新公共管理适用性分析.docx

1、新公共管理适用性分析新公共管理适用性分析一、“新公共管理”理论产生的背景、基本内容及其影响“新公共管理”理论产生的背景对“新公共管理”理论的考察,有必要将其置于整个公共行政学发展的时代背景与学科历史背景之中。“新公共管理”理论并不是凭空产生的,它既是公共行政理论适应时代发展的必然结果,又是公共行政理论内部一次“范式”转变。“新公共管理”理论的产生以及以“新公共管理”理论为取向的行政改革的出现,有其深刻的时代背景和原因。首先,西方国家国内经济和政治因素,将其行政改革提到了议事日程。“二战”以后,西方各国政府普遍采用凯恩斯主义,对社会经济生活实行全面干预,导致了以低速增长和结构性经济危机相交织为特

2、征的“滞胀”现象的出现。由此带来的经济和政治问题到1973年石油危机之后以巨大的财政预算赤字甚至财政危机的形式表现出来,而且出现了通货膨胀、高失业率和巨额财政赤字,严重困扰着各国政府和公共部门。同时,战后对经济的全面干预,使各国政府职能不断扩张,政府规模不断扩大,导致西方国家政府普遍机构臃肿、效率低下。而传统的政府管理模式,无法回答和解决现代政府面临的日益严重的问题。其次,经济全球化的出现,推动了当代西方国家政府改革和“新公共管理”理论的产生。全球化趋势造成了竞争压力的日益加剧,为了在21世纪的国际竞争中处于有利地位,各国政府对于国家综合竞争力日渐重视。而政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主

3、导因素,政府如何寻求保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术,促进经济发展,提高本国福利,成为社会各界的焦点;经济全球化对政府公共管理提出更高要求,成为政府公共行政改革的强大动力。再次,私营部门的革新,为政府管理的改革提供了压力和示范。在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下,众多私营部门进行了大刀阔斧的改革。它们取消集权,下放权力,减少中间层次,着重抓质量,提高生产效率,接近广大消费者,以便在新的全球市场中保持自己的竞争地位。这些改革,使得私营企业利用较低的劳动成本、更有效的管理和更强的竞争能力,在大多数公共服务领域的经营中取得了更高的效益。与这些私营部门积极进取的情形相比,政府的改革姗姗来迟,

4、人们看到的是毒品泛滥、犯罪猖獗和公共部门的僵化与低效。私营部门的改革意识和卓越的成效,既是政府行政改革的压力,也是一种示范。最后,科技革命尤其是信息技术革命,也是西方行政改革的原因之一。信息技术将全球经济联成一体,并改变了经济的增长方式。同时,信息技术也不可避免地改变了人类的生活方式以及社会的运行方式。因此,政府不得不适应这种变化,并积极地推动和调控这种变化。知识和信息的快速、大量传播,社会力量的交流和协调能力加强,使政府受到的制约不断增大,企业、社会组织、公众必然要求对公共事务管理更多的参与,政府将不得不更加倾听社会各界的意见。这一切迫使政府和公共部门不断完善自己,提高服务水平和服务质量。“

5、新公共管理”理论是公共行政研究的一次“范式”转变。一般认为,在公共管理学的学科发展史中,曾先后出现过两个范式,一个是公共行政范式,另一个是“新公共管理”范式。19世纪,西方行政面临三大问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下;三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治行政分离、文官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式,确立了

6、公共管理研究领域第一个范式公共行政范式,它在解决早期行政存在的问题方面发挥了巨大作用。强调规章制度和人格化的韦伯官僚制原则解决了早期行政的两个基本问题:一是由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许等问题;二是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。威尔逊的政治与行政相分离原则所解决的问题:一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响;二是革除“政党分肥”的弊端,通过文官制度建设,使政策执行人员不再同竞选官员共进退,避免了政党竞选的周期性震荡,抑制了“政党分肥”的行为现象。泰勒的科学管理理论则提高了行政效率。尽管传统公共行政范式获得了极大成功,为世界各国政府所广泛采用

7、,但到了20世纪60年代至70年代,批判传统公共行政学的理论越来越多,其中最有影响的是新公共行政学、政策科学和公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观,在传统行政学的目标中加入了“社会公平”,围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展开讨论。同时,它反对文官中立,认为在不平等竞争中,这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。政策科学在一定意义上讲,也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论,以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出要对政策制定的全过程进行研究,并提出要改善政策系统,提高政策质量。公共选择理论的核心理念是市场价值的重新发现和利用,要求减

8、少政府的管理职能,让一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供;在公共服务提供领域引入市场竞争机制,以打破政府垄断;给予公众对公共服务进行选择的机会和自由,等等。从以上论述中可以看出,随着时代的变迁和理论的发展,传统公共行政学由于其自身理论上的弱点,面临全面危机和严重挑战。变化的世界需要新的理论范式,“新公共管理”研究范式在这样的背景下涌现出来,并开始成为传统公共行政研究范式的替代物。“新公共管理”理论的基本内容综合国内外学者的论述和各国行政改革的实践,“新公共管理”理论主要包括以下几个方面的内容:其一,转变政府职能。长期以来,人们都误以为政府的主要职责是收税和向社会提供服务。而“新公共管

9、理”理论则认为,政府的中心工作是制定政策而不是执行政策。政府只起“掌舵”的作用而不起“划桨”的作用。政府职能的转变,有利于缩小政府规模,减少开支。同时,政府职能的转变,还有利于政府专注于公共政策的制定、监控和评估,进而提高政府管理和服务的效率。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续,制定并公布服务标准,在某些行政区域和部门或行业开办“一站商店”服务等,就是政府在这种新的政府社会关系模式下所施行的一些具体措施。其二,政府应具备“顾客意识”。“新公共管理”理论改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系,强调“顾客至上”,提供回应性服务,即政府不再是官僚机构,而是负有责任的“企业家”。社会

10、公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,满足公众不同需要。其三,引入竞争机制。传统公共行政中,政府习惯于采取垄断方式进行管理活动。它常常把竞争看作是一种浪费和重复,人们对政府的垄断行为也习以为常。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同,“新公共管理”理论认为,政府没有效率的主要原因在于缺乏竞争机制。因此,它主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场竞争机制,取消公共服务的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,进而在公共部门与私营部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高政府工作效率。例如,大多数西方国家多将政府投资兴建的基础设施和

11、公共设施工程,通过投标的形式交给私营企业,而政府则充当“发包人”的角色。其四,广泛采用私营部门成功的管理方法。“新公共管理”理论认为,无论是私营部门还是在公共部门,管理在本质上是一致的。与传统公共行政排斥私营部门的管理方式不同,西方各国在公共管理中广泛采用私营部门的管理方法和手段。如通过合同出租即招标形式,把政府所从事的服务和业务推向市场;对公共组织和雇员进行绩效评估;采用全面的目标管理和质量管理,明确工作目标,重视工作结果和产出,而不仅仅注重工作过程,对超额完成预期目标的进行奖励,特别注重对雇工的物质激励等方面。“新公共管理”理论的影响“新公共管理”远非是成熟的,对于它的理论、思想和原则,人

12、们褒贬不一。有人认为它是管理领域内一次“无声的革命”;有人认为它不过是“管理主义”在当代的翻版,是“新泰勒主义”;有人则批评它滥用经济学的假设、理论和方法,是经济学帝国主义扩张的表现等。尽管“新公共管理”理论受到了各种批评和指责,但它的出现无疑对传统公共行政学提出了新的挑战。作为当代西方公共管理实践发展的趋势,对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。例如,在英国,根据费利耶等人在行动中的新公共管理一书中的说法,20世纪70年代末、80年代初开始的“新公共管理”改革给英国的公共部门管理以及公共服务带来了如下四个方面的重大变化:一是随着许多国有企业卖给工人和股东以及在

13、经济活动中实行大规模的私有化,公共部门已从直接的经济活动中撤离;二是在公共部门中保留的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程,在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”的种种尝试,这些准市场的财政仍然是公共的,但引入竞争机制,如招标和合同承包;三是在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有价值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统的趋势,相对绩效的评估更加公开化,并受中央指导系统的严密控制;四是出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变。人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式,人力资源管理开始使用战略性的管理方式,组织发展不断地

14、提出各种替代方案和更人性化的管理方式,学习型的组织开始出现。在西方行政领域,“新公共管理”理论已成为一种不可逆转的时代潮流,从美国及其”重塑政府”运动到英国的“宪章运动”,从新西兰的”全面改革”到德国的”苗条国家”改革,以及其他国家普遍实行的市场导向的行政改革措施,都在不同程度上实践着“新公共管理”理论。在理论上,西方行政学界已实现了政府管理研究领域由传统公共行政学向“新公共管理学”范式的转变。“新公共管理”理论对我国也产生了巨大的影响,许多学者近年来一直致力于西方“新公共管理”理论著作的翻译,及对这一运动的评价,研究西方“新公共管理”理论对我国行政的借鉴意义。二、“新公共管理”理论在当代中国

15、的适用性和特殊性“新公共管理”理论在中国的适用性分析我国之所以要借鉴西方“新公共管理”的某些理论,其原因在于我国与西方国家政府职能模式改革面临着某些共同背景。首先,我国和西方国家共同面临知识经济和信息时代的挑战。20世纪80年代以来,信息化席卷全球,通信技术的迅猛发展,预示着知识经济和信息时代已经向我们走来。80年代中期以来,信息产业增长迅速,美国、欧共体的国民生产总值年平均增长%,而信息产业增长超过20%。19801995年,日本信息服务业的市场规模扩大了47倍,年平均增长%,而同期的国民生产总产值只增加了%,年平均增长率6%。目前,因特网已覆盖200多个国家地区,上网用户正向10亿迈进。截

16、止2002年10月,我国上网用户为4580万人,半年增加了1210万人,增长率为%。信息化的高速发展,使环境变得更加多样化和复杂化,对公共管理提出了新的要求,要求政府优化公共服务手段,缩小公共服务范围,提供高效、优质的公共服务。以转变政府职能为例,农业社会和工业社会技术落后,对信息的收集、整理、加工比较慢,信息量小,使政府有能力垄断几乎所有信息,对公共事业大包大揽。但信息社会,信息爆炸加剧,政府需要接受、鉴别和处理的信息在成倍增长。如果政府仍是全能的,仍处于“划桨”的角色,那么必然陷入处理具体公共事务的困境之中,不能对重大问题做出及时、准确的决策。信息时代政府提供高效、优质服务的必备条件是:全

17、能政府变为有限政府,把“划桨”功能交给社会组织。尽管我国同西方发达国家在社会发展阶段、政治体制、文化传统等方面存在巨大差异,但我国目前处于社会转型时期,面临着如何建设市场经济,如何提高公共行政的质量,如何实现现代化等与西方国家相似的问题。它山之石,可以攻玉,西方治道变革经验能为我国行政改革提供不少启示。其次,降低服务成本,提高行政效率和服务质量,是世界各国政府管理面临的共同问题。由于政府对公共服务的大包大揽以及传统公共行政的弊端,使各国都面临公共服务成本大、效率低、质量差的问题。目前,西方发达国家的政府支出一般都占GDP的30%以上,北欧国家甚至高达50%以上。在我国,公共服务过去完全由政府提

18、供,对公共服务事业的财政补贴数额巨大,使政府背上沉重的债务负担。仅以公共交通公司为例,据统计,1993年北京市政府补贴了亿元,广州市补贴了5600万元;上海在1989、1993、1995年分别补贴了亿元、亿元和8亿元。面对政府服务成本提高、服务效率低下,引入市场竞争机制及采用企业管理的某些方法和技术,这是公共管理发展的共同趋势。江泽民同志在十六大报告中明确提出了我国行政管理体制改革的任务,即深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方法,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。中国政府必须以加入WTO为契机,深入研究和探索西方

19、国家政府改革的模式,借鉴以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,加速我国的行政改革,实现全面建设小康社会的历史任务。从我国公共管理研究的现状来看,也需要吸收“新公共管理”的某些理论与方法。我国在改革开放之前,公共行政理论的研究处于空白状态,目前学科建设虽已逐步与国际接轨,但对当代国外政府管理研究领域的新发展、新趋势及新成果跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法、新技术的引进、消化和吸收须进一步加强。现有的国内行政学的学科理论体系,特别是教学体系较为陈旧、单一和狭窄,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。引入“新公共管理”理论应充分考虑中国的特殊国情20世纪后期,

20、与西方信息社会相适应的“新公共管理”模式的理念与方法开始传入中国,它在某种程度上与中国的市场化的改革相契合,加之它在西方发达国家已取得的成功,有人认为只要我们照搬西方发达国家的改革模式,就可以改变中国政府机构臃肿、效率低下的现象,实现政府管理质的飞跃。然而,由于我国同西方国家在意识形态、所有制结构、文化习俗等方面存在着巨大的差异,盲目引入必然引起“水土不服”。“新公共管理”理论是西方发达国家特定政治、经济、文化条件下的产物,它的存在与发展是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。而这些条件在我国尚不具备或不完全具备,这就警示我们在引入该理论的同时,应充分考虑中国的特殊国情。我国是发展中国家,目

21、前正处于计划经济向市场经济转轨时期,此时引入“新公共管理”理论,受到诸多条件的限制和制约。首先,我国的市场体制还不成熟。欧文休斯指出:“新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府,开发市场相联系的发展中国家常常缺少市场运作的经验,市场在具备许多因素之后才能有效运转。”因此,成熟的市场体系是“新公共管理”运作必不可少的基础。在我国,建国后至改革开放前实行计划经济,根本不允许市场的存在。改革开放以来,从1979年邓小平提出社会主义也可以搞市场经济到1992年邓小平南巡讲话确立社会主义市场经济体制的改革目标,从承认“计划和市场都是调节手段”到肯定市场对资源配置的基础性作用

22、,市场化程度在逐步提高。但相对于西方成熟的市场经济国家来说,只有10多年发展时间的中国市场经济还处于极不成熟和刚刚起步的初始阶段。据有关学者研究测算,欧、美、日等国家的经济市场化程度为80%90%,而我国市场化程度距发达或成熟国家尚有近30个百分点。此外,地方保护主义盛行、缺乏健全的法制、缺乏平等竞争的环境、尚未形成全国统一的市场等问题仍然存在。其次,我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制,是“新公共管理”理论的必要条件。而目前我国正处于体制转型时期,一些新的制度还没有建立起来,法制体系又不健全。以对外投资领域的法律制定为例,尽管我国对外投资发展很快,但目

23、前我国尚没有一部完整的对外投资基本法,有关对外投资的法律规定散见于各部门的规章及政策性文件中,没有系统性,法律效力低。同时,这些管理办法存在严重滞后性,一般都是为了“救火”,海外投资哪方面问题比较严重,有关部门就发布一个管理办法。引入“新公共管理”理论的一个前提条件是高度完善的市场经济体制。市场经济是法制经济,由于我国市场经济改革一开始就是“摸着石头过河”,一部分人借制度、法律的空白点,先富了起来。这种不公平的竞争,导致一部分人以不正当手段谋求自身利益,影响了社会公平。法律制度的不完善,使这种不正常的市场行为未受法律的约束、监督,出现了一批非法经营的爆发户,导致收入分配的不合理。在法律、法规不

24、完善的情况下,引入“新公共管理”理论将导致成本高、效率低、质量差,甚至产生政治上的不稳定。所以,我们应尽快完善各项相关法律,进行法制宣传教育,加强监督机制。最后,中国的第三部门还难以担负起公共管理的重任。“新公共管理”模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门,这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门。1978年以前,我国长期处于高度集中集权的计划经济体制下,非营利组织几乎由政府包办,极不发达。改革开放以来,随着商品经济和市场经济的发展,尽管出现了许多社会中介组织,但大多处于发育不良的状态,缺乏独立性,且在行政机关的庇护下,官方色彩浓厚。按照美国约翰霍普金斯大学公共政策研究所所长

25、莱斯特萨拉蒙的提法,中国并不存在典型意义的第三部门。即使有少量组织符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等要求,也不会成为可以与政府部门、企业部门等量齐观的一个部门,并且一些社会组织还是非法的,质量低劣,根本不能发挥其应有的作用,从而使政府放权、授权缺乏社会的依托。从政府的调控能力和公务员的整体素质来看,中国远未具备实施“新公共管理”的条件。“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死再放”的恶性循环以及腐败屡禁不止的现象,从一个侧面反映了我国政府的调控能力不强、公务员素质不高的事实。总之,我国的特殊国情,决定了在西方发达国家行之有效的“新公共管理”理论在我国会出现一些不适应。引入“新公共管理”

26、理论时,必须结合我国具体情况,尝试建立有中国特色的“新公共管理”理论。“新公共管理”理论分析中的学习与发展美国著名未来学家托夫勒指出:“如果一种崭新的、以知识为基础的经济确实在取代大烟囱工业生产,那么我们就会看到一场历史性的斗争。这场斗争将重建我们的政治机构,使之适应革命的后批量生产”。的确,信息化浪潮的冲击,要求政府必须通过变革自身,使内质符合外在要求。中国政府应顺应全球化趋势,借鉴西方“新公共管理”的某些理论和方法,加快我国的行政改革。其一,转变政府职能。经过几次政府机构改革,政府职能取得了不同程度的进展。但是,适应当前全球化背景和社会主义市场经济需要的政府管理模式,还远远没有确立。政府管

27、理最大、最突出的问题是政府不能正确对待和处理好与企业、市场、社会自主治理的关系,政企不分、政事不分的问题长期得不到解决。一方面,政府还没有完全从经济活动中超脱出来,包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能,直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面,许多本来应该由政府履行的职责,如提供公共服务却做得不够。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,做到政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。同时,在条件具备的情况下,推进公共服务社会化,如利用新公共管理创造的政府业务合同出租、公私合作、用者付费等方式,来推进我国事业单位管理体制改革。其二,从“人治”政府到法治政府

28、。“文革”期间,我国法治完全被抛弃在一边,从而导致十年大浩劫,国民经济处于崩溃边缘,社会动荡不安。党的十一届三中全会以来,中国共产党拨乱反正,重视依法治国,社会主义法治建设逐步得到加强,有力地保障了经济和社会发展。历史经验告诉我们,要把我国建设成为社会主义现代化强国,只能靠“法治”,不能靠“人治”。从“人治”到“法治”的转变,即由执政者个人的贤明治理国家转向依照法律治理国家。所谓法治就是依照法律治理国家的方略、原则、模式、精神和社会状态。法治要求一切国家机关和各级领导要依法办事,法律面前人人平等,不允许有凌驾于法律之上的个人特权。要强化依法行政,抑制人治行政、人权行政、黑箱行政,使政府行为具有

29、合法性和规范性,促进社会主义市场经济的健康发展和现代化建设目标的早日实现。在依法治国方面,对西方“新公共管理”理论不应全盘吸收,而应从中国的基本国情出发。“新公共管理”理论主张推动对法规的松绑工作。在我国,法律法规本来就不完善,人们遵纪守法的观念比较淡薄,如果弱化法律法规制度的作用,无疑不利于社会的稳定和发展。新的形势要求我们必须大力推进依法行政,转变过去的一些习惯性观念,改变过去那些与法律、法规不相适应的管理方式,尤其是要彻底根除有法不依、执法不严、随意性大的现象。严格按照法定权限和程序行使权力,约束执法行为,履行职责,接受社会监督。其三,创新政府组织。针对我国行政机构设置偏多,组织机构不健

30、全,分设过细,力量分散,本应由一个部门管理的事由几个部门分管,造成相互之间职责交叉重复的弊端,应以“精简、统一、效能”的原则,根据各机构承担职能所覆盖的范围及影响面的大小、管理层级与管理幅度的关系、行政责任的大小等因素,科学合理地安排行政组织的层级结构和职能结构。同时,注意参考西方国家“新公共管理”的经验、企业组织创新的扁平化思路,尽量减少政府组织的层次,使政府决策部门尽可能地接近企业和居民,直接为企业和居民服务;充分利用现代化技术,推进电子化政府建设。这样,才能有利于减少管理层级,促进组织扁平化,增强组织灵活性。其四,从管制政府向服务行政转变。服务型政府要求摆正政府与公民的关系,实现政府管理

31、方式由过去“以政府为中心”到“以满足人民需求为中心”的转变。但对于我国这样一个封建专制主义传统悠久的国家来说,受传统观念的影响,官本位思想根深蒂固。一些政府官员往往把自己看作是凌驾于人民之上作威作福的官老爷,处处表现出高人一等,以主人的地位自居。现实生活中,无法可依、有法不依、以言代法、违法不究等种种无视法律的现象以及“门难进、脸难看、话难听、事难办”的官僚衙门作风依然存在。许多公共部门甚至弄不清谁是他们的“顾客”,只是例行公事,提供服务。“新公共管理”理论要求政府具有“顾客意识”,正是将我国政府倡导的“做人民的公仆”、“全心全意为人民服务”落到实处,以建构服务型政府。其五,借鉴“新公共管理”

32、理论,将灵活的政府工作人员录用、考核、任命、奖励机制,引入政府公务员管理领域。“新公共管理”理论主张目标管理、结果衡量,这就为政府公务员的业绩考核提供了一条行之有效的途径。公务员的业绩有一个量化的考核结果,建立一个根据业绩评判、职位能上能下的灵活机制,可以彻底打破我国干部队伍中长期存在的能上不能下、考核标准欠科学等痼疾,创造政府公务员之间良好的竞争氛围,从而进一步提高政府的工作质量。总之,建立有中国特色的“新公共管理”理论,必然要吸收西方学者的某些观念、命题和研究方法。了解和吸收他人的研究成果,才有助于具有本国特色的理论的形成、发展,这是由我国理论研究现状所决定的。同时,还应当看到,“新公共管理”作为当前西方国家行政思想的一种潮流和趋势,是与西方国家的国情相适应的。所以,我们在建设具有本国特色的“新公共管理”理论时,不能不加选择地照搬照抄,要取其精华,弃其糟粕。对于其适用于我国的理论,要在更深层意义上挖掘,超越西方学者,使其更好地为我国实现“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的目标服务。新公共管理适用性分析