事业单位法人治理结构研究1.docx

1、事业单位法人治理结构研究1 事业单位法人治理结构研究陕西省铜川市事业单位登记管理局 贺亚民 内容摘要事业单位法人是我国民法通则确定的重要法人组织类别。建立和完善事业单位法人治理结构是建立现代事业单位法人制度的核心内容。建立事业单位法人治理结构是实现法人本质的要求，是推行依法治理的需要，是推进事业单位改革的需要。事业单位法人治理结构受政治、经济文化等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。由于事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面立法体系不完善，立法内容过于简略，特别是关于法人治理结构的

2、具体规定缺失，另外事业单位法人权力没有落实到位，事业单位法人规模偏小，内在动力不足，产权制度僵化，缺乏有效绩效考核制度，事业单位设置和业务活动受行政区域限制。鉴于以上原因造成事业单位法人基本上没有建立真正意义上的法人治理结构，在法人治理方面存在着决策机能不健全等多方面问题，严重影响和制约了事业单位的发展，可以说目前事业单位存在的大部分问题都能在其法人治理结构方面找到根源，科学合理的事业单位法人治理结构目标模式应充分体现法人本质要求，并反映事业单位法人特点，可按照多元投资主体和单一投资主体两类设置。具体又可根据规模分为大中型和小型两种模式。建立事业单位法人治理结构的基本路径是，推进政事分开，落实

3、事业单位法人自主权；放松规制，鼓励事业单位适度竞争；改革事业单位人事制度；加强事业单位法人监管。基本立法设想是，制定统一的事业单位法、中小事业单位促进法和破产法，以及具体的事业单位登记管理、产权管理等方面实施办法。关键词 事业单位 法人 治理结构 1 导言1.1 研究目的和意义 事业单位是我国特有的机构组织类别，它与国家机关、企业、社会团体等共同构成我国组织体系。据统计，目前全国共有各种事业单位120多万个，从业人员达2900多万人。 事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理

4、体制、运行机制的呼声愈来愈高，推行事业单位改革已提到重要议事日程。 民法通则将事业单位法人与机关、企业、社团法人一并确定为我国四大法人组织。通过建立和完善事业单位法人制度，依靠法治力量和手段推进事业单位改革已成为基本方向和普遍共识。 法人制度包括登记制度、财产制度、责任制度、法人治理结构等多项内容。其中法人治理结构是法人制度的核心内容，构成法人制度建设的中心环节。同样事业单位法人治理结构问题也成为事业单位法人制度中最重要的问题。我国从1998年10月事业单位登记管理暂行条例出台之后，在全国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位法人制度的建设，当前遇到的突出问题是，事业单位法人立法规

5、定比较简略，关于治理结构方面内容更是缺失，人们对事业单位法人治理结构的认识还很模糊，影响了事业单位法人治理结构乃至法人制度的建立。本文主要目的是理清事业单位法人治理结构的内涵、特征，提出符合我国实际情况的事业单位法人治理结构模型，试图找出建立事业单位法人治理结构的路径，提出初步立法设想，以期对我国事业单位法人制度有所启示。 本文研究的意义主要体现在以下三个方面。第一、丰富关于特殊法人的理论研究。通过研究事业单位法人治理结构问题，引起理论界对事业单位法人、社团法人等特殊法人的关注，解决深层次理论问题，完善法人理论。第二、丰富关于事业单位改革的思路。事业单位法人治理结构是事业单位法人制度的核心内容

6、，建立和完善事业单位法人制度既是事业单位改革的一项重要内容，也是改革的主要手段。本文从比较研究和实证研究的角度对建立事业单位法人治理结构提出一些基本设想。第三、丰富事业单位管理理论。事业单位内部管理问题长期以来未能引起人们足够重视，本文阐述了建立事业单位法人治理结构的理论基础和实践意义，有助于提高大家对事业单位内部管理的重视程度，规范事业单位管理，逐步形成符合事业单位自身规律的自我管理、自我约束、自我发展的良性机制，提高事业单位自身管理水平。1.2 研究方法 科学的方法是科学理论研究的基本条件，本文在写作过程中，主要采用了以下几种方法。 第一、规范分析方法。运用传统法人制度的一些基本原理，借鉴

7、吸收国内外关于公司法人、非营利机构法人的最新研究成果，对事业单位法人治理结构的内涵、特征、内容、现状进行了分析，提出了基本理论模型。 第二、比较研究方法。本文通过对公司法人、社团法人与事业单位法人的比较，以及国外非营利机构与我国事业单位的比较，分析总结出了事业单位法人治理结构的基本特征，进而对建立事业单位法人治理结构一系列主要问题提出了见解。 第三、实证分析方法。本文搜集了大量历史资料，利用事业单位法人情况的一些资料和真实数据，分析了事业单位法人治理现状和存在问题，研究了问题存在的根源和基本对策。本文努力使理论与实践结合起来，使立法建议具有可操作性。1.3 结构安排 本文共分为六部分。第一部分

8、为导言。阐述了选题背景和意图，介绍了论文的基本框架。第二部分为事业单位法人治理结构的内涵。在介绍了法人治理结构一般理论的基础上，重点对事业单位法人进行了界定，对事业单位法人治理结构的定义、特征、主要内容进行了理论分析。第三部分为建立事业单位法人治理结构的法理分析。运用法学基本原理，从法人本质、事业单位法人特点、依法治理等方面论述了建立事业单位法人治理结构的法理基础和重要意义。第四部分为事业单位法人治理结构的现状。通过大量资料和数据分析，明确了我国事业单位法人治理结构方面的基本现状和存在问题，进而研究了其深层次背景和根源。第五部分为关于建立事业单位法人治理结构的目标模式、实现路径和立法设想。针对

9、事业单位法人治理方面存在的问题，提出几种事业单位法人治理结构的理想模式，研究了实现优化治理结构的实现路径，从立法层面提出了几方面设想。第六部分为结束语。简短总结了自己基本观点。2 事业单位法人治理结构的涵义 要研究事业单位这一特殊法人，我们先得从法人一般理论入手，层层深入和展开。2.1 法人和事业单位法人 法人是民法中一个非常重要概念。法人早期实践最早始于罗马法早期。罗马法早期承认各种公共团体的主体地位，到帝国时期又广泛承认私团体的主体意义。罗马法晚期甚至承认财团（一定目的捐助财产）也得有主体地位。法人概念作为专门术语最早始于德国民法，1896年德国民法典第一次正式使用法人这一概念，将法人与自

10、然人并列为同等主要的民事主体。我国法律传统与大陆法系类似，无论在学理还是在立法上都继承了德国民法关于法人概念的传统。1986年民法通则第36条规定：“法人是具有民事权利和承担民事义务的组织”。这一定义也成为我国法人定义的通说。 法人是与自然人相对应的一个概念，是通过法律构造而形成，用来表达权利主体的资格。从一般意义上说，法人应当具有以下特征：第一、依法成立。法人设立目的和宗旨符合法律规定，设立程序符合法律规定。第二、有必要的独立财产，这是法人开展物质活动的基础，也是承担民事责任的保障。第三、有自己的名称、组织机构和场所。第四，能够独立承担民事责任。根据不同标准，法人可分为公法人和私法人，社团法

11、人与财团法人，公益法人与营利法人，集体法人与独立法人，本国法人和外国法人。我国民法通则将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。近年来，随着经济社会发展，一些新的组织类型出现，产生了一些特殊类型的法人。 考察法人发展历史，我们不难看出，传统意义上的法人正在不断变化创新，一些新的特殊法人正在应运而生，进一步丰富和发展了法人理论。法人是通过法律创设而形成的，各国根据本国国情都创设了一些新型法人。事业单位不是天生就是法人，事业单位法人是在事业单位概念基础上演化而来的，从事业单位到事业单位法人经历了漫长过程。事业单位是我国特有的提法，最早出现在50年代早期，是指活动经费由国家财政列支为事业

12、项目开支的机关、部门，其范围比较宽泛。机关、事业单位、企业单位界限不是很清，只要活动经费列入国家财政事业项目开支的单位，均属事业单位。1963年7月国务院关于编制管理的暂行办法（草案）明确规定：凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民的文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位，均为事业单位。1965年国家编委关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）中具体规定“凡是直接从事工农业生产和人民文化生活等服务活动，生产的价值不能用货币表示，属于全民所有制的单位，列为国家事业编制。”进一步缩小了事业单位外延，逐步将事业单位从行政机关和企业中分离出来。1984年3月关于国

13、务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）规定“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。这一时期，淡化了经费来源和性质，不再强调生产价值能用货币表现，适应了改革开放的需要 。从事业单位产生到1986年民法通则颁布实施之前，事业单位一直与法人概念没有直接联系，民法通则打破了这种局面，使事业单位与法人有机结合，创设了事业单位法人这一概念，第一次明确了事业单位法人的民事主体地位。民法通则第50条规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人

14、资格，依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。 根据民法通则精神，1998年10月国务院正式颁布事业单位登记管理暂行条例，在全国范围内全面启动事业单位登记管理，事业单位法人制度在我国正式实施。从事业单位到事业单位法人尽管只有两字之差，但却是一个巨大飞跃，事业单位法律地位发生了质的变化，事业单位取得了进入市场的准入证，拥有了维护自身合法权益的武器，有力推进了事业单位社会化进程，为政府转变职能奠定了基础，为社会事业发展开辟了广阔空间。 随着事业单位登记管理暂行条例的实施，关于事业单位法人的定义从形式上得到统一。暂行条例第2条明确规定，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织

15、利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。同时暂行条例第3条规定，事业单位应当具备法人条件。从这不难推断出，事业单位法人与事业单位是同义语。笔者认为暂行条例对事业单位所作的定义存在着明显缺陷。第一、缩小了事业单位范围。将举办主体局限在利用国有资产举办。这样大量利用非国有资产举办的从事教育、科研、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织被排除在事业单位之外。我国对利用非国有资产举办的此类单位称之为民办非企业单位。民办非企业单位登记管理暂行条例第2条规定，民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

16、比较两个定义，我们发现二者均为非营利性，均为社会服务组织，关键区别在于举办主体和资金来源。其中“是否利用国有资产”成为最重要的标准。而且对利用国有资产并未作比例和数量的限制。从事业务性质完全相同，仅因投资渠道不同而划分为两类性质法人是明显不妥的，不利于平等保护不同所有者利益，不利于社会事业发展，而且与国际通行做法不符。第二、事业单位不能等同于事业单位法人。在现实生活中，存在着大量事业单位根本不符合法人基本条件，无法独立承担民事责任，一时难以过渡为法人，或者永远无法成就法人条件。另外任何组织都在变化，一些事业单位法人组织合并、分立变化后，可能丧失法人条件，不再成为法人，但是其作为社会组织依然存在

17、，一些违反规定的法人被管理机关收缴证书剥夺法人资格，但单位无法撤销。综上笔者认为，事业单位应从其性质、宗旨、范围上把握，事业单位法人与事业单位是有区别的，凡是以社会公益为目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的服务组织均为事业单位。所谓事业单位法人是指符合法人条件经登记机关依法登记的事业单位。准确理解这一定义对构建事业单位法人治理结构有很重要意义。本文在后面还要具体论述。 2.2 法人治理结构和治理理论2.2.1 法人治理结构一般理论 法人治理结构原指企业法人治理结构，又称公司法人治理结构，是现代社会化大生产的产物。由于人们关注的角度不同，对法人治理结构的理解也不尽相同。钱颖一教授认为：“在经

18、济学家看来，公司治理结构，是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：如何配置和行使控制权；如何监督和评价董事会、经理人员和职工；如何设计和实施激励机制”。石少侠教授认为：“所谓公司的治理结构，是指适应公司的产权结构，以出资者（股东）与经营者分离、分立和整合为基础，连接并规范股东会、董事会、监事会、经理相互之间权利、利益、责任关系的制度安排”。梅慎实博士认为：“从法学角度言之，公司治理的宗旨是重构现代公众公司的权利分配与行使关系，尤其是调整关于消极股东与作为公司控制者的董事会之间的权利分

19、配与行使关系，公司权利尤其是控制权制度安排是公司治理的核心所在，然而，公司的权力、意志和目标是通过公司机关实现的”。 比较分析上述观点，各位学者尽管对法人治理结构认识有差异，但核心问题的认识是一致的，即法人治理结构的本质在于科学分配公司各项权利，实现公司决策、执行、监督的互相分离与制衡，形成科学的决策机制和激励机制。我们研究比较企业法人与事业单位法人的特点，可以清晰地看出，企业法人与事业单位法人在组织体系方面存在许多差异，但其在法人的本质属性是一致的。笔者认为企业法人治理结构的思想原则完全适用于事业单位法人治理。在建立事业单位法人治理结构时，应坚持决策、执行、监督职能相互分离制衡，决策、执行、

20、监督机构相对独立设置。与此同时，充分考虑事业单位法人具体特点，突出事业单位法人治理结构自身特色。2.2.2 治理理论 西方治理理念在19世纪60年代高等教育实践中萌芽产生。当时学校实行教授团与行政人员共同管理的二员一体结构体制。教授团负责课程设置、课程安排，行政人员负责行政事务。凡行政工作涉及教学内容时，行政人员须向教授团协商咨询。当二者不能统一意见时，学校董事会负责裁决，这种管理模式打破了单一行政主导的体制，体现了多元民主治理的思想，有很大积极作用。 20世纪90年代，西方学者对治理思想进一步系统化，首先在政治学领域形成了治理理论，很快在经济学、管理学等多学科产生了非常大影响。治理理论创始人

21、之一罗西瑙（J、N、rosenau）将治理定义为一系列活动领域的管理机制。它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家强制力实现。Gerry stoker概括总结了五种关于治理的观点。其主要是：治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力不仅限于这个政府，不限于政府的发号施令或运用权

22、威。 从上面介绍我们看出，治理理论有几个要旨： 第一、管理主体多元化。管理者不局限于政府或某个强势力量，员工、利益相关者，服务对象都可参与管理。 第二、注意通过协商等方式实现控制，以达到组织目标，而不是单纯依靠行政命令来实行统治。 第三、注重制度在组织中的功能与作用，强调激励机制、监督机制作用。 第四、注重保护各方面利益相关者利益。 第五、是一种善治。 笔者认为，治理理论可运用到事业单位法人制度建设中，用事业单位法人治理来代替传统的事业单位管理模式，构造现代事业制度。其一，治理首先源于西方非营利机构，西方非营利机构与我国事业单位由许多相似之处，基本涵盖了我国事业单位、社会团体、民办非企业单位，

23、事业单位实行法人治理应当是可行的。其二、在治理理论影响下，西方公司、非营利组织治理取得了重大成功。我国自从确立社会主义市场经济目标之后，推行现代企业制度，全面开展公司治理，也取得了举世瞩目成就。公司与事业单位尽管组织性质不同，但是共同具有组织的许多特征，有许多非常明显的共同之处。事业单位实现治理是可行的。 其三，治理强调制度、机制的作用，这与法人的法治精神是相吻合的。其四、事业单位生产非物质产品，服务对象具有广泛性，涉及多方面利益，承担很大社会责任，治理主体宜实现多元化。治理理论对建立事业单位法人治理结构的启示是，事业单位治理主体应从政府一元转变为包括出资人、员工、社会代表及有关利益相关者多元

24、主体共同对事业单位运作进行控制，这种控制是建立在有效的激励机制和监管机制之上，是依靠制度来展开。要实现多方共赢。2.3 事业单位法人治理结构 根据法人治理结构的一般理论和西方治理理论，我们认为事业单位法人应建立法人治理结构。所谓事业单位法人治理结构，是指在治理主体多元化前提下，关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排，要求各项权利之间要有清晰的界限，决策、执行、监督相互分离，并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。 事业单位法人治理结构受政治、经济、文化传统和事业单位自身特性等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，应兼顾规范性与差异性，既要符合关于

25、法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。根据法人治理结构的一般原理，充分考虑我国事业单位现实情况，笔者认为事业单位治理结构有以下几个特征： 第一、具有规范性和弹性。事业单位法人治理结构反映的是事业单位内部的行政管理关系，不同于一般非法人组织。必须受法律的调整；各类事业单位在法人治理结构方面基本原则、基本精神应是统一规范的，并具有相对稳定性。与此同时，事业单位法人门类众多，跨度很大，其法人治理结构应适应多行业，富有弹性和预防性。 第二、具有相对独立、民主、科学决策体系。实行政事分开，理顺政事关系，将政府对事业单位的社会管理职能和履行出资人职能分开，政府不再直接管理事业单位，通

26、过委派代表人方式实行国有资产管理和政府资源管理职能。事业单位法人应具相对独立的决策权。鉴于事业单位具有公益性，决策主体要多元化，充分反映各方面意见。要充分体现科学决策的思路，建立科学决策机制。 第三、具有专家治理特色的执行体系。明晰事业单位法人执行权范围、方式等。事业单位号称知识库、人才库、聚集了大批专业人才，事业单位业务活动具有高技术性的特征，由技术权威形成的专家团对事业单位运营有很大作用。事业单位法人的执行体系应由专家担任主角，实现专家治理，让专家干事业。 第四、具有广泛代表性的监督体系。事业单位活动领域十分广泛，事业单位法人的服务质量、服务水平直接与人民群众利益密切相关，然而事业单位没有

27、成熟的产权交易市场，管理人才市场功能也十分微弱，依靠市场压力规范约束管理的作用十分有限，加之政府监督基本上属于事后监督，在这种背景下，必须在事业单位法人治理结构中突出监督层的作用，强化监督功能，提高监督层在整个组织框架中的地位。应当推选具有广泛代表性的有关人物参与事业单位内部监管，使外部监督与内部监督有机结合，变事后监督为事前监督，形成有效监督机制。 第五、决策权、执行权、监督权相互分离，相互制约。正如事业单位法人治理与事业单位管理存在根本区别，事业单位法人治理结构同传统事业单位组织结构也存在明显区别。前者强调动态过程，后者强调静态；前者更加注重制度建设，后者注重组织机构实体建设；前者体现了一

28、种原则性与灵活性的统一，后者更多的是显示了刚性与稳定性。事业单位法人治理结构与企业法人治理结构区别是明显的。前者以增加服务能力和服务水平为目的，后者以提高赢利能力和增加利润为目的；前者更加重视整个构架以执行层为中心，法定代表人一般由行政负责人担任，后者更加重视决策，整个架构以决策层为中心，法定代表人一般由董事长担任；前者重视建立激励机制，后者注重防范经营风险；前者以人力资源控制为中心，后者以财务控制为中心。事业单位法人治理结构与社团法人治理结构也是有区别的。前者实体化，后者非实体化。前者连续活动，后者非连续活动。3 建立事业单位法人治理结构的法理分析3.1 法人本质与事业单位法人治理结构 事业

29、单位法人是一种特殊法人，除了具有自身的一些特点外，它具有一切法人的共同本质。关于法人本质，目前学术界还有争论，但逐渐趋于融合和统一。在19世纪初期，康德主义在欧洲大陆影响很大，康德主张个人本位。受此影响，法学界普遍坚持个人主体论，认为只有伦理人、自由人才具有法律人格，法人是法律创造的人，是法律拟制的结果，是法律技术的产物，其所具有的人格皆由法律而来，要将自然人与法人严格区分开来，这就是著名的法人拟制说，其代表人物是著名法学家萨维尼。根据此学说的观点，法人只是观念上的存在，法人不具有意思属性。随着市民社会的发展，特别是商品经济高度发达，这种学说逐渐显示出了局限性，在这种背景下，法人实在说应运而生

30、，他们认为，法人不是拟制的结果，是一种真实的存在。法人的实体基础是实在而有独立结构的，是适合于为权力义务主体的组织。法人与自然人在主体地位上是完全平等的。有的学者走得更远，德国学者贝色勒（Beseler）.基尔克（Cierke）提出了法人有机体说，他们认为人类社会生活中有许多结合的组织体存在，他们皆有内在的统一性，又不同于个人意思总和的团体意思，因此本质上是一种和生物人一样的有机体，是一种具有生命力的组织体，在法律上应有真实而完全的人格。法人实在说逐渐占据了主流地位，在法律生活中发挥着重要作用。 根据法人实在说，法人当然具有独立的人格。按照著名法学家江平先生的观点，“法人者，团体人格也。” 法

31、人就是具有独立人格之团体。它首先是一个团体，是一个人的集体，而不是一个个人，这有区别于自然人。更重要的是这种团体有独立的人格。它具有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立享受民事权利并承担民事义务，这与非法人组织是有区别的。我们知道独立人格是以独立意思为动力的。独立意思包括意思自治、意思真实、意思责任等三方面内容。法人是由成员组成的，法人意思不是成员意思的简单相加和总和，但又离不开每个成员的意思，怎样使法人成员的意思上升为法人意思，需要一种程序和机制。特别在组织规模庞大、组成人员多、利益多元化情况下，这种程序和机制显得尤为重要。要通过这种程序和制约机制，使法人意思真实，并参加民事活动。我们

32、认真对这种程序加以分析，这种程序就是一种制度安排，重点解决法人意思形成、产生、表达问题。其实法人意思就是法人的决策权，也就是说这种程序应该围绕法人的决策权而设置。这恰恰是法人治理结构要解决的重点问题。从这个意义上说，法人治理结构就是法人意思独立的客观需要，是法人本质要求。事业单位法人作为法人的一种具体形式，建立治理结构应该是一种法人逻辑的必然。法人对治理结构要求必然性的另外一个因素是，法人要独立对内外承担责任。对内要对法定代表人及其工作人员以法人名义从事的活动后果承担责任。对外要以其全部资产独立清偿它对其它民事主体的债务。独立责任是法人独立人格的基本支柱，是一切民事活动的最终归宿。我们判断一个组织是否为法人，往往把是否独立承担责任作为最终标准。因为要承担独立责任，法人的内部治理当然要严格规定，通过章程或法律加以规定，以利于保护当事人和利害关系人的利益。一般非法人团体为不能承担独立责任，当其它民事主体与其进行民事活动时，仅需做到一般注意义务就可以了，即将出现责任事项时，可由事业单位举办方承担即可。 3.2 依法治国与事业单位法人治理结构邓小平同志早在1978年就指出“国家和企业、企业和企业、企业和个人的关系要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。” 总结