第三章社会保障的运行机制.docx

1、第三章 社会保障的运行机制第三章 社会保障的运行机制对一个国家或地区而言，仅有社会保障法制规范和以政府为责任主体的管理机制是不够的，还需要有高效、合理的实施机制与严格的监控手段。作为社会政策工程，社会保障的运行过程客观上包括着项目设置、资金筹集、基金管理、待遇支付等诸环节，每一环节均需要以法律、法规、政策的规范作为操作依据，并在政府的管理或监控下采用相应的措施或手段，面向符合条件的全体社会成员实施。运行过程是否合理，实施措施或手段是否有效率，均直接影响着社会保障制度的发展。社会保障是独成体系的社会政策工程，又是具有自己独特特色的系统工程，它在发展进程中并非依附于其他社会的或经济的系统，而是与其

2、他系统协调发展、共同发展并起到独特作用的系统。第一节 社会保障的运行与实施一、社会保障运行机制的一般理论考虑到社会保障法制、管理、实施与监控都是社会保障宏观运行机制中的重要环节，阐述社会保障运行机制的一般理论需要将上述内容视为一个整体。（一）社会保障运行机制的公理作为系统工程，社会保障的宏观运行机制应当符合下列公理：1整体性公理整体性公理是指社会保障运行的诸环节、诸要素及所采用的手段与方法必须是一个有机的整体，而不是简单的、机械的集合；它也由多个要素或系统组成，但各要素或系统仅仅作为整体的一个特定部分而存在，并在整体系统中才能发挥出应有的作用。如社会保障项目的实施离不开法制的规范与约束，反之，

3、法制的规范与约束若不能得到贯彻实施便如同一纸空文，等等。2层次性公理层次性公理是指社会保障的运行具有多层次性，如从法制规范到具体实施，从中央到地方，从政府到民间，等等，每一层次都有其特定的任务和运行范围。任何违背层次性规律的做法，都会损害整个社会保障制度的正常运行和健康发展。3稳定性公理稳定性公理是指社会保障运行机制应当具有结构稳定性，运行过程中相关要素的组合及其相互作用的形式和相互联系的规则是既定且不可紊乱的。一旦相关要素的组合等发生紊乱，则必然导致社会保障运过程中特定秩序发生混乱，进而出现摩擦与对抗，并损害着社会保障制度的正常发展。如社会保障制度在实施过程中，必须实现区域服务定点稳定、实施

4、内容稳定和服务对象稳定。4协调性公理协调性公理是指社会保障运行机制中的诸要素应当相互协调，如果不能协调，就可能因相关要素的反作用力导致运行过程的非正常现象。如法规、政策的规范违背了社会保障制度实施过程中的民意，或社会保障制度在运行过程中违背了法规、政策的规范，或不服从政府的管理，等等，均会对社会保障造成直接的、严重的后果。（二）社会保障运行机制的目标与宏观结构1社会保障运行机制的目标从社会保障制度可持续发展的角度出发，社会保障宏观运行机制的构建目标应当是科学、合理、高效与协调。具体而言，这一目标又包括了一下四个子目标：（1）社会保障运行机制必须科学、合理。一方面，在构建社会保障运行机制时，应当

5、使运行机制中的各系统、各层级的构架既能够满足社会保障正常运行的需要，又能够实现相互制衡、相互推进的目标；另一方面，运行机制的构建既要避免因对旧的运行机制的摒弃而产生巨大的社会震荡，又必须实现对传统运行机制的创新，即能够适应社会保障制度持续发展的内在要求。换言之，在尽可能减少震荡的同时促进社会保障运行机制走向科学化、合理化。（2）社会保障运行机制必须实现一体化。社会保障运行机制应当坚持立法、管理与实施等相互分离又相互制约的原则，并在分离与制约的同时实现运行机制一体化，即运行机制中的各系统能够共同构成为一个紧密相关、协调运转的大系统。在这个大系统中，各系统具有相对独立性，但这种独立性只分工负责、明

6、确职责的需要，它们的目标完全一致，只不过是手段有别，在运行中是一个不可分割的整体，任何一方离开了另外一方，都将导致整个社会保障体系不能正常运行。因此，社会保障运行机制中的诸环节应当既分工明确，又是不可分割的整体。（3）社会保障运行机制必须高效、经济、灵敏。一是社会保障的运行机制必须追求高效率，即能够做到法制规范具体，管理政令畅通，实施环节简单，实施效果良好；二是社会保障的运行机制必须符合经济原则，即杜绝机构的庞大或非正常而导致对社会保障基金的侵蚀，以及运行环节中的缺漏导致的基金流失，尽可能地做到维护社会保障基金的安全并实现保值增值；三是整个运行机制应当反应灵敏，能够对运行中的非正常状态迅速作出

7、反映，并及时采取有效地的措施来防止、控制非正常事件的发生。(4)社会保障运行机制应当做到与社会经济大系统协调运转。社会保障系统虽然是一个相对独立的、有自己特色的大系统，但是从更大的宏观角度来说，它是处在社会这个更大的系统之中的，社会保障不是孤立存在运行的，并且不可避免地与社会经济发生联系，随着整个社会经济的发展变化而发展变化。这就决定了社会保障运行机制必须与整个社会经济的运行和发展相协调、相适应，包括社会保障运行机制要与社会系统、经济系统、政治系统、社会文化等相协调。2社会保障运行机制的宏观结构根据构建社会保障运行机制的总体目标，社会保障运行机制由四个相互协调的系统组成，其中：法制系统是实施社

8、会保障的客观依据，管理系统是实施社会保障的责任主体，实施系统是实施社会保障的执行主体，监督系统是实施社会保障的基本保证，各系统之间的关系如图3-1所示。图3-1：社会保障运行机制结构图法制系统管理系统 实施系统监督系统由图3-1可见，社会保障运行机制的宏观构架有着如下特色：（1）分层负责。它客观上可分为以下三个层次：第一层次或最高层次是法制系统，它是社会保障运行过程中的管理系统、实施系统和监督系统的共同依据，是规范性层次。第二层次是管理系统和监督系统，其中前者依照法律的规定在自己的职责范围内对各种社会保障实施机构及其实施内容履行管理之责，同时接受监督系统的监督；后者依据法律的规定履行对社会保障

9、管理系统与实施系统的监督职责，其中重点是对实施系统的监督。这一层次合一概括为管理与监督层次。第三层次是社会保障的实施系统，它依据法律规定具体组织实施各种社会保障事务，同时接受管理系统的管理与监督系统的监督，从而是具体实施层次。上述三个层次分工不同，但目标一致，它们共同推进着社会保障项目的实施。（2）系统运行。在社会保障宏观运行机制中，法制系统、管理系统、实施系统和监督系统共同构成为一个有机结合的整体，不仅缺少任何一个系统都会导致整个社会保障运行陷入非正常状态，而且任何一个系统的非正常也会导致整个运行系统的非正常。（3）双向制约。合理的社会保障运行机制，其四个系统之间存在着双向的或相互的制约性，

10、如法制系统对其他三个系统均起着规范与制约作用，其他系统的运行不能违背法制系统的规范，但其他系统在运行中若发现法制系统的不足时又可以推动法制系统的修订与完善；管理系统行使对实施系统的管理职权，但又必须接受法制系统的约束和监督系统的监督；实施系统依法实施各种具体的社会保障事务，却需要同时接受管理系统、监督系统的管理与监督；监督系统接受法制系统的约束，不能介入具体的社会保障管理与实施，但可以行使对管理、实施系统的监督权。二、实施系统社会保障项目的实施，是整个社会保障制度运行过程的核心环节，这一环节既要接受社会保障法规制度和政府管理机关的约束，又直接面向各社会保障项目覆盖范围内的全体社会成员，还需要接

11、受各方的监督。因此，构建高效、合理的社会保障实施系统，往往是社会保障制度能够最终获得预期效果的关键。现阶段在国际范围内对社会保障争议最大的问题，除政府责任大小与水平高低外，再就是社会保障的实施系统，而事实上前两个问题又都在一定程度上需要通过实施系统才能准确反映出来，如对社会保障是采取官营或公营方式，还是民营或私营化，即是最引人注目的领域，因为它关系到政府责任的体现与国民个人的风险问题。（一）构建原则1官民结合在世界上只有由政府负责的社会保障制度，而没有包办一切社会保障事务的政府。我们可以考察各国社会保障制度的实施状况，即使是那些由政府负责的高福利国家，由非官方系统承担有关社会保障事务的具体经办

12、任务也是正常现象；即使是在传统模式的社会主义国家，政府采用的是国家保险制度，但许多具体的社会保障事务依然需要通过非官方组织来承办。在市场经济条件下，政府通常以追求效率为目标，“小政府、大社会”被认为是一种理想的社会格局，从而使民间承担更多、更大的社会责任与社会事务成为一种优良的选择。2统放有度在社会保障体系中，有些诶社会保障项目是必须统一实施才能确保其实施效果的，政府对此不能推脱自己的责任，而是应当作为直接的责任主体，按照统一机构、同一内容、统一标准、统一时间的要求来实施。而另一些不需统一实施也能实现其保障效果的项目，则可以在法律、法规、政策的原则规范下放开实施。如在社会保险制度中，养老保险、

13、失业保险等不仅需要强制统一实施，而且需要实现全国统一化，医疗保险则可以放开由地方负责实施并在医疗服务环节上让医疗机构相互竞争；制度安排中的社会救助事务必须由官方或公营机构统一实施，而非制度安排的社会救助事务却应当完全放手由各社团机构或慈善组织按照自主、自治的原则来实施。3追求效率社会保障以创造和维护社会公平为基本宗旨，但在实施过程中同样需要特别关注效率，不考虑效率的社会保障制度不仅是不可持续发展的，而且会产生严重的不良后果。因此，社会保障实施系统的构建，必须充分考虑运行成本的大小和运行效率的高低，防止实施成本过大而侵蚀社会保障基金或给政府财政带来新的压力，同时还必须杜绝实施过程中的官僚主义和渎

14、职行为。以较低的运行成本争取尽可能高的运行效率，应当成为构建社会保障实施系统的基本原则和评价其良性与否的重要指标。（二）实施机构作为社会保障项目的具体执行者，社会保障实施机构依照社会保障法律制度相关社会政策的规范，承担着经办各种社会保障事务的职责。在一个健全的社会里，担负社会保障项目实施任务的往往既有官方系统的官营机构与公用机构，也有非官方系统的民营机构，还有一些介于官方系统与非官方系统之间的半自治机构，它们的合理组合是社会保障实施系统高效运行的基本条件。1官营机构传统意义上的社会保障，通常是由政府充当直接责任主体，也是由官营机构或公营机构负责实施的，迄今许多国家的社会保障事务仍然依靠官营或公

15、营系统来组织实施。它主要有两种形式：一是政府社会保障管理部门直接经办有关社会保障事务，一般表现为上管下办模式；二是在政府社会保障管理部门之外另行设置独立的社会保障实施系统，专门经办有关社会保障事务，一般表现为管办分离模式。例如，英国的社会保障制度就主要是通过独立的官营系统来实施的，它在政府社会保障主要管理部门社会保障部之外另行设立了六个相对独立的实施系统来完成。2民营机构民营机构介入社会保障的方式有两种：一是接受政府委托经办有关社会保障事务，二是自主组织实施有关社会保障事务。第一种方式是纯粹的经办机构，它完全按委托机构社会保障管理机构的意志行事，如银行代发养老金时就没有自作主张的权利。第二种方

16、式则与政府不存在管理与被管理关系，而是作为社会中间力量，以独立法人的地位开展有关社会保障工作，由于自管自办型，政府职能部门往往可能起监督作用。在社会保障领域，民营机构介入较多的是社会福利事务，社会救助与社会保险领域亦有民营机构计入，它们多是提供相关的福利或公益服务，提供现金与实物援助的较少。一般而言，民营机构多以具备独立法人资格的社会公益事业团体面孔出现，慈善团体是比较典型的自治性社会保障实施机构。3半官方机构除官方系统与民营系统外，在社会保障领域，许多国家实际上还活跃着一部分既具有部分官方色彩又具有民营特征双重身份的实施机构，它们与政府或政府职能部门保持着特殊的关系，或由法律、法规等赋予其部

17、分官方职能，但在业务范围内又完全独立自主地开展社会保障工作。在中国，中国残疾人联合会即是一个半官方组织；红十字会虽然在国际上是一个非政府组织，但中国红十字会却与卫生部门密切相关，并接受着政府的拨款，在必要时承担着政府的某些使命；中国青少年发展基金会则是另一种半官方性质的实施机构，它依靠社会捐献来实施公益慈善事业，其各种活动依靠共青团组织来推动。上述三类机构构成一个整体，孰重孰轻是不能简单断言的，而是需要根据社会保障项目的性质和有利于提高运行效率的角度来加以选择和组合。在选择与组合的过程中，国情因素往往是值得着重考虑的因素，而民意调查亦有着与效率评估相等的重要性。三、项目实施社会保障项目的实施，

18、是最终落实国家社会保障政策和实现国民社会保障权益的环节。对国民而言，享受社会保障权益的直接表现就是在社会保障项目实施过程中能够获得法律、法规与政策规定的社会保障待遇，因此，特别强调项目在实施过程中规范操作、有序运行和公开化。（一）实施社会保障项目需要具备的基本条件实施社会保障项目需要具备的基本条件包括：1完备的法制规范因为在项目实施过程中，除民营机构自主开办的社会性保障事务外，属于国家制度安排范畴内的社会保障项目，其具体内容均是由相应法律来规范的，社会保障实施机构扮演的应当且只能是社会保障法律制度执行者的角色，从而要求有完备的法律制度作为可供操作的具体依据。2合理的管理体制实施机构实施社会保障

19、项目虽然以相关法律制度为依据，但实践中却往往表现为根据管理系统的具体要求运行，合理的管理体制可以有效地提升实施系统的效率。3监督条件即需要有独立的监督系统来促使实施机构正常运行，并纠察其偏差与失误。4垄断经办社会保障属于公共领域，绝大多数社会保障项目要求垄断经办，以保障待遇提供者与受益对象之间的关系长期稳定化、公开化，因此，属于制度安排范畴的社会保障项目的实施均只能采取强制实施、专门机构垄断经办的办法；即使是民营社会性保障事业，亦需要接受政府的统筹规划，以避免因分布不合理及无谓的竞争而导致付出不必要的代价。（二）实施社会保障项目的基本程序按程序办事是实施社会保障项目的基本要求，而程序公正又是其

20、基础。因此，任何社会保障项目的实施，均需要由管理者事先制定出规范的程序，实施机构必须不折不扣地按程序操作。不过，不同社会保障项目的实施程序是有区别的。1. 公营机构实施社会保障项目的程序公营机构实施社会保险项目的实施，一般包括如下程序：一是检查规定范围内的单位与劳动者是否已全部参加了社会保险；二是征收并检查用人单位和劳动者个人应当缴纳的社会保险费；三是记录并保存参保单位和受保劳动者的有关情况，作为支付相应社会保险待遇的依据；四是审核受保者对社会保险待遇提出的申请；五是根据规定的条件和确定的标准，支付相应的社会保险待遇，或委托社会机构如银行等发放。2民营机构实施社会保障项目的程序民营机构实施社会

21、保障项目的程序则包括：一是筹集可供开展社会保障项目的资金，二是接受并审查有需要者的申请，三是在调查核实的基础上确定受助对象，是是提供服务援助或款物援助。（三）实施社会保障项目的手段实施手段的科学与否，直接决定着社会保障实施系统的效率。除强制实施手段外，尤其需要注重吸收现代科技成果，如运用电子计算机管理社会保障资料，尤其是受益对象资料，实行社会保障号码制，建立灵敏的信息反馈系统等，均已成为必要的手段。即使在项目实施过程的某些具体环节，亦应尽可能地采取方便居民的服务手段，如银行在发放养老金时设置自动取款机，等等。第二节 社会保障的监控机制一、建立监控机制的必要性各国的发展进程表明，追求没有公平的效

22、率会自取灭亡，追求没有效率的公平也注定必然失败。同样，各国的社会保障制度发展进程也表明，建立健全的监控机制会促进社会保障的良性发展，而缺乏有效监控的社会保障制度必然会偏离其预定的轨道。因此，社会保障宏观关系的正确处理，社会保障制度的良性运行，均需要建立起相应的监督机制。（一）社会成员的社会保障权益维护的需要社会保障是法定制度，是社会成员享有的法定权益，但在各项社会保障制度的具体实施中，却因各种因素的影响可能导致社会成员的权益受到损害。如一些企业或用人单位不惜虚报职工工资水平报表，以便通过账面工资数低于职工的实际工资数的方式，换取少缴社会保险费的实惠；再如社会保障机构可能存在的官僚主义或不负责任

23、，导致需要社会帮助的社会成员得不到社会保障制度的帮助，等等，都无疑会使社会成员的合法权益受到损害。对此，就需要有权威的、健全的社会保障监督机制，并通过其监督、纠察，使社会成员的合法权益得到维护。（二）社会保障运行中的非正常状态调试的需要一方面，社会保障在运行中可能出现非正常状态，尤其是在传统社会保障制度未消失、新的制度又未确立的转型时期，更容易出现非正常状态。例如，一些地方随便调用社会保险基金并导致部分基金流失，一些企业不按规定缴纳社会保险费，灾害救助和贫困救助中的平均主义、优亲厚友现象，政府部门擅自越权干预法定的社会保障行为等，都是非正常状态。这种情况与社会保障追求公平、机会均等、个人权利等

24、的基本原则是相背离的。另一方面，上述非正常状态仅仅依靠社会保障管理系统或实施系统又是很难纠正的，因为自我纠正既要受到当事者权威不足的局限，又特别需要有高度自觉的负责精神，而这两点确实管理系统与实施系统无法完全避免的。因此，只有在管理系统与实施系统之外，再建立起健全、权威的监督机制，才能真正纠正社会保障运行中的非正常状态，并确保整个社会保障制度的运行正常化、良性化。（三）社会保障运行中潜伏的危机防范的需要一般而言，社会保障的发展受到多种因素的制约，现阶段的正常化往往不能代表未来发展阶段就一定正常化，这一点不难从许多工业化国家社会保障制度的历史与现实对照中得出结论。如果平时只按常规考察社会保障制度

25、的运行，一旦人口老龄化到来，就可能因养老金储备的不足而陷入困境；如果缺乏必要的预测、警告机制，大规模的失业现象将不仅使社会保障陷入困境，而且会涉及整个社会经济的正常发展，等等。因此，从宏观或长远的角度出发，社会保障的运行需要有专业化的预警监督机制，这既是一些发达国家以往的深刻教训，也是社会保障制度发展的内在要求。二、监控机制的运行原则建立社会保障监控机制的目的，是确保社会保障制度实现良性运行与可持续发展。社会保障监控机构的健全，将促使整个社会保障制度得到健康、正常的发展，即使实施过程中有失误，也会得到及时纠正，从而不会造成整个运行机制的紊乱与危机的发生；但社会保障监控机构的非正常运行，如越权行

26、事或形同虚设等，则必然无助于整个运行过程的正常化，有时甚至会起反作用，破坏或助长社会保障制度的非正常运行。因此，社会保障监控机制的运行应当以下列原则为运行准则：（一）依法运行监控机制的建立，不是要介入社会保障制度的管理或实施过程中的具体事务，而是通过定期或不定期的检查来行使监控职责，这种职责的设定，通常由国家的社会保障法律制或其他相关法律制度规范，即社会保障监督机构承担什么样的职责不是由监控机构自身决定的，而是由法律制度决定的。因此，在监控系统的运行中，必须依法行使职权，它包括两层含义：一是社会保障监控机构只能在法律规范的范围内行使职权，而不能越权行事；二是社会保障监控机构必须行使法律制度赋予

27、的职责，而不能不负责任。越权行事会破坏社会保障运行机制的正常秩序，不负责任同样会使社会保障运行陷入非正常状态而难以自拔。因此，依法运行是社会保障监督机构运行中的首要原则。（二）运行有序，行为规范运行有序、行为规范是社会保障监控机制运行正常化的基本前提条件。具体包括：一是社会保障监控机构需要按照一定的程序办事；二是不同的社会保障监控机构在行使监控权的同时，需要严格按照各自的职责规范运行；三是在发现社会保障管理或实施中的问题时，需要严格按照规范的手段进行监察和纠正；四是与社会保障管理系统、实施系统配合协调。（三）多重化与权威化由于社会保障内容庞杂、涉及面极广，从国内外的社会保障制度发展实践来看，任

28、何国家都不可能由一个机构来行使监控职责，因此，构建多重化的监督机制是社会保障制度的内在要求；同时，对社会保障制度的运行进行监控的目标是保证社会保障制度的运行正常、纠察失误、预警危机，这就需要监控机构具有权威性。多重化是促使社会保障监控机制结构严密的需要，权威化则是促使社会保障监控机制行为有效化的需要。（四）日常监控与预警监控相结合监控机构通常将自己的职责界定为具体事务的日常监督，这使其重要性打了很大的折扣。如人口老龄化带来的养老保险金支付高峰、失业规模扩大化带来的影响，等等，就往往不能被社会保障监控机构及时注意并提前预警，致使危机发生时往往措手不及。因此，社会保障监控机制不仅要注重日常的、微观

29、的监督，而且应当将长期性的、宏观性的预警监控纳入自己的职责范围。将日常监控与预警监控相结合，应当成为社会保障监控机制运行的一项新的准则。三、监督机构对社会保障运行的监控，是通过具有监督权力的监督系统来实施的，它一般包括行政监督系统、专门监督系统、司法监督系统和社会监督系统，各系统均根据法律赋予的特定职责行使不同的监控权力，并严格按照自己的职责分工分别运行。（一）行政监督系统行政监督系统是指政府序列中有关职能部门根据其管理职能，代表国家对社会保障制度的运行进行监督。在实践中，行政监督系统通常以日常监督方式为主，即将监督社会保障事务纳入自己的本质工作范畴，并按照本部门的工作程序、工作手段行使监督权

30、。行政监督系统实际上包括社会保障主管部门的工作程序、工作手段行使监督权。行政监督系统实际上包括社会保障主管部门的监督和非主管部门的监督。在中国，行政监督系统的监督机构包括：1人力资源和社会保障部门的监控人力资源和社会保障部门作为中国社会保险事务的主管部门，它主要依据劳动法、社会保险法及配套法规，并通过内部设置的基金监察机构等行使自己的监控权力。其监控的内容包括用人单位是否依法缴纳社会保险费，有无违背最低工资保障线的规定，社会保险机构的运行是否正常，社会保险基金是否安全，社会保险机构有无损害企业或劳动者的正当权益等。2民政部门的监控民政部门是中国社会福利事务、社会救助事务和军人保障事务等的主管部

31、门，它主要依据国家有关社会福利、社会救济、军人保障等方面的法律、法规，对上述保障项目的实施行使监控权。它监控的内容主要是上述保障事务的财政拨款、待遇发放等是否符合法治与政策规定，民营公益事业团体与慈善团体的运行是否规范，等等。3财政部门的监控财政部门是政府的综合管理部门，它不仅承担着向社会保障机构拨款的直接责任，而且主管着全国的财务会计工作。因此，除做好自身的社会保障财务管理工作外，还应当对各社会保障管理机构、实施机构行使财务监督权。监督的内容主要包括社会保障收支的年度预算执行情况，中、长期计划实行情况，财政性社会保障基金的使用情况，社会保险基金的使用情况，民营保障事业基金的使用情况。财政部门

32、主要是通过对社会保险基金财政专户的监督和对社会保障机构财务会计报表的审核及平时审查来行使监督权。4审计部门的监控审计部门是财经法纪的维护者，它与社会保障机构不存在直接的关系，仅仅是依法行使审计监督的权力，这使其更加具有超脱性。审计监督的内容主要是社会保障机构是否遵守了社会保障法律制度，其职责是使国家、企业、社会成员个人的利益都能够得到公正的维护。（二）专门监督系统由于行政监督主要是从政府的角度来监察、督促社会保障运行正常化，而社会保障事实上涉及国家（政府）、企业和社会成员个人的切身利益，社会保险基金更是劳动者拥有的共同的后备基金，民营保障事业基金也是捐献者用于援助社会弱者的基金，从而需要有官民结合的或民间的专门监督系统。如在社会保险领域就必须建立起由政府代表、缴费单位代表、劳动者个人代表等组成的专门监督委员会，定期审查社会保险基金的收支及其运行情况，反映非官方的意见，以便使各方的利益都能够得到维护。在民营保障事业领域，也应当有民间的监督机制，以便确保捐献者的捐献真正用于社会弱者。专门监督系统除维护