区域中央银行与存款保险制度.docx

1、区域中央银行与存款保险制度区域中央银行与存款保险制度银行经营危机和倒闭有极大的破坏性这促使人们寻找更有效 的机制和手段来减少危机发生的可能性降低银行倒闭对金融 体系和经济的冲击存款保险便是针对银行业不稳定和金融监 管空缺而采取的一项措施一、区域金融风险凸现与中央银行 金融监管困境（一）区域金融风险凸现及其表现计划经济中 的银行体制银行资金统存统贷财务管理统收统支国家对银行 负无限责任因此由国家承担的银行风险通常难以显现随着经 济体制和金融体制改革的不断深入我国的金融风险日益显性 化近年来我国的金融市场格局变化较大国有银行商业化进程 加快新兴的股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用合作 社等金融

2、机构蓬勃发展更多的外资银行被获准经营人民币业 务并成为重要的金融力量在整个金融市场上国有四大商业银 行的垄断局面虽未完全打破但金融市场占有率在逐步下降截 止 2000 年底非国有商业银行的金融市场份额达 33.5%同时我国各金融机构的金融业务创新、金融商品创新和金融经营创 新等都有较大突破和发展我国金融领域里已初步实现了金融 机构多元化、金融业务多样化、金融商品多样化和金融交易 多样化的格局但在体制转轨过程中由于金融机构自我约束不 足以及金融监管的相对滞后导致金融机构经营行为的普遍扭 曲和经营风险的扩大自从 1996 年中银信托投资公司被接管后 我国已发生多起银行和非银行金融机构倒闭事件先是中

3、国农 业发展信托投资公司被关闭接着又发生了海南城市信用社支 付危机 1998年 6 月海南发展银行和中国新技术创业投资公司 先后被接管 1998 年 10 月 6 日广东国际信托投资公司也因资 不抵债而被迫倒闭一系列的事件表明长期以来在金融领域聚 集的风险已经开始在个别机构、个别地区释放出来并由此引 发连锁反应尤其是个别地区已成为金融高风险区域一旦风险 在区域间迅速传递极易引起较大的金融危机因此区域金融风 险已然凸现并正威胁着我国的金融安全当前区域性金融机构 的经营存在着严重的问题具体表现在 1. 经营规模比较小尽管 一些区域性商业银行通过多种渠道筹资、构建了较为坚实的 经营基础但大多数区域性

4、金融机构（主要指信用社）规模较 小而且由于地区经济发展不平衡使这些机构的规模差异较大 大的多达几十亿元小的仅有几百万元一旦出现金融危机规模 小的金融机构非常容易陷入困境甚至倒闭 2. 资产质量比较差 区域性金融机构的资金运用途径有限相当多的机构将资金用 于拆借和证券市场因而难以通过资产多元化分散风险在贷款 投向上也多集中于该地区的少数几家企业由于近年来很多地 方企业经营状况恶化直接导致信贷资金沉淀、损失西北地区 较为明显还有一些地方企业借改制之机 “ 逃、废、甩 ”债使 金融机构不良资产大量增加农村信用社不良贷款尤为严重 3. 资本充足率低我国银行业的资本充足率普遍较低 1998 年国有 商业

5、银行通过国家发行特别国债充实国有银行资本金其实际 也是存款转化而来至于城市商业银行和农村信用社等金融机 构其资本充足率就更低不少机构的注册资本含有水分在成立 时借入资金充当资本一旦成立这些 “资本 ” 便物归原主这类 机构存在着严重的超负荷经营现象人民银行虽然也规定了按 一定比例提取公积金和建立税前提留呆帐准备金制度但实际 执行并不理想 4. 流动性风险突出区域性金融机构普通存在备 付金比率偏低、流动性差的情况一些机构资产与负债结构不 合理短存长贷矛盾日益突出或是存不抵贷长期靠拆入资金维 持运营一旦市场资金紧张就会陷入窘境 5. 盈利状况不佳区域 性金融机构普遍存在着高息揽存现象造成资金成本过

6、高在存 款迅速增加的同时急于寻找资金出路放松考核贷款对象导致 贷款本息难收盈利水平下降区域性金融机构更深层次的隐患 不局限于以上诸多不良表现更多的在于其经营环境的恶劣和 内控不健全一些地区信用环境差地方政府将金融机构借贷资 金看成是中央政府的财力行政干预加剧了贷款风险的形成另 外金融机构体制不顺对权力没有制度化制衡机制其中包括贷 款和对外交易支付的投信管理制度围绕以防范风险而设立的 会计核算制度和内部管理制度等都是导致金融机构行为不规范的直接因素而金融风险产生的潜在基础正是金融机构不规 范行为（二）中央银行金融监管困境中央银行居于金融业的 首脑地位一身兼有多项职能当各种职能的执行存在冲突时常

7、常使中央银行面临两难选择；其结果往往是以牺牲某种职能 为代价来完成其他职能尤其在处理银行挤兑和倒闭时中央银 行的地位就显得不超脱中央银行在处理破产金融机构时不外 乎有三种手段第一金融机构出现清偿能力不足等非正常情况 时中央银行一般会给予资金援助以帮助其渡过难关；第二金 融机构已经或可能发生信用危机并严重影响存款人利益时中 央银行实施接管旨在恢复其正常经营能力确保存款人利益； 第三对一些经营不善中央银行难以帮其恢复正常经营能力的 机构实施破产迫使其偿还债务这三种手段的实施往往给中央 银行其他职能的行使带来若干负面影响使中央银行陷入困境 1. 中央银行最后贷款人职能与货币政策目标不协调中央银行 作

8、为最后贷款人向有危机金融机构提供清偿手段时如果货币 流通处于正常状态则这部分额外投放的货币就会使正常货币 流通遭到破坏这与中央银行稳定货币的政策目标相矛盾若拒 绝向有问题金融机构提供资金援助虽有利于币值稳定但又与 中央银行作为最后贷款人的职能相矛民 2. 我国中央银行缺乏相应的资金保障难以确保地区金融平安中国人民银行为执行 监管职能救助陷入危机的金融机构其资金来源的途径应是财 政拨款而我国财政资金短缺窘境短期难以改变以再贷款向出现危机的金融机构注资不但超额增加基础货币投放而且掩盖 并积累矛盾不利于问题的最终解决 3. 中央银行只能在有限范 围内援助有危机的金融机构如果每个发生信用危机或濒临破

9、产的金融机构都由中央银行接管、注资救助或补偿那么实质 上金融机构经营的风险还是由国家承担这种制度缺陷不利于 金融机构商业化经营也无助于风险的最终化解中国人民银行 在金融监管中存在诸多局限性有必要建立一种机制辅助对金 融机构实施有效监管并对存款人的利益加以保护存款保险便 是针对银行业不稳定和金融监管空缺而采取的措施它是经济 发展到一定阶段的产物二、存款保险制度的作用及存在基础 （一）存款保险制度及其作用存款保险制度是指符合条件的 存款金融机构按照一定比例向专门的存款保险机构交纳保费 在这些金融机构出现支付危机或破产清盘时存款保险机构通 过提供贷款、紧急资金援助赔偿保险金等方式保证银行的清 偿能力

10、保护存款人利益的一种保险制度存款保险作为一种独 特的保险形式不仅在于为存款人提供灾难事件的保险要求权 同时又采取措施尽力避免这类事件的发生具有事前管理和事 后救助的双重职能存款保险早在十九世纪的美国就已经存在 到了二十世纪初大多数存款保险机构由于保险不足而自动消 亡了 30 年代大危机期间美国的银行体系陷于崩溃边缘仅在 19301933 年间就有 6704 家银行倒闭严重影响了金融系统 和整个社会经济的稳定基于这一背景美国国会于 1933 年通过了格拉斯斯蒂格尔法 ( Glass-stea-gallact )设立了联邦存款保险公司(FDIC)开创了世界现代存款保险制度的新纪 元此后许多国家纷纷

11、引入了这一机制许多国家只所以引入存 款保险制度在于它是一种较中央银行最后贷款人职能更为有 效的存款保险方案中央银行的最后贷款人职能是一种含蓄 的、间接的存款保险方案；而存款保险制度是一种公开的、 直接的存款保护方案中央银行的保障具有选择性是否援助和 援助到何种程度完全取决于中央银行对于银行清偿力的判断 和稳定金融的考虑；在存款保险制度下存款保险机构的责任 是确定的、自动的中央银行的保障是不可预知的行为存款人 事先不知道中央银行的决策；而存款保险制度的承诺是事先 的、明显的对减轻存款人对其存款安全的担心更为有效自从 存款保险制度产生之日起一直存在着存款保险制度褒贬不一 的争论反对者认为由于存款保

12、险的存在会使存款人过分依赖 存款保险机构而不关心银行的经营状况对存款机构不加选择 因此容易产生 “逆向选择 ” 同时存款保险制度也在某种程度 上鼓励了银行的冒险行为使其敢于涉足高风险业务领域而且 银行在制定经营管理政策时倾向于将存款保险视为一个依赖 因素使银行敢于为弥补较高的存款成本而在业务经营中冒更 大的风险产生 “道德风险 ”问题这样那些资金实力弱、风险 程度高的银行往往从中获益而那些实力雄厚、经营稳健的银 行会在竞争中受到损害不能体现竞争优势不利于优胜劣汰从保护存款人利益维护金融体系安全的角度出发建立存款保险 的 “会共安全网 ”意义重大对于大多数存款人来说他们不仅 缺乏足够的经验和信息

13、难以对金融机构的风险程度作出正确 判断而且对他们来说监管的高昂成本使他们不愿接受也就谈 不上采取有效的风险防范措施一旦存款到期不能支付存款人 利益受损会削弱储蓄信心并可能引发社会危机建立存款保险 制度的另一目的在于维持金融系统的稳定性当发生挤兑行为 可以在很大程度上限制恐慌金融体系的安全得以保证存款保 险制度对促进公平的市场竞争也有一定的积极意义由于通常 存款保险机构很少以理赔方式接受大银行倒闭即采取 “太大 难以倒闭 ” 的政策对小银行来说这似乎有失公平然而从大小 银行的风险水平、风险分散程度和抗风险能力的比较来衡量 存款保险制度已经极大地淡化了大银行基于垄断的竞争优势 相应地改善了中小银行

14、的经营环境 （二）存款保险制度 存在的基础相对于其它行业银行经营的是特殊商品这种特殊 性不仅体现在业务基本相同对象基本一致上更体现在其业务 特点上银行业务经营的特殊性决定了银行经营的脆弱性 1. 高 负债经营的潜在高风险性银行的负债总额中资本所占比例极 小一般低于 10但其具有重要的功能不仅作为银行开业的基 本条件弥补损失的保障更重要的在于资本可以发挥财务杠杆 作用支撑巨大的资产扩张负债比例越高意味着银行的经营风 险越高同时承受资产损失并满足存款支取的能力越弱 2. 资产 负债具有不对称流动性在存款业务中不仅活期存款可以随时 流出定期存款中相当比例也有可能提前支取因此它也具有一 定的流动性在贷

15、款业务中一方面由于贷款合同明确规定了贷 款期限没有特殊理由银行不能提前收回贷款；另一方面银行 贷款由于缺乏二级市场在银行需要增加流动性时一般不能通 过出售资产来获取存款和贷款对银行的债权债务约束要严格 于客户这使银行在应付流动性危机时极易陷于被动 3. 银行与 客户之间的信息不对称性信息不对称存在于存款人与银行之 间通常存款人不能准确知道并鉴别银行的经营情况一旦存款 人靠不完全信息 “知晓 ”银行陷入困境便会将存款变现或将 其转移至其他银行同时银行对存款人何时取款取多少款也难 以准确预测这使银行对挤兑的可能性降低了控制能力银行与 借款人之间也存在着严重的信息不对称商业银行总是希望掌 握尽可能多

16、的有关借款人信息而借款人只乐意提供对其有利 的信息设法掩饰对自己不利信息这就有可能降低银行与优良 客户达成贷款协议的可能性并增加贷款的信用风险（三）银 行危机高昂的社会成本存款挤兑是商业银行危机的表现形式 挤兑只是对单个或少数银行造成影响而恐慌则涉及整个银行 体系关系到整个银行体系和国民经济的稳定与发展其一大规 模的存款挤兑引起银行恐慌会使所有银行陷入流动性危机大 批的银行破产可能导致银行体系的崩溃；其二银行恐慌引起 银行体系大规模现金漏损直接削弱商业银行的信用创造能力由于货币乘数的作用会引起多倍的货币与信用紧缩影响正常 的经济活动不仅如此大规模的挤兑风潮造成大批银行的倒闭 会直接破坏信用创造

17、机制的正常运行使商业银行的信用分配 职能弱化社会经济发展动力不足银行业的挤兑风潮也会使银 行对其流动资产进行大规模降价抛售采取保守性经营策略减 少资金供给从而使国家经济的发展与增长受到挫折银行危机 的社会成本高昂银行体系的崩溃和整个经济发展受损是直接 的社会成本；公众对银行体系信心的丧失构成了间接的社会 成本存款保险正是保护存款人利益稳定银行体系和减轻银行 危机的一项重要措施三、我国存款保险制度模式选择金融领 域客观存在着诸多风险因素存款保险制度的存在有着深刻的 必然性这一切要求我国应未雨绸缪尽早建立存款保险制度我 国存款保险制度模式的选择和构建应该在借鉴西方国家存款 保险制度的基础上结合我国

18、实际选择切实可行的存款保险模 式（一）存款保险机构设置目前各国创建存款保险制度的机 构设置各不相同通常有三种类型一种由政府设立的 官亦存款保险机构如美国等；第二种是由政府、中央银行、商业银 行共同出资建立的合办存款保险机构如日本等；第三种是由 银行同业组织自己创办的存款保险机构如德国等这些机构有 的附设于中央银行内部不具有独立的机构形式但大多数存款 保险机构都是在中央银行之外独立设置结合我国的情况存款 保险机构应以财政、人民银行和参加存款保险的金融机构共 同出资建立并以单独设置为宜这样不仅有利于中央银行与存 款保险公司资金的独立运行也有利于二者各司其职保证金融 监管高效在中央设立存款保险公司负

19、责全国性商业银行的存 款保险业务；各大区设置二级公司、接受总公司的垂直领导 和委托负责对全国性商业银行分支机构进行审查并办理各类 区域性商业银行、信托投资公司、城乡信用社等机构的存款 保险业务（二）存款保险机构职能存款保险机构与中央银行 分设必然产生存款保险机构有无监管权及有多大监管权限的 问题即存款保险机构是具有单一职能还是双重职能的问题单 一职能只能是为保护存款人利益进行理赔而具有双重职能的 存款保险机构除了负责保险理赔之外还要提供清偿能力紧急 援助对面临破产倒闭的金融机构进行业务接管、支持合并同 时还要配合中央银行等监管机构对存款类金融机构进行日常 业务监管日本的存款保险机构仅被赋予单一

20、职能而大多数的 存款保险机构被赋予一定的监管权有的存款保险机构监管权 限很小如美国联邦存款保险公司我认为我国的存款保险机构 应授予一定的监管权承担双重职能也有人认为我国存款保险 机构不应被授予监管权并将其归因于为保证中央银行监管权 威性和顺应中央银行法关于中国人民银行是唯一的银行监管 机构的规定但实际上中央银行与存款保险机构的监管方向与 业务并不雷同二者在各自的监管领域都可具有权威性同时为 了被动地适应历史特殊情况下制定的法律而人为对当前的监（三）管体制加以维护则与削足适履无异为此存款保险机构应被赋 予一定的监管权从而弥补监管漏洞更好地发挥监管效力 存款保险对象及加入方式实行存款保险制度的国家

21、大多按“领土论”原则确定保险对象凡境内的全部本国银行、外国 银行分支机构均属于保险对象但也有例外德国和日本的存款 保险对象还包括本国银行的国外分支机构而比利时和日本则 不把外国银行设在本国境内的分机构列为保险对象关于存款 保险的加入方式大多数国家规定存款类金融机构必须加入存 款保险体系甚至有的国家规定把是否参加存款保险作为取得 执业资格的条件德国、比利时等国允许这类机构可自愿参加 存款保险但即使在采取自愿加入的国家里存款类金融机构为 了保持自身的信誉和竞争力也绝少有不参加存款保险我国宜 采取强制加入的方法要求境内经营存款业务的所有金融机构 参加存款保险包括区域性商业银行、城市商业银行、城乡信

22、用社也包括经营人民币业务的外资商业银行；中外合资商业 银行对于国有商业银行由于其具有较大存款规模存款保险机 构既不可能接受其倒闭又无能力负责理赔具有国有产权背景 的四大商业银行目前并不具有倒闭的现实性和可能性但为了 规范其商业化经营并保证与中小银行公平竞争以长远计国有 商业银行也应参加存款保险（四）存款保险范围建立存款保 险制度的国家并非把所有存款纳入保险范围对于是否把存款 所有人、本外币、地域分布及期限长短等特征的存款纳入存 款保险范围各国规定不尽相同如对于同业存款除加拿大、挪 威和美国之外其他国家均未将其纳入保险范围之内；外币存 款除德国、美国、意大利之外多数国家排除在外；对于外国 银行的

23、存款奥地利、意大利、德国、比利时等国打破了单纯 的“疆域 ”概念将商业银行海外分机构存款也包括在内此外 某些特殊类型的存款如大额存单美国、法国、英国和日本等 国对其不予保护；英国不将 5 年期以上的定期存款列入保险 范围就我国目前而言存款保险范围的确定应遵循以下原则只 保本币存款不保外币存款；本币存款中只保居民储蓄存款不 保企业存款和财政性存款因为外币存款种类较多汇率变化快 难以确定统一的保险额度人民币储蓄存款是我国银行的主要 负债代表着大多数存款者的利益因此只要对人民币储蓄存款 实行有效保护就可以减轻倒闭金融机构的压力为银行清债及 重建提供条件从而间接保护了所有存款者（五）存款保险限 额对接

24、受保险的存款各国一般根据实际情况确定一个最高点 对超过限定数额的存款不予保护也有的国家对存款按比例赔 偿如英国存款额的 75可以受到保护但绝对数不得超过 1 万 英镑美国 1980 年新银行法对存款户受保险的金额上限规定为 10 万美元这样部分赔偿的存款保险制度就可以通过存款人的 选择来强化银行自律使银行采取更稳健的经营方式和管理方 法这种社会选择仅凭金融监管是做不到的考虑到通货膨胀和 其他因素保险限额并非一成不变鉴于我国居民人均收入水平低金融资产少存款的地区行业间差异较大在确定存款保险理 赔最高限额时一方面要注意保护中小储户力争使 90%以上的公民存款得到保护；另一方面最高限额一经确定该限额

25、在 5 10年内应尽量保持稳定此外针对大额存款人可能将资金 分存多个账户的情况可考虑在我国实行的居民存款实名制下 对同一名下多个账户的个人存款只能投保其中的一个账户上 的资金来确保其实施（六）存款保险费率目前世界上建立存 款保险制度的国家都采用固定费率即对不同风险水平的投保 银行按同一费率计算保险费如德国按存款总额的 0.03 %收取、日本按存款总额的0.012 %收取费率的具体水平由存款保 险机构根据该国金融体系的稳定程度、银行的承受能力等多 种因素决定按同一费率计算保险费使风险较低的投保银行付 出相对高的代价而风险较高的银行付出的代价相对较低容易 使银行滋生道德风险然而由于影响银行风险水平的因素过多 存款保险机构难以合理把握各银行的风险程度考虑到我国的 实际情况在一段时间内宜对投保金融机构实行差别费率对国 有商业银行征收的费率相对其他金融机构征收费率要低一些