国有股减持的公共政策学反思.docx

1、国有股减持的公共政策学反思“国有股减持”的公共政策学反思减持国有股筹集 社会 保障资金管理暂行办法(以下简称办法)由国务院于2001年6月12日颁布实施,四个月后的10月22日 中国 证监会报国务院批准后暂停执行该政策,一年后的2002年6月23日国务院决定,停止在国内证券市场减持国有股,这一政策被正式终结,创造了共和国公共政策由实施到终结的最短时间纪录这一政策实施的后果也远远超出了当初管理层的预期,那么,它究竟出了什么 问题 ,问题的症结又何在?笔者从公共政策学的角度重新考察这一典型案例后认为,正是由于“国有股减持”在制定和实施过程中政策主体的不完全政策问题的模糊和政策客体利益的被公然侵犯以

2、及政策环境的不成熟等促使该项公共政策迅速走向终结一“国有股减持”的公共政策实质减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法全文共包括16条诚如这一政策的标题所言,“国有股减持”的政策目的是为“筹集社会保障资金”而来,更进一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有 企业 的改革和 发展 ”从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持”的重要的 经济 社会功能,而且,这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质,显而易见,这是一项重大的公共政策同时,这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性合法性和权威性办法一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的,因而是合法的政府决定,体现了政府调节经济社会

3、的意志办法又是由最高行政机关国务院颁布实施的,因而具有权威性从这一政策作用的对象 分析 ,“国有股减持”是通过证券市场进行的,对证券市场的所有参与者都将产生 影响 ,具有广泛的公共性特征比如办法中的第2条规定,“本办法所称减持国有股(包括国家股和国有法人股,下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司,下同)国有股的行为”再比如办法中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社

4、会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金”所引用条文中的“社会公众”“公共投资者”“公开募股”和“全国社会保障基金”等字眼标识出这一政策的公共性含义二“国有股减持”的公共政策系统分析依据公共政策学的 理论 框架,公共政策系统主要由系统的主体系统的客体和系统环境三者所构成系统的主体是指直接或间接参与公共政策制定实施监督调整和终结的个人团体或机构等;系统的客体是指公共政策的作用对象,主要包括需要解决的社会问题和公共政策影响到的社会成员,在社会成员当中,既包括 自然 人,也包括机构团体等法人;而系统环境指的是影响公共政策产生存在和发

5、展的一切外部条件的总和,包括自然环境经济社会环境 政治 文化环境现实中的各种制度安排以及国际环境等(一)政策主体分析我国国有资产实行“国家所有,分级管理,授权经营”的原则因此,在整个国家范围内,国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人该办法所指“国有股减持”事实上是国有资产所有权的让渡行为,国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的,而且这一办法的制定实施等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的,这就更凸显了国务院的政策主体性质但是,问题的复杂性在于,除了少数特大型的中央直属企业外,国有资产通常都是由国务院授权分级实施管理的财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能,通常所

6、谓的部属企业省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理”的意义上来界说的因此,在中国,各相关部委各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能,而国有资产的直接经营则由经过授权的企业具体运作这样,我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托代理链条所构成因此,除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外,财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以及拥有国有股份的上市公司作为国有资产的直接经营者也理应成为这一公共政策的行为主体然而,该办法基本上是由财政部一家行为主体起草并报国务院批准的,它主要体现的是国有资产管理者之一的财政部的利益,而其他行为主体由于不能参与到办法

7、的起草工作,其利益诉求在办法里难以得到合理表达因此,本来应该经由各利益主体相互博弈产生的办法却仅仅代表了某一部门的一孔之见,该办法的实施效果也就可想而知一句话,政策主体的缺失是这一政策短命的根本原因(二)政策客体分析任何一项公共政策的出台都是为解决社会上的某一公共问题而来,就“国有股减持”这一政策而言,问题似乎是明确的和清楚的,即“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”对于前者,通过在证券市场上变卖国有资产来弥补社保资金的缺口,开拓新的筹资渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想选择,但是,问题的关键在于,证券市场的参与者是一个特定的群体,办法中的欲取之“民”与社保资金的

8、受益者即欲用之于“民”是两个不同的群体,这种大规模的“转移支付”理所当然引起数千万投资者的惊惶失措对于后者,投资者参与证券市场不但付出了高昂的交易成本(中国是证券市场交易成本最高的国家之一),而且中国证券市场在十多年的发展过程中上市公司对投资者的回报少得可怜(事实上的负回报)据统计,截至2003年底,国家从证券市场收取的印花税高达2 100亿元,而上市公司对广大投资者的分红仅仅是600亿元(未扣除20%的红利税)这已经是最大限度“支持国有企业的改革和发展”了而社保资金的缺口也开始打起股民的注意,还美其名曰“支持国有企业的改革和发展”,投资者怎能不“用脚投票”呢?因此,这一公共政策所界定的问题不

9、仅具有相当大的模糊性,而且带有某种程度的欺骗性一句话,这一公共政策是“与民争利”的政策就这一政策所作用的 社会 成员来说,主要包括两类:一类是证券市场上的各类投资者,如散户券商和证券投资基金等机构投资者;另一类是含有国有股份的上市公司从 理论 上 分析 ,投资者作为上市公司的股东,他们同上市公司的利益相一致,但由于国有股东的绝对控股地位,普通投资者的利益很难得到有效保障,而证券市场上常常发生的大股东侵害中小股东利益的行为,主要是国有控股股东的“一股独大”地位造成的因此,通过减持国有股,使股权进一步分散化,将逐步削弱国有股东的控股地位,优化上市公司的治理结构,从长远看更有利于公司的 发展 但市场

10、的运行与此恰恰相反,这不难理解对上市公司来说,国有股权的出让是在不危机其控股地位的前提下进行的,而且减持国有股所得收入充作社保资金,上市公司作为国有资产的经营者不能从减持中得到任何收益,因此,它没有积极性去推动这一政策的实施从黔轮胎和 中国 嘉陵国有股减持试点的不了了之即可看出这一点而对广大投资者而言,他们首先选择“减持”手中的股票同样是理性的,因为无论是否“采取市场定价方式”减持国有股,面对占市场总股本三分之二以上的非流通股即将进入市场流通,在没有新的大规模的资金介入的前提下,原有市场的供求均衡由于供方的增加而被打破,整个市场价值中枢的下移是必然的,而让投资者以现有流通股价的所谓“市价”为那

11、些非流通股买单更近乎巧取豪夺,市场的疯狂下跌也就在所难免(三)政策环境分析从管理层选择办法出台的背景分析,看得出是煞费苦心的2001年6月,我国股市正处于1999年“519”行情以来的高位从财政部的角度考虑,在这个时候实施“国有股减持”的政策,国有资产肯定能卖个好价钱,既能多筹集些社保资金,又实现了国有资产的保值增值,从而使国家利益最大化但是,这仅仅是财政部的一相情愿,证券市场以加速下跌来回应这种“国家利益最大化”的行为,并最终使该政策迅速流产这充分表明,当时的政策环境并不成熟其原因在于:其一,是由我国证券市场所固有的深刻矛盾决定的由于我国证券市场成立之初的错误定位,即服务于国企改革而不是通过

12、证券市场发现价格,实现资源配置的合理化因此,在证券市场的制度设计上,不是按照国际惯例而是极富中国特色:即股东身份化,同股不同权同一公司不仅有国有股法人股社会公众股,还有H股B股等,而且国有股和法人股不允许上市流通因此,证券市场上上市公司的股票价格并不能反映上市公司的真实价值,可以这样认为,我国证券市场是一个价格被完全扭曲的市场因此,所谓的按“市场定价方式”减持国有股从理论上就是不成立的这样一来, 问题 就不在于是否应该减持国有股以及何时减持国有股,而在于扎扎实实进行我国证券市场的基础性制度构造比如,确立某一个时间点,在此之后,所有新的公开发行上市公司实行全流通( 目前 进行的股权分置改革中所谓

13、的“新老划断”即是此意),而不是让“非流通”问题越积累越多从而成为尾大不掉之势,更不应该急于将国有资产变现来强制使其实现“价值回归”,因为这是对二级市场的参与者极不负责的做法其二,是由我国证券市场的投机性本质决定的由于我国证券市场初始的错误定位,在这样一个价格被总体扭曲的市场上进行股票的买卖活动,根本上就是一种投机行为,吴敬琏先生2001年初关于股票市场是一个“大赌场”的论断言之凿凿因此,在投机之风最为盛行( 网络 泡沫,“庄家”充斥)的2001年6月,管理层不是去加强证券市场的基础性制度建设,抑制疯狂的投机行为,而是趁机抛出“国有股减持”这一重大公共政策,意图高位变现国有资产“与民争利”,就

14、带有明显的国家机会主义性质,数千万市场参与者当然不会买账其三,政策环境的不成熟还表现在这一公共政策的形成不是由各相关利益主客体充分协商,讨价还价的产物,而是市场 经济 条件下部门垄断的结果前面已经论及,办法一文是国务院委托财政部起草的,财政部作为国有资产的授权管理者,负有国有资产保值增值的重任,因此,对财政部而言,国有资产卖的价位越高越好,即实现其部门利益的最大化,办法一文充分反映了这一点但是,关键问题在于,“国有股减持”是通过证券市场进行的,涉及到千千万万市场参与者的利益,办法一文反映不出他们的利益取向,显然是“一叶障目,不见森林”,这一政策遭到抵制也就顺理成章另外,前期“国有股减持”在黔轮

15、胎和中国嘉陵上试点的不成功也表明政策环境的欠成熟三结论综上所述,由于“国有股减持”这一公共政策在制定和实施过程中对其他政策主体利益的漠视和缺少政策客体的公众参与以及政策环境的不成熟,最终导致了该项公共政策的彻底失败,不仅严重损害了市场参与各方的利益,也大大降低了管理层的公信力,是一个多方共输的政策结局其中最核心的问题是政策制定和实施过程中的“单边主义”行为从2001年10月22日该政策被暂停执行到2002年6月23日该政策被正式终结,其间长达8个月的时间里,尽管管理层公开向全社会广泛征集有关“国有股减持”的方案(其中不乏优秀者),但是管理层始终未能对政策进行相应的调整与修正,这种“不作为”在使该项政策被完全终结的同时,也错过了对我国证券市场进行结构性调整和基础性制度构造的良好契机目前正在进行的股权分置改革则是我国证券市场在相当程度上被“推倒重来”的结果“国有股减持”作为当时市场参与各方的“集体记忆”为我们今后诸多公共政策的制定提供了一面鲜活的教材参考文献 :减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法蔡慎坤.中国股市走近生死边缘亟待真正的推倒和重来N.证券导报,2005-01-31.