《巴黎协议》中国家自主贡献的内涵机制与展望.docx

1、巴黎协议中国家自主贡献的内涵机制与展望巴黎协议中国家自主贡献的内涵、机制与展望薛 冰1黄裕普1姜 璐2王 婷3唐呈瑞1【摘 要】摘要：巴黎协议确立了2020年后全球应对气候变化制度的总体框架，明确了以“国家自主贡献”为基础的减排机制，被认为是人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。目前，全球已提交了160余份国家自主贡献预案，内容各有侧重，充分体现了不同国家的国情特点，自主设计了不同类型的指标体系与执行条件。与京都议定书相比，国家自主贡献预案并不具备强制性的法律效力，如果要进一步发挥在应对气候变化特别是碳减排方面的现实作用，实现巴黎协议的整体目标，亟需世界各国在应对气候变化进程中

2、进一步树立“共赢”而非“博弈”的共识，增加互信机制；在技术方法中进一步强化数据透明度的监督、报告与核实程序；发达国家应在技术、资金等方面加大对发展中国家的相关援助，协助发展中国家尽可能地实现“有条件下”的减排目标。【期刊名称】阅江学刊【年(卷),期】2016(000)004【总页数】6【关键词】国际气候谈判；巴黎协定；国家自主贡献；碳减排；全球气候治理；碳排放责任核算体系气象与人类社会一、巴黎协议与国家自主贡献机制2015年底召开的巴黎世界气候大会是全球气候治理进程中里程碑性质的事件，大会达成的巴黎协议（The Paris Agreement）主要包含三个目标：第一，把全球平均气温升高幅度控制

3、在2之内，并为把升温幅度控制在1.5之内（以工业化之前的水平为基准）而努力；第二，提高适应气候变化不利影响方面的能力，同时以不威胁粮食生产的方式增强对气候变化的抗御能力，实现低碳化发展；第三，使资金的流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径。UNFCCC，The Paris Agreement，2015年12月12日，https：/unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/chi/l09c.pdf，2016 年1月3日。巴黎协议明确了以“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions）为基础的减排机制，并于2016年4月

4、22日在纽约正式开放签署。在签署首日即获得175国的支持，这表明各国在气候变化治理的国际合作方面达成了普遍的政治共识。所谓国家自主贡献，是考虑不同国家的国情以体现平等，根据共同但有区别的责任原则和各自能力原则，通过国家自主决定贡献的方式执行“自下而上”的减排义务，进而有效回避了京都议定书确立的只针对发达国家的“自上而下”的强制性减排义务所引发的全球减排义务分配难题。1992年5月通过、1994年3月生效的联合国气候变化框架公约（以下简称公约）提出，要将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。由于公约并没有具体明确缔约方需承担的义务和具体实施机制，缺少法律上的约束力，因

5、此，作为公约的补充条款，1997年12月通过、2005年2月强制生效的京都议定书明确提出“要将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平”，UNFCCC，Kyoto Protocol，1998年5月，http：/unfccc.int/resource/docs/convkp/kpchinese.pdf，2016年1月3日。与公约仅仅是鼓励发达国家减排相比，具有法律约束力的京都议定书为发达国家设立了强制减排目标，这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放，王苏春：后京都议定书时代的国际气候谈判：制约因素与协同合作，阅江学刊，2015年第4期，第27-33页。是人类历史上首个具有法律约束力的温室

6、气体减排文件。2010年，在坎昆世界气候大会上，各国签署了坎昆协议。该协议确定，通过市场机制，每年自报清单，部署发展中国家为计划和建立可持续未来所需要的资金和技术，通过发达国家与发展中国家之间的技术转移与资金支持，提升减缓和适应气候变化的能力。2013年11月，华沙世界气候大会邀请缔约方准备和确定各国的自主贡献量，并建立一个关于损失和损害补偿的华沙国际机制，期待为2015年达成一项具有法律约束力的普遍协议提供基础。2014年12月，利马世界气候大会则明确了国家自主贡献涉及的具体程序和步骤，为巴黎世界气候大会的谈判进一步奠定了基础。随后，作为2015年12月巴黎世界气候大会的成果，巴黎协议确立了

7、以国家自主贡献机制为核心基础的全球应对气候变化制度的总体框架，该协议被认为是人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。关于国家自主贡献的普遍约束力，巴黎协议明确要求各缔约方应编制、通报并保持打算实现的下一次国家自主贡献，并且，对于下一次的国家自主贡献，应该依据各自的国情，以尽可能大的力度逐步增加当前的国家自主贡献，即反映共同但有区别的责任原则和各自能力原则。国家自主贡献每五年通报一次，在通报国家自主贡献时，所有缔约方应根据第1/CP.21号决定和巴黎协议缔约方会议的全部相关决定，提供必要的信息，严格执行透明度安排，提供国家信息通报、两年期报告和两年期更新报告等资料，以利于国际评估、

8、评审和国际协商、分析。关于发达国家与发展中国家的自主贡献程度问题，巴黎协议明确指出：发达国家应当承担带头作用并努力实现全球温室气体绝对减排的目标；鼓励发展中国家根据国情，继续在减缓气候变化方面加强努力，进而逐渐实现绝对减排或限排目标；对于最不发达国家和小岛屿发展中国家，可编制和通报反映其特有国情的低碳化发展战略与行动计划。同时，在可持续发展和消除贫困方面，必须以协调和有效的方式向缔约方提供综合、整体和平衡的非市场方法，包括减缓、适应、资金、技术、能力建设、行动和透明度等方面的努力，以协助执行各自的国家自主贡献的计划。关于协作履行或自愿合作执行国家自主贡献的计划，巴黎协议提出，有关缔约方如果基于

9、自愿的原则采取合作的方法，并利用合作国家转让的减缓成果达成国家自主贡献目标，则应采用稳健的核算方法，确保合作方之间不会出现重复计算的问题。在具体行动方面，巴黎协议提出，应尽快达到温室气体排放的全球峰值，同时认识到达峰对发展中国家来说需要更长的时间；此后利用现有的最佳科学方法迅速减排，以实现可持续发展，消除贫困；在平等的基础上，“在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡”。二、国家自主贡献预案提交进展概述根据公约秘书处的信息，截至2016年4月，全球160余个国家和地区（包括欧盟）已经正式提交了有关开展温室气体减排等气候行动的“国家自主贡献预案”（Intended Nation

10、ally Determined Contributions，简称INDCs），其中包括全部的发达国家缔约国、120余个发展中国家缔约国，占公约所有缔约方（196个）的80%。在目前的国家自主贡献预案中，超过80%的方案包括可量化的具体目标以及国家适应气候变化的预期行动。巴黎协议要求各缔约方保证并通报包括减缓、适应、资金、技术、能力建设、行动和透明度等6个维度的努力，以确保各国在国家自主贡献预案的特征、信息覆盖面等方面具有相对一致性。但是，由于国家自主贡献预案的编制结构并无统一标准，目前，已提交的160余份国家自主贡献预案的内容各有侧重，充分体现了各自的国情特点。例如太平洋岛国帕劳的国家自主贡献

11、预案主要侧重于减缓（mitigation），以2005年为基准年（该国当年温室气体排放量约为8.8万吨二氧化碳当量），时间框架为20202025年，重点部门为能源（电力生产）、交通以及废弃物，主要目标是在2025年能源部门碳排放比2005年降低22%，可再生能源的比例达到45%，能源效率提高35%。Republic of Palau Intended Nationally Determined Contribution，2015年11月28日，http：/www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Palau/1/Palau-I

12、NDC.Final%20Copy.pdf，2016年1月3日。尼日利亚是全非洲人口最多的国家和非洲最大的经济体，该国的国家自主贡献预案则提出，以20102014年为基准数据期（base data period），20152030年为执行期（implementation period），主要目标包括：到2030年全面终止天然气燃烧（gas flaring，这是指当天然气没有销路时，将其在气田中焚烧的处理方法）；能效提高30%；2015年的单位实际GDP的二氧化碳当量排放为0.873千克，到2030年降低到0.491千克；人均二氧化碳排放当量到2030年维持目前的2吨水准（按照基准线情景，该国20

13、30年的人均碳排放当量约为3.4吨）。Nigerias Intended Nationally Determined Contribution，2015年 11月 28日，http：/www4.unfccc.int/submissions/ INDC/Published%20Documents/Nigeria/1/Approved%20Nigerias%20INDC_271115.pdf，2016年1月3日。印度是全球第三大碳排放国，印度的国家自主贡献预案特别声明印度是发展中国家的基本定位，强调印度依然有3.63亿人（占其总人口的30%左右）处于贫困状态，177万人无家可归（houseless

14、），4.9%的人口处于失业状态；进而提出印度的减排目标是在国际支持下，到2030年实现单位GDP的碳排放强度比2005年降低33%35%，非化石能源累计装机容量达到40%，到2022年增加1.75吉瓦的可再生能源生产能力，同时增加25亿30亿吨的碳汇。Indias Intended Nationally Determined Contribution：Working Towards Climate Justice，2015年10月1日，http：/www4. unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/India/1/INDIA%20IN

15、DC%20TO%20UNFCCC.pdf，2016年1 月3日。美国于2015年3月提交了国家自主贡献预案，该预案表示，到2025年，美国将在2005年的基础上减少26%28%的温室气体排放量，尽最大努力实现减排28%的目标，并利用国际碳排放交易市场来实现该国2025年的减排目标。The United States is Pleased to Communicate its Intended Nationally Determined Contribution，as Well as Information to Facilitate the Clarity，Transparency，and U

16、nderstanding of the Contribution，2015年3月31日，http：/www4.unfccc.int/ submissions/INDC/Published%20Documents/United%20States%20of%20America/1/U.S.%20Cover%20Note% 20INDC%20and%20Accompanying%20Information.pdf，2016年1月3日。作为金砖四国之一的巴西，其国家自主贡献预案的目标是在2005年的基础上，到2025年减少37%的温室气体排放量，到2030年减少43%的温室气体排放量，这是巴西首次承诺

17、将从基准年开始实行绝对量的减排，而不是相对减排（单位GDP碳排放或者人均碳排放）。Federative Republic of Brazil Intended Nationally Determined Contribution，2015年9月28日，http：/www4.unfccc.int/ submissions/INDC/Published%20Documents/Brazil/1/BRAZIL%20iNDC%20english%20FINAL.pdf，2016年1月3日。作为拥有13亿人口的全球最大发展中国家，中国是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一，同时，中国目前及未来一段时期

18、正处于新型工业化、新型城镇化的发展转型阶段，面临着调整经济结构、消除贫困、保护环境、应对气候变化等多重挑战。在如此复杂的形势下，中国确定到2030年的国家应对气候变化自主行动目标是在2030年左右二氧化碳排放达到峰值，并争取通过各种努力使达峰时间尽量提前；同时制定规划，到2030年实现单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。国家发改委：强化应对气候变化行动中国国家自主贡献，2015年7月1日，http：/ 201507/W020150701368609158923.doc，2016年1月4

19、日。就国家自主贡献预案的报告内容来看，既有的144份英语及中文（中国）版本的国家或地区的自主贡献预案（不包含非英语报告18份），报告内容不尽相同，基本上都涵盖了全国范围，并涉及所有的主要温室气体排放源。在减排指标设计方面，超过90%的国家采用了与温室气体排放量（绝对二氧化碳排放当量或者单位GDP碳排放强度）相关的指标，部分小国或岛国则使用了提升应对气候变化能力等适应性方面的表述。从减排指标的性质来看，超过50%的预案采用了在“政策照旧”（Business As Usual，以下简称BAU）情景下的整体减排目标或者部门减排目标。例如，加勒比海岛国圣基茨和尼维斯提出，到2025年和2030年，其相

20、对BAU情景的碳排放量分别降低22%和33%；The Intended National Determined Contributions for the Federation of Saint Kitts and Nevis，2015年12月12日，http：/ www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Saint%20Kitts%20and%20Nevis/1/St.%20Kitts% 20and%20Nevis%20INDC.pdf，2016年1月3日。斯里兰卡则提出，到2030年，相对BAU情景，该国能源部门的碳排放量

21、争取实现最高降低20%的目标。INDC for Sri Lanka，2016年4月25日，http：/www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Saint% 20Kitts%20and%20Nevis/1/St.%20Kitts%20and%20Nevis%20INDC.pdf，2016年5月3日。关于碳减排目标，超过65%的预案（超过94个国家）分别提出了无条件目标（unconditional）和有条件目标（conditional）两种情景设计，其中，72个国家对所需资金进行了具体量化。例如，非洲国家安哥拉在其国家自主贡献预

22、案中明确提出，以2005年为基准年，在BAU情景下，安哥拉在2030年将实现温室气体排放量降低35%的目标；如果有发达国家的资金、技术援助等前提条件，其碳减排量可以额外增加15%，达到50%（碳减排总成本约为147亿美元）。DRAFT Intended Nationally Determined Contribution（INDC）of the Republic of Angola，2015年11月29日，http：/ www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Angola/1/INDC%20Angola%20deposito

23、.pdf，2016年1 月3日。也门则提出，相对2030年的BAU情景，该国温室气体的减排幅度可达14%，其中13%为有条件减排量，承诺无条件减排量仅为1%。Republic of Yemen，Intended Nationally Determined Contribution（INDC）under the UNFCCC，2015年11月23日，http：/www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Yemen/1/Yemen%20INDC%2021%20Nov.% 202015.pdf，2016年1月3日。但是，发达国家并未

24、在其国家自主贡献预案中就面向发展中国家的资金、技术援助提出具体目标，例如，美国的国家自主贡献预案只体现了减缓气候变化的目标，在气候适应、资金、技术转让与能力建设方面没有任何承诺。在国家采取行动应对气候变化的具体领域，大部分国家主要侧重于能源部门或再生能源建设、交通部门、碳捕获与封存、废弃物管理、植树造林与森林可持续管理等方面，其中，能源部门与可再生能源在应对气候变化行动中的地位尤其突出。三、讨论与展望气候变化已经成为各国政府面临的共同国际问题之一，深刻地影响了人类社会的可持续发展。作为巴黎协议的重要核心基础，国家自主贡献机制的确立为全球应对气候变化迈出实质性的减排步伐搭建了总体框架，奠定了执行

25、基础。有评估表明，依靠国家自主贡献机制，到2030年全球可减排40亿60亿吨二氧化碳，虽然估算中的减排成果与实现21世纪末全球变暖控温2的目标至少还有120亿吨的差距，联合国气候变化框架公约秘书处：关于国家自主贡献预案综合效果的综合报告，2015年11月6日，http：/ unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/chi/07c.pdf，2016年1月3日。但是，超过160份的国家自主贡献预案彰显了世界各国为应对气候变化而付出的切实努力，并为日后设定更有力度的绝对碳减排目标奠定了基础。然而，与京都议定书相比，国家自主贡献预案并不具备强制性的法律效力，如果要进一步发

26、挥在应对气候变化特别是在碳减排方面的现实作用，亟需世界各国在应对气候变化进程中进一步树立“共赢”而非“博弈”的共识，增加互信机制。关于国家自主贡献的测量方法，应进一步探索建立国际碳排放责任核算体系，提升碳排放核算方法的可靠性，强化对数据透明度的监督、报告与核实程序，Xue B，Ren W X，“Chinas Uncertain CO2Emissions，”Nature Climate Change，vol.2，no.11（2012），p.762.使相关缔约方能够切实履行可测量、可报告、可核查制度。目前，国际气候变化制度在区域碳排放责任的划分中主要采用生产责任原则，即对其境内因产品和服务而直接产

27、生的温室气体排放承担全部责任。实际上，由于全球化生产的地域分工，生产责任的碳排放责任核算体系可能诱使发达国家通过产业转移或扩大进口的方式减少本国的碳排放责任，使发展中国家需要为发达国家的消费承担更多的碳排放责任，Liu Z，Davis S J，Feng K S，“Targeted Opportunities to Address the Climate-Trade Dilemma in China，”Nature Cliamte Change，no.6（2015.09），pp.201-206.从而影响发展公平。因此，从全球角度而言，迫切需要世界各国科学家共同努力，重点围绕全球区域分工与国际贸易

28、等核心问题，开展对碳排放责任核算体系的研究，以进一步明确如何划分产品与服务在贸易与流通过程中的碳排放责任，从而为合理地衡量国家自主贡献提供科学基础。从地区角度而言，应进一步提升温室气体排放的管理水平，开发温室气体排放管理决策支持系统，张云松、胡慧玲、薛冰等：基于GIS的区域温室气体管理信息系统设计研究，阅江学刊，2013年第4期，第27-33页。对温室气体的相关数据进行动态管理，为第三方评估提供数据基础。关于国家自主贡献机制的国际合作，应进一步加强发达国家对发展中国家的技术转移与资金援助，协助发展中国家尽可能地实现“有条件下”的减排目标。尽管团结合作已成为世界大部分国家应对气候变化的主要基调，

29、但是发达国家与发展中国家在2020年前行动力度、资金支持等问题上依然存在分歧与摩擦，核心就是技术与资金援助，而本质则是本国的发展权与发展空间。例如，基于世界银行19702007年112个样本区4256份样本数据的统计分析表明，随着城市化水平的提高，人均碳排放量逐步增加，且40%的城市化率是人均碳排放量变化的转折点。薛冰、李春荣、刘竹等：全球19702007年碳排放与城市化关联机理分析，气候变化研究进展，2011年第6期，第423-427页。考虑到技术等因素对于碳排放的影响，Xue B，Geng Y，Mller K，“Understanding the Causality between Car

30、bon Dioxide Emission，Fossil Energy Consumption and Economic Growth in Developed Countries：An Empirical Study，”Sustainability，vol.6，no.2（2014.02），pp.1037-1045.Liu Z，Liang S，Geng Y，Xue B，Xi F，Pan Y，Zhang T，Fujita T，“Features，Trajectories and Driving Forces for Energy-Related GHG Emissions from Chinese

31、 Mega Cites：The Case of Beijing，Tianjin，Shanghai and Chongqing，”Energy，vol.37，no.1（2012.11），pp.245-254.如何利用发达国家的技术与相关资金实现自身的低碳化转型，提升应对气候变化的能力，尽早达到碳排放峰值，对于正处于城镇化进程中的发展中国家而言具有重要意义。2016年的世界气候大会将在摩洛哥马拉喀什召开，有望制订具体的发达国家落实每年1000亿美元资金支持承诺的路线图，将进一步推动巴黎协定进入下一步的程序和机制安排。责任编辑：沈 丹基金项目：国家自然科学基金面上项目“东北老工业区人地关系演化多尺度响应及其组织调控”（41471116）；博士后国际交流计划项目“可持续应对气候变化的协同效应方法学Co-benefits Approach for Sustainable Mitigation&Adaptation of Climate Change”（20140050）