冯兴元政府财税体制的问题与改革.docx

1、冯兴元政府财税体制的问题与改革冯兴元政府财税体制的问题与改革主办：中国政法大学 承办：腾讯评论 时刻：2020年6月20日 地点：中国政法大学蓟门桥校区图书馆学术报告厅 主持人：杨子云 提要一，征税的权力事关毁灭的权力，财政体制背后是政治体制，在西方有一句话叫无代表权不纳税，我们的主张是争取代表权，同时也纳税。 提要二：福布斯2020年税收痛楚指数排行榜: 2020年中国全球排名第二,去年为第五。税收痛楚指数的变化能够衡量一个国家对资本和人才吸引能力的变化。这说明我国吸引资本和人才的能力在急剧下降。 提要三：中国政府人员的规模。1800年的清王朝，当时中国人口为2.76亿。官员比例含军队为0.

2、26%。2020年财政供给人员规模为5300万人，占全国人口比例为4%。 提要四：良好的政府财政结构，要厘清各级政府事权、支出权和收入权的关系。在成熟的市场经济国家，在自由民主制下，第一在爱护个人自由和权益包括产权的爱护的基础上，确立市场和政府的边界，然后划分政府之间的事权关系，再确定需要支出责任和规模，最后才确定所需收入规模。 提要五：1993年12月，国务院公布的关于实行分税制财政治理体制的决定 ，没有规定各级政府的事权，笼统划分中央和地点的支出责任，收入权高度集中、转移支付也以专项资金为主，政府税收划分和支出责任划分经预算法一次授权给国务院之后，立法机关权力被该机关的立法自身空置，最终表

3、达为财政治理体制的集权化。 主持人：今天是燕山大讲堂第36期，我们请到了社科院农发所研究员冯兴元老师，他在政府的财税制度问题上有专门扎实的实证研究，掌声欢迎冯老师。 冯兴元：今天讲财税体制改革实证的内容，有一些数据，因此我把一些理论都撇开了。今天要紧讲六点内容：一、什么缘故要研究财税；二、中国的宏观税负；三、政府人员规模；四、财政结构；五、财税体制；六、改革思路。 一、什么缘故要研究财税？PPT演示 我曾经组织翻译了布坎南的一本书，书名叫宪政经济学，是中国社科出版社出的，实际它是两本书合二为一的，第一本是征税权，第二本是规那么的理由。这本书前面第一行就引用了马歇尔的一句话征税的权力事关毁灭的权

4、力，孔老夫子也曾经讲过一句话叫苛税猛于虎。 财政体制的背后是政治体制。比如村民自治，现在主流的做法是村财乡代管，假如你的财政收支全部由乡政府来管，村民自治从何谈起。现在又开始在搞乡财县代管，或者县管，确实是乡政府的财政由县政府来管或者代管，这意味着乡级政府也要消亡了，变成了往常的乡公所。一级政府假如没有了财权，作为独立的政权也就终结了。 另外，从民主财政的角度来看，无代表权不纳税。当你没有代表权的时候，不明白哪个议员是代表你的权益时候，你就能够不纳税，这是在美国独立战争的时候提出来的口号。我们不主张如此做，我们主张的是争取代表权，同时也纳税。 二、我们来看看中国的宏观税负。 PPT演示 第一看

5、一下福布斯2020税收痛楚指数排行榜: 中国全球排名第二，第一是法国。什么缘故这么高？先看看痛楚指数是由什么构成的？痛楚指数是由不同税种的最高边际税率加总得到的。其中包含五块，看每一块最高的边际税率是多少，然后简单的加总起来，有增值税、企业所得税、个人所得税、个人社保缴款份额、企业主配套上缴的社会缴款份额。福布斯公布的2020年税负痛楚指数排名中，中国得分159。其中：增值税率为17%，企业所得税25%两税统一以后，个人所得税收45%，个人收入中的23%作为社保缴款，企业那么配套上缴职员个人收入的49%作为社保基金缴款。与2020年相比，中国由于社保基金方面税负的增加，中国的税收痛楚指数上升了

6、7点，排名从去年的第五名上升至第二名，仅次于法国。几年前，一个政府部门，包括其他机构，提出那个运算不合理，但我告诉大伙儿那个结果确信是合理的，福布斯排行在科学统计方法方面确实有其一手。 税收痛楚指数得分在增加，痛楚指数的排名变成第二，有什么含义呢？第一，说明社保负担大大增加，企业的负担增加，意味着企业的竞争力可能下降；第二，去年是第五位，今年是第二位，痛楚指数的变化能够衡量一个国家对资本和人才吸引能力的变化，随着我们的排名往上升，说明国家吸引资本和吸引人才的能力可能在急剧下降。面对金融危机引起的经济衰退,中国政府大力进展基础建设,同时加大了雇主和受雇者的社会保证税负,期望以此爱护最受经济不景气

7、阻碍的工人利益，而这些措施无疑加重了税负面对金融危机引起的经济衰退，我们国家大力进展基础设施，增加社保方面的管制措施，这一方面能够一部分爱护工人的利益，但另外一方面也加深了企业的负担。法国的税收痛楚指数排名第一位，中国第二位、比利时第三位、瑞典第四位，香港是排不上的。 既然要算宏观税负，宏观税负的定义是什么？确实是全国所有个人和企业的税费全部加起来除以GDP，再乘以100%。收入的大口径，按财政部网站公布的数据，财政收入大口径=一样预算收入+政府性基金收入+财政专户治理资金收入预算外收入+社会保险基金收入+土地出让收入。这是财政部网上公布的。按收入大口径运算，从2003年到2007年，我国政府

8、财政收入从32605亿元增长到77608亿元，占GDP比重从24%上升到约30%。2007年的收入大口径里不包含两个数据，一个是2007年当年的新债收入规模，估量占GDP比重的4.6%，新债规模一个要考虑中央政府的新债，还有地点政府的新债，但不能算整个债务余额。 还有一部分是制度外收入，1999年发改委宏观研究院有一个课题罢了一下，大致是占4.5%。如此一算中国政府全口径要包含新债规模和制度外收入，政府财政性的收入占GDP比重大致是39.1%。制度外收入专门广，比如说，假如那个会议室学校作为一个行政机构收了费，又没有向政府报，实际上等因此坐收坐支，这也是准财政收入，就能够把它算在制度外收入中，

9、确实是随收随用。 全口径数据：加上新债与制度外收入两项后：政府财政性收入占GDP比重，我们国家是39.1%。PPT演示 比较一下其他国家，其他国家一样财政收入里是把债务新债放到里面去了，至于制度外收入，像发达国家差不多上这一块是不用算的，因此依旧应该以我们的39.1%跟其他国家来比。那个地点列的国家，除了保加利亚、玻利维亚，其他国家政府财政收入占GDP比重，都在我们国家之下。 PPT演示再看看经合组织国家，最低的日本是33.4%，瑞典最高54.9%，全部OECD国家宏观税负是38.9%。 单项政府收支包括一样预算收支、政府性基金预算收支、预算外收支 财政专户治理资金收入 、社会保险基金收支、土

10、地出让金收支、债务预算收支、制度外收入与支出。 一样预算收支我们2020年占GDP20.8%，只看这20.8%的话，我们中国依旧低税国家，因此，有人还在主张要加征如此的税、那样的税。但从刚才总体数字能够看到，发觉我们国家的税是专门负重的。因此，只看一样预算收支规模是只见树木，不见森林。 再看看政府性基金收支，2006年含部分地点社会保险收入地点政府性基金是5546亿元，比2005年增长34%，增长额是庞大的。按那个比率来算，2020年不含地点社会保险收入估量总额是6871亿元，占GDP2.29%。 预算外收入，2006年：5940亿元，与2005年比增长15.5%，2020年是7924亿元，占

11、GDP2.64%。2020年五项社会保险基金收入13696亿元占GDP4.57%，同年五项社会保险基金支出9925亿元占GDP3.31%。政府债务，2020年中央财政国债余额 53270.76亿元占GDP17.7%，实际发行国债8549亿元占GDP2.85%，地点政府负债余额：至少1万亿元含村占GDP3%，地点新的负债有2000到3000亿。因为地点政府的负债经常是通过项目建立一个投资公司或者设一个投资项目，以公司和项目的名义借款，一个上海市的债务就不得了。2020年中央政府赤字1800亿元占GDP0.6%。 土地出让金收支。2020年是1.4万亿，保守估量是8000亿。土地出让金专门复杂，部

12、分属于预算内收支，部分属于预算外收支，部分属于制度外收支。制度外有些是政府直截了当就分掉了。例如，一亩土地本应征收100万元的出让金，结果做账时就分为20万元的土地出让金和80万元的配套费，如此要上交中央财政的土地出让金就由5万元降至1万元。 2020年7月宣判的长春市委原副书记田忠贪污、受贿案为我们掀开了冰山一角。经法院审理查明，田忠在担任长春市副市长、市委副书记期间，将无偿征用的土地使用权通过转让变现归为己有，侵吞国家财产总计人民币2261万元，其中土地出让金为1018万元。 比如说从农民那儿收到钱，一亩地多少钱买下来，先把土地储备，征地后以更高价格出卖，扣除投入确实是政府的纯收入。所有参

13、与方都从中获利，包括政府官员、政府部门、村干部。 这并不是说我们政府的规模到这为止，我们还有大量的制度外收支，1999年发改委宏观院估量：占GDP比例4.5%。按此运算，2020年制度外收入达1.35万亿元。 按照刚才如此运算，政府支出比率大致是41.1%。中国比其他国家专门的地点是国家干预主义专门强。有一个单词叫经济统制主义，它不是纯粹的打算经济，打算经济是政府来配置资源，也不是真正意义的市场经济，市场经济是政府提供一个竞争框架，爱护竞争，,对市场秩序和宪政秩序危害庞大。统制经济多发生于私有制经济或者混合所有制经济当中，政府基于特定的干预目标对诸多经济过程和诸多经济环节推行多种多样的操控和干

14、预。统制主义最大的问题确实是政府干预会导致干预螺旋，在某一个部分你对经济过程进行了干预，政府发觉我就干预这一点还不够，对他来说依旧扭曲的，因此他还要干预另外一块。这两块干预了还不够，还要扩大推行干预政策，干预螺旋指的是干预程度越来越高、范畴越来越大。因此我们国家从2003年开始能够看到专门形象地的看到，我们进入了一个干预螺旋的陷阱，我们被卷入了如此一个螺旋中。经济统制主义图统制主义的做法往往相当于财政收支的行为，它是一种替代税费的行为，也能够说是对现有税费的补充，比如发行货币我把存款利率定成负利率，通过压低贷款利率、但同时保持较大的存贷差金融约束政策，国有银行和国有企业以及政府部门法受益，存款

15、人倒霉，实际上宏观税负里还要把通货膨胀税放在里面。比如说通货膨胀率是5%，意味着5%还要加到宏观税收负担率上去。布坎南写过货币宪法，他也写了财政宪法，意思是通货膨胀税征了多少，我就要从政府财政收入里拿回这么多，如此才是一种真正的宪政主义。 经济统制主义的典型做法是，国家通过特定的市场干预部分或全部地消灭掉分散化的价格、生产、消费和投资决策自由，以达到特定的、典型的干预主义目标。在我们国家的做法一个是国家操纵资源和要素，国家操纵经济和直截了当生产，国家干预经济和金融部门。其他的统制主义做法比如对货币的操纵、对外汇的操纵。国家几年来一直在讲宏观调控，我提醒大伙儿千万不要随便讲调控，因为经济学里的宏

16、观调控要紧工具确实是货币政策、财政政策，然而我们现在把什么都叫调控。党的决定，包括口头决定、行政命令、打算手段、货币政策、产业政策、区域政策、环评、土地统统都都叫调控如图，这就不对了。发改委、中央银行、银监会经常联合发文规定信贷政策，然而在市场经济里面，信贷政策是银行、信用社自己的情况，全然不是政府的情况。因此，在中国信贷政策现在变成了政府的政策，这是不对的。第三、中国政府的人员规模。 我们先回到1800年的清朝政府，各省总共大约只有2000多个要紧机关，把一些胥吏也算上的话，清朝直到1800年也总共才有 两万多名政府官员。当时中国人口为2.76亿。官员比例为0.0072%。但只算官员是不对的

17、，还要把军队算到里面去。清朝政府养了许多部队。 在乾隆，嘉庆时期绿营的兵力达到了70万，那个时期中国军队的总数量达到了历史最高点，各种军事以及准军事力量达到了120万以上。专门多准军事力量不食 皇粮。假如加上高峰时期绿营数量，财政供给人口达72多万，占全国人口0.26%。 据人民网，2006年2月21日公布的信息，财政供给人员，包括党政机关干部+事业单位干部+两者的工勤人员和退休人员+农村部分领补助的村组干部，2020年规模为5300万人，占全国人口的4%。 从地点政府来看，县一级政府，我们2006年在江苏省某市进行了调查，该市财政供给总人数是20756人，该地区总的人口76万，百分比为2.7

18、%，中国的县级政府财政供给人口一样比例是2.6%到3%之间，即大约一百个人要供给约三个人。 第四、财政结构 2020年税收收入占总财政一样预算收入的88.4%，非税收入11.6%，总的预算收入规模是6万多亿，占比是20%。税收收入里,增值税是第一位的，之后是公司所得税、营业税、消费税、关税、农业及相关税收。还有个人所得税也许多。中央税里包括国内增值税、进口物资增值税、消费税。属于巨额进款。 我们国家1994年进行了分税制财税体制改革之后，进口环节的增值税、消费税，包括关税全部被中央政府拿走了，国内增值税75%被中央政府拿走了。国内消费税全部归中央政府的，企业所得税曾经是地点税，由于它收入增长专

19、门快，因此中央政府在2001年把个人所得税和企业所得税由原先的地点税变成了共享税，而且现在中央政府拿的是大头，占60%，地点政府是40%。如此分税的结果，是地点一样预算严峻依靠转移支付，中央收入比较大，花的收入并不多，大量是转移支付。地点政府2020年转移支付占地点政府总的支出额是45%，地点政府每支出100块钱里有45块钱是中央政府转移支付的。 2020年中央收入结构图资料来源：财政部网站。 把预算外收入跟预算内收入全部放在一起，看看中央跟地点的收入结构。如图最下面最后一个条框，淡绿的跟深绿的差不多，中央预算收入和地点预算收入差不多，假如加上地点预算外收入，地点政府的收入就大于中央政府的收入

20、。然而再看看支出，假如没看过中国财政数据就会大吃一惊，中央自己的本级支出只有一点点22%2005年，大量的差不多上地点政府在支出。 各级政府从乡一级到中央，蓝色的表示收入，红色的表示支出，中央一级政府在2004年的收入远远高于支出，省一级一直到乡镇一级差不多上红色的支出高于蓝色的收入，表示支出要大于它的本级收入，那个中国各级地点政府的收支缺口表，能够看到省、地、县、乡四级政府差不多上总体上依靠转移支付生成的。国际上财政分权的标准是，从财政支出率，在中国能达到70%，应该是最分权的国家，但从财政收入看，中国是最集权的国家，从财政收入的决定权看，我们的地点政府是没有征税权的，这与国际流行指标不一样

21、，收入的集权，我们只能定义为中国是财政最集权的国家而不是最分权的国家。假如算入中国地点政府的大量预算外收入、制度外收入、举债，那么我国政府有着较大的事实分权程度。五、中国的财政体制 财政体制的关注点有公共产品与服务的需求、公共产品与服务的供给、偏好表露机制、财政收入、财政支出、转移支付、预算程序、财政监督等。再说事权、支出权和收入权的关系。从民主财政的角度看，政府是我选出来的，你应依照我的偏好与需求提供公共产品与公共服务，而且用比较有效率的方式来提供，如此才是一整套的民主财政体制。在提供公共产品与服务里假如单纯讲平均主义，不讲究效率也就同时谈不上公平了。专门多官员和私人会从中渔利。自由宪章中有

22、一个章节涉及到个人所得税，讲到所有人的每一笔净收入，本来这笔收入毛收入确实是大的，扣除税之后的净收入相对来说也应该大，相对收入结构不应该扭曲，假如扭曲了那个社会确实是没有效率了。你能够多纳税，但一定要考虑到所有人的每笔净收入的征税前后相对净收入结构不能扭曲。 在财政体制里要有一个标杆，指的是别人是如何做的。在自由民主制下，在成熟的市场经济国家里，一样是如此的，第一要确立市场和政府的边界，边界的确定要紧是你要有一套民主财政的程序，民主财政又要基于爱护个人的一些差不多权益。什么缘故民主财政制度，包括一样的民主制度要建立在爱护个人自由跟一样的权益基础上呢？希特勒确实是靠民主制度上台的。假如离开了爱护

23、每一个人的民主权益，民主制度也会走偏的，有一个词叫民主多数暴政。 确立好市场与政府的边界之后，在此基础上划分政府之间的事权关系。事权确定以后，才确定所需要的支出规模，最后才确定所需收入规模。 我们国家的财政体制改革，差不多上没有真正划分支出责任，而是划分了中央一级，中央管的所有事务都由中央政府支出，地点的由地点政府支出。在成熟的市场经济国家中，收入规模的划分是符合民主程序的，而且是排在事权和支出权后，最后才发生的，我们国家正好相反，我们关注的是每一个部门能分多少钱。我们的支出效率差不多上没真正化大动作去管。1994年的分税制，财政部门真正关注的是提高收入治理的效率，包括同意世界银行的咨询。支出

24、治理方面，我们推行了零基预算、部门预算，也在试行绩效预算，尽管还没有到位，但我们也要确信政府的成绩。但支出治理是有限的，还没有完全放开包括国家干部收入，也是反腐败的支出治理。 但支出治理一直是专门差的，从收入治理能够看出各个环节依旧专门厉害的，包括1994年把税务局分成国税和地税两块。关注点要紧有两个，一个是提高全部财政收入占GDP的占比，一个是提高中央财政收入占全部财政收入的占比，这两个目标差不多上都实现了。另外，我们的分税制改革是通过政府行政部门的一个文件推行的，财政体制后面确实是政治体制，由行政部门推行，没有通过立法机关，这是有问题的。相当于一个家庭的财政大权，完全交给总管来支配。 国务

25、院关于实行分税制财税治理体制的决定，1993年年底公布，从1994年1月1号开始实施，里面没有对各级政府事权的规定。然而在中华人民共和国地点各级人民代表大会和地点各级人民政府组织法地点政府组织法里，对地点政府的事权叫职权是有规定，省、地县，一直规定到乡镇政府。 那个分税制财政治理体制从事权和支出责任划分方面与国际通行做法差别较大。其差别之处在于： 一是我国的法律对地点政府事权职权规定得专门齐全，包括了本辖区内的所有政府事务，但行政部门出台的分税制财政治理体制文件本身并不规定政府的事权职权； 二是法律规定的各级政府事权职权意味着下级政府必须执行许多由上级政府决定、同意的、交办的情况，为上级政府向

26、下级政府转嫁责任留出了空间； 三是我国的法律没有规定各级政府的支出责任，而是行政部门出台的分税制财政体制文件确定。这些支出责任的规定涵括了所有本级地点事务，事实上承诺上级政府通过事权的下移把上级政府的支出责任变为下级政府的支出责任。 那个地点有两句话，一个是上级交办的事你都要做，上级托付的你都要干，1994年以后你看到我们的支出责任是一直往下推。学校工资当时是县乡两级政府花费了巨额资金，工资就能占县乡一样预算的80%，甚至更多。中央和省对基础教育投入是专门有限的，仅仅是这几年有所改变。比如农村教育，原先工资是由乡政府发放的，改成了统一由县政府来发放，中央政府现在又开始投入大量的义务教育的经费。

27、由于事权划分比较笼统，而且写明下级政府等因此在执行上级政府托付交办的情况时候，说明地点政府是没有真正决定权的，加上财权从地点政府逐步上收，支出责任增强，没有这就造成地点政府负债专门严峻，财政的困难越来越大，就形成了一种恶性循环。 什么缘故刚才讲财政收入权高度集中、支出高度分权，但总体上是财政集权的现象呢？因为转移支付分两种，一种叫一样性转移支付，一种叫专项转移支付。省的财力专门小，跟标准财力有差距，这时中央依照公式化运算出转移支付。我们国家是一样性转移支付比较小，大量差不多上专项转移支付。在专项转移支付里，现在的操作几乎是那个模式：假如是2000万的项目，一样要报成5000万，什么缘故？因为现

28、在专门多项目差不多上要求地点配套资金的，地点农业比重大的就专门苦恼，没有多少财政收入，拿不出1：1的配套资金。如何办？便在事先翻倍的报，什么缘故要报一倍多，考虑到中央还会砍掉一部分，再加上打点费，经济学上叫寻租费。因此，假如各个省、各个部门都到那个部门申请钱，那寻租费可能会多于项目的费用。这确实是博弈论了，假如两、三个人来找我略微送点礼，项目就能拿到了。假如那个基金是30个亿，全国这么多县都来申请，一个是分下来只有一小块，寻租的成本却专门高。 1994年分税制财政体制改革，含有原先的包干制、基数法，而且按照企业归属级次划分收入。当时谈定的要紧是不触动地点政府的既得利益，在此前提下增量要调整。地

29、点政府既得利益部分不调整，1993年地点拿了多少中央不触动你，增量部分是中央多拿的。那个地点面有一个专门巧妙的公式是1：0.3，确定了一个税收返还额，1993年中央净拿走多少，就要还给地点多少，1994年以后税收增长的部分，按每年运算，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。意思是1994年增长了多少，假如增长率是1%，地点拿到0.3%。但每年增量部分都会重新运算，实际1后来地点拿的跟1993年总增量相比，地点只能变成了0.22，或者更低。在那个问题上，全国的地点财政局系统全部被蒙在里面了，当时1：0.3，以为是只要增长了多少，地点就能拿0.3，实际上并不是如此。仅仅是每年比

30、前年增加的那部分地点拿走0.3，但扣掉的基数越来越大，中央拿的越来越多。我的一个日本朋友专门写了一个公式来说明那个问题，多青年以后地点政府相当于什么都没拿。 1994年分税制体制包含中央固定收入、地点固定收入、中央和地点共享收入。现在共享税占了62%，中央税16%，地点税22%。共享税多的话，就相当于分税制失败了，分税制是把税分开，假如全是共享的话跟往常就没有差别了，等于又回到统筹统支或者相互谈判分成的时候了。 1994年地点固定收入中包含企业所得税、个人所得税，最大的那几块中央差不多拿走了银行、外资银行、保险、非银行金融企业所得税，营业税也是一些大的部门，铁道部门、各银行总行、各保险公司的总

31、公司集中缴纳的营业税也是中央拿走了。到2001年的时候，由于企业所得税、个人所得税增长快，中央又把这两者就变成了共享税。还有证券交易税，1994年定为中央和地点共享，当时中央和地点各50%，现在要紧是中央占大头，能占到97%。 1994年的分税制改革，包括2001年把地点税改成共享税差不多上一个理由，确实是要给中西部地区提供更多的转移支付。中央和地点的收入划分是专门复杂的，我们进行简化，看看中央政府的收入专门多，但支出只有一点点是如何变出来的。总收入是6万亿，依照分税制进行收入划分，中央本级收入是3.2万亿，占53%，地点本级收入2.8万亿，占46%，地点要上缴一部分，依照1994年分税制的体

32、制，中央的收入就变成了54.8%，地点是45.2%。中央向地点支付税收返还，扣掉税收返还以后，中央收入变成的47.8%，地点收入增加到52%。依照我刚才讲的公式化做财力均等化的一样性转移支付，中央收入变成42%，接下来是大量的专项转移支付，包括1994年规定的原体制补助。大量的转移支付扣掉以后，中央收入只占总收入的17%，地点收入是82%。这意味着中央政府的核心事权是不需要花多少钱的。中央坚持政权稳固，包括社会稳固，包括国防、外交不需要花多少钱。1994年之前，朱镕基总理什么缘故要做分税制财政体制改革？他是受到了一本书的启发，确实是胡鞍钢、王绍光等人撰写的国家能力报告。里面写了假设地点政府是恶的，中央政府是善的，财政收入假如占GDP比重专门低了，我们可能会走南斯拉夫的道路，确实是国家解体。但从我那个地点分析，能够看到中央政府为了坚持全国稳固需要花的钱是有限的。说全部的财政收入占GDP太低，国家就会解体，那个结论事实上是得不出的。 一样性转移支付里有财政返还和财力均等化转移支付，我们