，大力推进可持续发展。环境税的特点是为实现特定的环境目标筹集收入，从而为一定的环境政策措施提供资金；从环境角度出发，总体上使与环境密切相关的经济活动的性质和规模与税收相应而发生变化；将对外部环境造成的影响纳入该行为决策过程中，使个

9、体行为外部不经济性内在化，导致被征税者的行为因征税而发生变化。开征环境税的目的是用经济激励政策改变社会主体的环境行为,其最终目的并不在于增加税收收入,而在于抑制、减少资源浪费和环境破坏。假定Y商品的生产对其他产品存在负的外部性,那么其私人成本低于社会成本。以PMC和SMC分别表示生产Y的私人成本和社会成本,如图所示。假定该商品的市场需求所决定的边际效益为MR,那么市场自发作用的结果是PMC=MR所决定的Qp,而社会实现资源有效配置所应该有的产量则是由SMC=MR所决定的Qs。两者间的差异可以通过政府征收税收(比如消费税等)加以弥补,使资源配置达到帕累托最优(Pareto Optimality)

10、。在理论上,环境税是一种校正税。首先它可以为政府取得巨额收入,特别是税基较宽的环境税。其次又可以改善资源配置的效率。庇古税是解决环境问题的古典教科书的方式,属于直接环境税。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳税义务,所以是一种从量税。庇古税的单位税额,应该根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定,这时对污染排放的税率就处于最佳水平。理论上征收环境税兼顾了效率与公平,特别受到经济学家的推崇。一、我国开征环境税的目标定位（一）西方环境保护税收政策的主要内容和特点发达国家的环境税主要有两种：一种是开发、利用自然资源行为税，如开发、利用森林资源税；二是有污染的产品税，如含铅汽油

11、税、含氯氟化碳产品税。环境税作为国家宏观调控的一种重要手段，其经济思想主要来源于庇古税。国外环境税的具体应用大体经历了三个阶段：（1）20世纪70年代到80年代初。这个时期的环境税主要为补偿成本的收费，它的产生主要是基于“污染者负担”的原则，要求排污者承担监控排污行为的成本，种类主要包括用户费、特定用途收费等，是环境税的雏形。（2）20世纪80年代到90年代中期。到了这一时期环境税的种类日益增多，排污税、产品税、能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等纷纷出现，这些税种在功能上综合考虑了引导和财政功能。（3）20世纪90年代中期至今。这个时期是环境税迅速发展的时期，各国为了实现可持续发展，纷纷采取了有

12、利于环境保护的财政和税收政策，一些国家还进行了综合的环境税制改革。总体上来说，世界各国环境税的开征已经日益普遍，环境税的一体化进程也在逐渐加快，由于各国政治、经济、社会环境的不同，具体的税费结构有很大的差异，但一般认为环境税的开征可实现“双赢”目标：一方面，征收环境税能够将外部成本内部化，从而有效地抑制环境污染，实现生态状况和环境状况质量的改善，即环境目标；另一方面，开征环境税后，能够利用其收入降低现存税制对劳动和资本的扭曲作用，有助于实现充分就业，国民经济的持续增长以及降低超额税收目标的实现，即非环境目标。自20世纪90年代以来，不少西方发达国家为实现环境税的“双赢”目标进行了税制结构改革的

13、实践。例如，瑞典在1991年开征环境税的同时，降低了个人所得税和公司所得税的税率，使二者占GDP的比重分别从22.5%和2.8%降低到19.5%和1.9%；芬兰自1997年起，减少的所得税和劳动税（1997年减少56亿芬克）部分被开征的生态税和能源税所补偿（1997年增加14亿芬克）；英国从1996年开始征收垃圾填埋税，每年收入达4.5亿英镑，并用来降低2%的社会保险支出。然而，从西方发达国家开征环境税所产生的实际效应来看，征收环境税所带来的环境改善效应要远比其它效应明显的多。根据Besquet于2001年利用CEG模型对30多个OECD国家废气排放量从短期（少于10年）和长期来看分别降低了6

14、.02%和13.08%这充分说明了环境税是改善环境质量的有效手段。政府虽然把从环境税中取得的收入部分用来降低和资本与劳动力有关的税收，从而增加了就业量和企业投资水平，但其效应都非常有限，大大低于环境税开征对废气排放量削减的影响。具体来看，开征环境税后，在OECD国家的就业量从短期和长期来看仅分别增加了0.44%和0.97%，企业投资水平仅分别提高了0.42%和0.48%。总的来看，环境税所产生的经济效应远没有其产生的环境改善效应那么明显，开征环境税的环境目标较其非环境目标更易实现。资料来源：http：/www.oced.org.2005,Database on Environmentally

15、Related TaxesBosquet, Environmental Tax Reform Does it work? A Survey of the Empirical Evidence, Ecological Economics, 2001, (24):1932（二）我国开征环境税应将目标定位为环境改善从我国现行的税制结构和经济形势来看，想要实现环境税的非环境目标还是有一定困难的。首先，从我国的现行税制结构来看，流转税在我国的税制结构中占据着主导地位，2007年流转税占总税收比重为62%，而所得税特别是个人所得税所占的比重很低，2007所得税占总税收比重仅为26%。西方学者所称的扭曲性税

16、收（所得税）在我国的税收中所占比重并不是很大，现行税制对劳动力供给的扭曲性也不是很大，对投资和储蓄的扭曲性也主要表现在某些税收政策上，而不仅仅是税负过重造成的。所以在我国并不存在通过单纯降低所得税来降低超额税收负担的客观环境；其次，从我国劳动力弹性上看，我国人口过多，劳动力供给相对过剩，劳动力的供给弹性较小，所以即使对劳动征税，税收所产生的替代效应也不会很大，人们不会因为征税而选择闲暇并减少劳动。因此，目前在我国还难以通过开征环境税来降低税制对劳动和资本供给的扭曲作用，产生预期的宏观经济效应。开征环境税的非环境目标在我国现有条件下还难以实现。1 根据国家税务总局网站，税收收入统计有关数字整理2

17、 当前多数西方发达国家税收的主要来源是所得税，由于所得税税负过高会抑制人们工作、储蓄和投资的积极性，从而造成税收的超额负担，因此，所得税往往被认为是一种扭曲性税收。相对于非环境目标，在我国开征环境税所要达到的环境状况改善的目标则有较大的实现空间。随着我国经济体制的转型以及市场在我国社会经济生活中发挥的作用越来越重要，环境税与当前我国所采取的直接管制、征收排污费以及财政补贴等手段相比，在改善环境状况方面具有以下明显优势：一是相对于排污收费过程中收费标准偏低、征收范围狭窄、征收对象针对性不强等问题，环境税对污染和破坏环境行为的调控力度更大，调节范围更广泛，能为排污者提供更大的灵活性和更多的选择。同

18、时，征收环境税还可以形成稳定的环境保护和污染治理资金来源，用以解决我国当前环保投资不足问题。二是相对于财政补贴这种短期的政策行为，环境税可以对生产和消费的环境污染行为产生持续刺激作用，鼓励人们采用更有效地污染控制方法去控制和减少污染。因此，从我国现阶段的实际情况出发，开征环境税的目标应该定位为改善我国环境状况这一基本的环境目标，把开征环境税作为提高和完善我国环境保护管理的创新手段之一，使其在推进节能减排工作、建设环境友好型社会过程中发挥重要作用。二、我国开征环境税的实施方案（一）不同征收原则下的环境税实施方案从国外征收环境税的实施情况来看，据“污染者付费”（PPP）和“使用者付费”（UPP）两

19、类不同的征收原则，环境税可以被划分为以下两种类型：一是基于“污染者付费”原则的污染排放税。“污染者付费”原则是OECD环境委员于1972年首次提出的，“污染者付费”原则的核心是要求所有的污染者必须为其直接造成的污染支付费用，因此，污染排放税的依据是污染的排放。污染排放税的关键应将税基建立在污染者排放的污染物数量上，相应的税率要高到能够产生一种刺激作用，促使污染者采取措施削减污染物的排放量。丹麦、波兰、意大利等国都开征了污染排放税，并且根据各种不同类型的污染排放物（主要有各种废气、废水和固态废物），这些国家的污染排放税又可以细分为大气污染税、水污染税以及固体废物税等。二是基于“使用者付费”原则的

20、污染产品税。“使用者付费”原则是由“污染者付费”原则扩展而来的环境税征收原则。“使用者付费”原则的核心是要求所有使用潜在污染性产品的消费者都必须为其间接造成的污染支付费用，因此，污染产品税同样是一种富有刺激意味的环境税，其依据是潜在污染性产品。污染产品税主要是通过税率的设计来产生一种刺激作用，促使消费者减少有潜在性污染产品的消费数量或者鼓励消费者选择无污染或者低污染的替代产品。英国、挪威、瑞典、荷兰等国都开征了污染产品税，主要是针对能源燃料、电池以及农药等潜在污染性产品，征收燃料税、特种产品污染税等。两类环境税存在各自的特点。首先，在控制污染的程度方面，对直接排放的污染物征收的污染排放税的控制

21、污染的刺激程度更强，而污染产品税对控制污染的刺激程度相对较弱；其次，在所要求的征管条件方面，污染排放税一般对排放监控有一定的技术要求，征管难度大，管理成本较高，而污染产品税一般易于征管，技术要求和管理成本较低。（二）我国应开征基于“污染者付费”原则的污染排放税在我国将开征环境税的目标定位为改善环境状况的前提下，从我国的实际情况来看，开征污染排放税应该是我国的一个现实选择。首先，开征污染排放税能够更有效地解决目前我国在环境污染上的突出问题。目前我国急需解决的环境问题是大气污染和水污染，这两者污染对我国环境的污染最为严重。针对大气污染和水污染的污染排放征收的直接污染排放税的环境保护效果好于间接征收

22、的污染产品税，其对于污染控制的激励效应也更强。其次，开征污染排放税在我国具有一定的征管基础。对于大气污染和水污染来说，目前我国都存在相应的收费制度，环保部门对这些污染排放的环境监测也已经有一定的技术基础和管理经验。一方面，污染排放税和排污费缴纳目的相适应，不至于引起被征者的抵制，执行阻力相对较小；另一方面，在环保部门为税收部门提供污染排放税征收的技术支持的基础上，通过税务部门和环保部门在环境税收征管方面的合作，可以有效的降低征管难度和成本。最后，相对于污染排放税、污染产品税与我国现行税制存在的冲突，单独开征的难度相对较大。由于污染产品税与我国现有税种中的消费税和资源税在征收对象、计税依据等方面

23、基本一致，并且消费税征收的目的本来就包括通过对污染产品征税来调节消费，如果开征新的污染产品税有可能导致与消费税和资源税的重复征收，增加纳税人的负担，单独开征会遇到相当大的阻力。因此通过我国现有相关税种进行改造，以较小的实施成本把污染产品纳入消费税以及资源税的税目中，以此来达到与污染产品税同样的节能减排效果，将是我国更现实的选择。根据“污染者付费”原则，利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化，从而达到事前不得不自愿减少污染的目的，而不是事后。并且政府部门间在环境上的协调越来越紧密，都倾向一种混合的管理制度。随着环境政策纳入到能源、交通、工业、农业部门的政策中，环境政策与部门宏观

24、发展政策一体化的趋势越来越明显，客观上把经济手段与行政监管更有效地结合起来。“污染者付费”原则使环境状况逐步从“秋后算账”向“全程监控”转变。这种转变使得某些类型的经济手段，如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥更大的作用。（一） 我国环境税制的实现形式1开征环境保护税综观西方国家的环保税制，我们发现各种环保税制的设置和征收不仅增加了政府的财政收入，而且还可以有效的改善破坏环境的现象。因此，我国也应适时开征环境保护税。（1）纳税人：根据“污染者付费”原则，应该以从事应税排污行为和生产应税包装物品的企业、单位和个人，以及稀有能源的耗用者作为环保税的纳税义务人。（2）征税对

25、象：应包括直接污染环境的各种行为、在消费过程中造成环境污染的各种产品和具有意义的少量稀有能源。（3）计税依据和税率:根据不同的应税项目应分别采用不同的计税依据、适用不同的税率。对“三废”排放行为，应以其排放量为计税依据，并分不同种类及其环境的污染程度，确定高低不同的税率，实行从量计征；对排放量难以控制的包装物、垃圾等，可以根据其生产能力与实际产量等相关指标加以测算，从量计征（销售数量或实际产量）或从价计征（销售收入）；对稀有能源，可以直接采用在生产环节课征，通过税赋转嫁，达到缓解能源压力的目的。2完善资源税我国目前的资源税目主要有：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色非金属矿原矿等七个。

26、但是对于具有重大生态环境保护价值的水、河流、湖泊、地热等资源缺乏税收调控，造成了对资源的浪费，特别是水资源的过度消耗和严重浪费。所以我国应该针对以上所及的自然资源，制定科学合理的税收制度，使其纳入资源税的征税范围。3环境税费结合环境税费结合是通过环境税和环境费的共同作用来影响污染者的生产和消费行为。为此现行环境收费制度，一方面，实行费改税，可以将目前执行的排污费、污水处理收费等转化为环境税。另一方面，开征新税，考虑将水、河流、湖泊等自然资源，二氧化硫以及农业废弃物、工业废弃物等固体废物纳入环境税的征税范围，加上相关环境费的配合，起到环境保护的作用。（四）征收环境税应注意的税制设计问题1税制措施

27、多样性。环境税的表现形式应具有多样性，从西方国家环境税的实施情况来看，环境税也包括了多样性的税收措施。就税种而言，当前应以“污染者付费”原则（也可称为直接税）为主，而非以“使用者付费”原则（也可称为间接税）为主，因为不是所有污染物的投入都能被征税，而且也不适用增值税的征税原理。综合运用直接税收优惠、加速折旧待遇、环保产业研发的税收优惠政策、投资税收抵免等方式，不同的税式支出方能对特定目标的环境问题起到有效作用。2税率的次优性。为了使全社会成本内在化，环境税税率应该确定在污染削减的边际成本与边际收益的交界点上。政府不宜将税率定得太高，而应结合具体的目标影响和地区差异来定。因为税率定得太高，有可能

28、造成生产抑制，导致社会付出过高代价，从对具体产品的控制目标出发也应设计差别税率。同时，税率设计应因地制宜，允许各地区从自身对环境质量的不同要求出发进行微调，形成一定的税率差异。3建设独立性税制。从我国税收制度建设的进程来看，我国环境税应当采取污染排放税和独立型环境税的模式，同时，与其他税种互相配合，共同构建有利于环境保护和生态保护的“绿色税收”体系。环境税应当以目前所征收的排污费为基础，通过排污费制度的转型来开征环境税，而不应当在排污费制度之外再开征一种新税。新税模式由于加重了企业和消费者的负担，推行起来有较大难度。在被征收主体上，应以向环境排放污染物的单位和个人为纳税人，而不应以购买排污单位

29、生产产品的消费者以及购买具有潜在污染性产品的消费者为纳税人。前者数量较少，征管效率较高，而且和目前的排污费缴纳主体相吻合，不致引起被征税者的抵制。我国目前的排污费缴纳主体是单位和个体工商户，将来开征的环境税仍然应当以单位和个体工商户为主，同时应当增加不从事生产经营的个人，即普通居民，个人排污行为也是造成环境污染的重要因素之一。环境税的税基和税率应当根据不同排污行为的特点设计不同的制度，向大气、海洋排放污染物，向水体排放污染物，以及向环境排放固体污染物的，应当以排放污染物的种类、数量为税基，采取超额累进税率的形式来征收，对于产生环境噪声污染的，以排放噪声的超标声级为税基，采取超额累进税率的形式来

30、征收（六） 我国环境税实施中可能存在的问题1环境税收入的使用。我国环境税税收入的用途主要有两个方面：一是用于特定的环境保护活动，即专款专用；二是纳入一般预算收入使用。环境税收入的专款专用具有较高的可接受性，告知纳税人所纳税款被全部用于与改善环境有关的活动，或运用到那些受新税种影响最大的群体身上，有助于新税种获得支持。并且，在环境税的起步阶段专款专用有利于改善环境。2环境税管理的级次。环境问题是一项全国性甚至是全球性的问题，因此，应在中央和地方两个层次上设计。从中央的角度出发，应制定各地环境条件的评价规则，并且对不同的环境状况设置差别税率，应将国内跨区域环境问题的治理以及国际合作问题纳入中央的管

31、理范围，同时，应赋予地方政府一定的征税自主权，但必须严格管理.明确限定范围。三、我国开征环境税的消极影响开征环境税的消极影响主要表现在征税水平的两个方面：一是征税水平的高低，二是征税水平的稳定性。（一） 征税水平过高将对投资者和企业国际竞争力产生消极影响从传统经济学意义角度考虑，企业是一个以营利为目的的生产经营单位，利润最大化是其追求的永恒主题，它没有责任和义务去完成本应由政府或社会完成的工作，其行为只要不违法，以何种手段和方式去追求利润都无可厚非。但是，在可持续发展理念中，此观念受到了挑战，企业仅以追求利润最大化作为终极目标显得过于狭隘和自私，而应当承担一定的社会责任，这就是可持续发展的公平

32、原则。环境税收的标准是环境成本，而不是从利润上收取资源费或污染费。环境税征收涉及企业的整个生产过程，生产的资源利用率、生产过程中的污染，生产成品流向市场的潜在污染等，都是环境税的征收指标，因此，企业抛弃传统生产理念是企业获取利益的必然选择。其次，环境税“催化”企业可持续发展道德：一是综合效益原则，企业在经营过程中应考虑全社会综合利益，考虑经济行为的负面影响。二是公平与正义原则，要考虑到“代内公平”，也要考虑“代际公平”。三是协调发展原则，企业应克制自己对环境无限制的索取，以实现人类社会的协调发展。这些原则都是环境税的约束点。环境税是一国为了维护公众在环境方面的利益而制定的政策，用来限制有关部门和行业在某些经济领域的生产活动。因此，在这种情况下，不论哪个部门、那个行业，为了在市场中生存并发展，生产单位必须采取措施消化生产活动在环保方面的开支，或者进行相应的环境投资以求获得尽可能多的利益。这样，企业在安排生产计划时，就要考虑到技术革新来降低企业和社会的环境开支。由于不同行业之间，以及同一行业的不同部门之间均