群团组织参与社会治理研究.docx

1、群团组织参与社会治理研究 群团组织参与社会治理研究 人民团体和群团组织是党联系群众的桥梁与纽带，是党和政府与社会、公众之间相互联系和沟通的桥梁与纽带，是国家政权的重要社会支柱，是具有双重身份和功能的中国特色的社团组织，在全国构建了自上而下统一协调的党领导下的工作体系和组织网络。由于内外部原因和某些结构性的缺陷，群团组织的社会影响力下降，在局部地区或局部领域有被边缘化的危险。社会管理体制改革的深化，将加快推动群团组织的角色和功能转化。2014年年底，党中央关于加强和改进党的群团工作的意见指出，群团组织是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，新形势下群团工作更为

2、重要和紧迫，各级党委必须高度重视做好新形势下党的群团工作。2015年7月67日，党中央有史以来第一次召开群团工作会议，这次会议的主要任务是分析研究新形势下党的群团工作面临的新情况新问题，贯彻落实关于加强和改进党的群团工作的意见，总结成功经验，解决突出问题，推动改革创新，开创群团工作新局面。习近平发表重要讲话，他指出：要从巩固党执政的阶级基础和群众基础的政治高度，抓好群团工作，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。人民团体在社会治理中的作用在新时期已经上升到国家战略的高度，因此，迫切需要梳理人民团体，尤其是群团组织新时期面临的突出问题和困境，明晰其在社会治理体系中的定位、作用和改革

3、的方向。近年来，广东省在全国率先在群团组织融入社会治理方面进行了许多有益探索。从构建枢纽型社会组织到支持群团组织在社会治理中发挥作用，已经敏锐地抓住群团组织必须大改革、融入现代社会治理、激发社会组织活力等大方向，但在改革模式、思路和路径等关键地方仍缺乏清晰理念和共识。究其原因，是缺乏系统的、顶层设计的思维，缺乏有力的理论指导。本研究正是对此问题的探索。一 相关组织概念及其关系分析1.相关组织概念人民团体。人民团体是在中国共产党的领导下成立的、从事特定的社会活动的全国性群众组织，如工会、青年团、妇联等。它是人民群众的组织，代表人民群众的利益，同时也是党联系人民群众的纽带和桥梁，服从党的领导。人民

4、团体通过参加政治协商会议，履行其政治协商、民主监督和参政议政的职能，以实现人民的权益，政治地位十分特殊。据财政部、国家税务总局19868号文件，人民团体是指“经国务院授权的政府部门批准设立或登记备案并由国家拨付行政事业费的各种社会团体”。专指“参加中国人民政治协商会议的八个群众团体，包括工会、共青团、妇联、科协、青联、侨联、台联、工商联”。这就是所谓“八大人民团体”。残联1988年才成立，其章程明确“是国家法律确认、国务院批准的由残疾人及其亲友和残疾人工作者组成的人民团体”。因此，本研究特指人民团体为“九大人民团体”。群众团体。群众团体是为一定目的（或特殊需要，或特殊爱好）自愿结合成的群众集体

5、，典型的群众团体如作家协会、行业协会。相比人民团体，群众团体在其成立、运作过程中更加自由、独立以及主动。群体成员更多的带有自愿性和主动性的特点。人民团体都是群众团体，反之则不然。人民团体与群众团体都是群众组织，都是在中国共产党的直接领导下，都是党联系群众的桥梁和纽带，都由编制管理部门“定机构、定职责、定编制”。根据中国机构网，由中央编办确定编制的全国性群众团体（含人民团体和群众团体）共21个，包括：全总、共青团、妇联、科协、侨联、台联、工商联、文联、作协、法学会、对外友协、贸促会、残联、记协、宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、红十字总会、欧美同学会、人民外交学会、职工思想政研究会、中华职业教育社。

6、社会组织。主要指民间组织，也叫民间非营利组织，指的是不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益活动或互益活动的非政府的社会组织。社会组织在民政部门依法登记，以社会成员自愿参加、自主管理为主，是非营利性、非政治性、非宗教性的社会群体。党的十六届六中全会报告和十七大报告都明确地提出要“健全社会组织”“加强社会组织建设”，至此，“社会组织”的概念逐渐取代了“民间组织”概念。社会组织主要包括三类组织，即社会团体、基金会和民办非企业组织。群团组织。群团组织，是指工会、共青团、妇联这些在党和政府下直接支持下建立起来的群众团体。我国的群团组织既与国际公认的非政府组织有所不同，也与我国在民政部门登记的民间社团不

7、同，它具双重角色，它们既是代表不同群体利益的群众团体，又是在党和政府直接领导下成立的组织。群团组织作为党联系群众的组织，是我国政治结构中的重要组成部分；群团工作是我国政治合法性的特殊来源，是民意上达的重要通道，因而一直是党的工作的重要组成部分。我国1951年出台的社会团体登记暂行办法施行细则中将群团组织界定为“系指从事广泛群众性社会活动的社会团体，如工会、农民协会、工商业联合会、民主妇女联合会、民主青年联合会、学生联合会等”。通过近几十年的发展，群团组织也在不断地成长壮大，目前由中央编办管理机构编制的全国性群众团体共21个，包括中华全国总工会，中国共产主义青年团中央委员会，中华全国妇联等。可以

8、发现，这里群众团体基本等同于群团组织。在现实语境中，群团组织范畴小于群众团体和人民团体范畴。群团组织一般专指工会、共青团、妇联、残联、红十字会等。工会、共青团、妇联和残联组织因其成立时间较长，代表群体广泛，发挥作用明显，具有较强的代表性和影响力。因此，本文重点研究以工、青、妇、残联为代表的群团组织。2.相关组织关系分析“人民团体”和“群众团体”“群团组织”等是中国现存体制下特定的政治概念，具有很强的政治色彩，都不是法律概念。它们都是群众组织，是在中国共产党的直接领导下、党联系群众的桥梁和纽带，都由编制管理部门“定机构、定职责、定编制”，其特指范畴往往由不同的现实语境决定（见图1）。图1 几个相

9、关概念的关系人民团体与群团组织，它们是在我国特定的政治、历史条件下形成的具有中国特色的社会团体，以政治任务为中心，代表一定的社会群体的利益，参与国家政治活动。同时它们又不同于政党。它们免于在民政部门注册登记而具有法律地位，由民政部门备案并由国家拨付行政事业费用，组织序列上仍然隶属于各级党政机关。人民团体和群团组织的形成动力来自党和政府的需要，和党政机构一样，是国家科层组织体系中的官方组织。草根社会组织（民间组织）不受党和政府的直接领导，没有政治任务，是纯粹的民间非营利组织。可以说，群团组织既不是政府组织，也不是草根社会组织，它们是和共产党执政者命运紧密联系在一起的准政府组织或准非政府组织，是中

10、国特色的群众组织。3.不同群体对群团组织的认知只有对群团组织角色功能有明确清晰的认识，才能科学定位。现实中，对群团组织的角色功能认知是混乱不清的。课题组分不同人群发放问卷，共回收134份问卷。统计数据显示，在回答“群团组织属于哪类组织”时，有43.3%的被访问者出现了认知矛盾，如：同时选择政府组织和非政府组织的；没选择政府组织也没选择非政府组织的；既选择政府组织又选择一般社会组织或枢纽型社会组织的；等等。归纳所有多项选择，在回答“群团组织属于哪类组织”时，选择最多的是非营利组织（占48.5%），其次为枢纽型社会组织（占43.3%），再次为非政府组织（占35.1%）和政府组织（占33.6%）。可

11、以这样说，接近一半的调查者认为群团组织是枢纽型社会组织，1/3的人认为群团组织是政府组织（见图2）。图2 您认为群团组织属于哪类组织？在多项选择时，有将近一半的人出现了认知矛盾。其中认知矛盾选择最多的是“没选择一般社会组织和枢纽型社会组织，但选择非政府组织的”，占16.4%（不一定选择错误，也可能认为群团组织是非政府组织，但不能确认是一般社会组织还是枢纽型社会组织或是其他什么组织）；选择认知矛盾第二多的是“既选择政府组织又选择枢纽型社会组织的”，占11.9%；选择认知矛盾第三多的是“同时选择一般社会组织和枢纽型社会组织的”，占5.2%（见图3）。图3 群团组织归属类别分析我们对多选题作进一步分

12、析，通过逻辑判断将多选题分成单选题。结果发现：单选群团组织属于枢纽型社会组织的占24.6%，单选群团组织属于一般社会组织的占11.9%，单选群团组织属于政府组织的占16.4%。通过交互分析，我们发现，共产党员更倾向于认为群团组织属于枢纽型社会组织，40岁以上或工龄20年以上的也更倾向于认为群团组织属于枢纽型社会组织，党委、工会、妇联和其他事业单位的工作人员也更倾向于认为群团组织属于枢纽型社会组织。年龄越大、工龄越长，认为群团组织属于政府组织或一般社会组织的越少。剔除社会组织被访问者来源多样性引起的误差，可以发现：团委系统的人更倾向于认为自己属于政府组织，而其他群体没有多少人认为群团组织是政府组

13、织。在团委系统调研时还发现，许多人坚持认为他们不是枢纽型社会组织而是枢纽型组织。他们很不愿意把自己归到社会组织一类，他们更看重“官方”身份（见表1）。表1 群团组织属于哪类组织（单选）续表在回答“群团组织特点”时，选择最多的是群众性，占78.4%；其次是非营利性，占58.2%；再其次是代表性、枢纽性和政治性，分别占53.7%、39.6%和38.1%（见图4）。图4 您认为群团组织的特点是什么？对于群团组织改革话题，几乎所有人都认为群团组织要改革。但具体怎么改革，看法各异。呼声最高的是一方面去机关化、去行政化、去官僚化；另一方面社会工作专业化。在改革去向上，倾向于改革成枢纽型社会组织（34.3%

14、的人选择）。约两成人认为群团组织和党的命运紧密联系在一起，应强化现有地位（见图5）。图5 群团组织改革方向二 群团组织历史沿革考察通过考察人民团体和群团组织的历史渊源，可以明察其从事党的群众工作的传统，了解人民团体在不同历史时期的功能与地位。1.新中国成立前中国共产党积极开展卓有成效的群团建设，调动广大人民群众加入群团组织，群众性政治团体主要包括工会、农会、共产主义青年团、妇女代表会、革命互济会等。大革命时期，农会、工会等群众性组织就发挥了重要作用。为了加强对群团的领导，保证群团工作的正确政治方向，中共中央早就确定：党对群团组织，只能经过群团去指导，绝对不可妨碍群团组织的独立性，如工会、农会等

15、。同时，群团组织有监督政权、推动政权的作用。延安时期是中国共产党社团管理思想和政策形成发展的一个重要时期。党和根据地政府及时制定了各项社团管理政策，并在实践中加以调整和完善，逐渐形成了一套行之有效的社团管理政策体系。1942年，党中央领导边区政府出台了两部专门性的法令：陕甘宁边区民众团体组织纲要和陕甘宁边区民众团体登记办法。延安时期人民团体存在于社会各阶层、各群体、各行业。工人有工会，农民有各式各样的农会，妇女界有妇联组织，文化界有各种文化团体，商界有大大小小的商会。2.新中国成立后新中国成立后通过政治协商会议，部分团体完成了从普通的社会团体向人民团体的嬗变。1951年中央人民政府内务部公布的

16、社会团体登记暂行办法施行细则，是关于人民团体的最早的权威法令，人民团体被赋予特殊的政治地位。从1949年至1978年，中国处于高度统一的政治与经济体制时期。国家通过一系列的特殊的政治、经济和社会制度安排，控制了几乎所有的社会空间。改革开放以后，我国处在经济体制与社会结构的双重转型时期。人民团体、群众团体及社会团体的现代转型及其功能再定位是一个必然的过程。公民结社与参与社会管理的意愿日益强烈，社会团体的数量以加速度逐步增长。作为一种独立力量，社会团体开始脱离行政部门的直接控制。近年，已经逐步放开了社会组织双重管理制度，除特殊前置审批外，社会组织可直接在民政部门登记。“小政府，大社会”的观念深入人心，社会组织蓬勃发展。综上，人民团体是中国特殊历史条件下产生的具有浓厚中国