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1、公共管理学笔记打印精简版2014级交大MPA双证一班二班公共管理学笔记粗糙手打版各种错别字请见谅，大家圣诞愉快！朱馨怡2014.12.21任课老师：顾建光教授Tel:139*E-mail:jggu第一章绪论（教材P1，第一章，暂无笔记，烦请大家共享信息）导言思考讨论题1.现代社会涌现大量社会问题和公共事务的原因分析2.公共管理学科发展的意义3.为什么说公共管理学科特点在于综合性和应用性4.良好的公共管理者素质要求第二章作为对公共事务处理的公共管理(教材P15,第一章)第一节公共管理与公共事务公共管理：是指公共组织以政府为主体为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和

2、共同利益的一系列活动进行调节控制的过程公共需求与公共事务的概念 人类不仅有私人需求，随着经济、社会、文化的发展，人类有愈益增多，广泛的公共需求 公共事务作为公共需求的表现，是指在私人社会里，企业和个人家庭所不愿做，不能做，做不了，但却又是经济和社会生活所不不可少的，实质上体现了全体居民共同利益的事务 公共事务的普遍性及其演变 政府公共权力的基础是管理社会公共事务公共支出快于经济增长的瓦格纳法则： 图中a,b是PG曲线上的任意两点，设a发生在b之前 该曲线的特征是Oa/ObYa/Yb 该图表达的意思是，1.随着工业化加快，人均GNP增长，必然导致公共支出大于GNP的上升比率；2.因而，社会对公共

3、支出需求的收入弹性大于1 瓦格纳认为基本的原因是，工业化导致公共服务需求扩大 工业化人均收入增加公共需求增加政府职能扩大公共支出比率上升公共需求：1.公共秩序维持2.市场失灵政府干预3.公共服务需求增加（科教文卫以及社会保障）第二节现代公共管理的内容与特征一、现代公共管理的主要内容 公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务的具体内容分为社会问题、公共项目、公共财产与公共资源（一）社会问题 在任何社会和任何时代，都面临着这样或那样需要重视和解决的问题，如就业、公共医疗、环境保护、野生动物保护、公共交通安全灯，这些就是社会问题 两大公共管理社会问题范畴：1.管制性问题2.服务性问题作为公共

4、管理对象的社会问题的条件：1.一种客观存在的状态2.一种能察觉的、可辨识的状态3.与一定社区内所有人相关的状态4.一种有必要在当前或今后加以解决的状态5.它的解决将有助于人们生活质量的提高，或推动社会整体的进步与发展（二）公共项目 公共项目成为公共管理中最直接的对象，公共项目包括：软项目、硬项目 公共项目是改进公民生活质量规划及其实施 软项目：精神文明建设、法制法规建设、社会主义新农村建设 硬项目：基础设施建设、道路交通建设（三）公共财产 为一定社区的人们共同拥有的财产，称为公共财产，俗称公物。它在名义上是每个人都享有的财物，但实际上任何个人都不可能完整地得到它、占有它和使用它。公共财产是公共

5、物品，是由公共财政支出的，其来源是纳税人的税收。因此每个公民都有享有的权利。公共财产包括：1.财政2.公共设施3.公共企业资产4.公共事业资产等（四）公共资源 自然资源：土地、山川、河流、矿山、森林、野生动物等 人力资源 知识、文化、信息资源二、现代公共管理基本倾向1.政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织2.社会问题管理与资源管理相结合，重在问题解决3.结果管理与过程管理相结合，重在结果管理4.管理追求的公平与效率相结合，重在公平5.公共组织的内部管理与外部管理相统一，重在外部管理6.服务管理与管制管理相结合，重在服务7.管理制度与技术相结合，重在制度创新第三节体现公共利益的公共管理一、

6、关于公共利益关于利益 关于公共利益与共同利益 关于最为普通的公共利益 公共管理的目标：谋求公共利益的最大化 所谓公共管理指的是不以营利（即不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动二、处理好实现公共利益与协调各方利益的关系1.正确处理和调节公共利益与公民个体利益的关系2.正确处理公共利益与部门利益的关系第四节公共管理依据公共权力一、正确使用公共权力 公共权力是公共部门拥有的，用于处理公共事务的权力。公共权力是由社会共同需要产生的，其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序 如何正确地运用公共权力是任何政府及政府部门时刻需要时刻谨慎地对待的问题二、必须

7、防止公权的滥用现象1. 公权者必须有“权为民所用”的自觉意识2. 公权使用需受公民的监督3. 公权使用需受媒体的监督4. 公权使用需受政府内部监督制衡第五节关于企业管理与公共管理比较一、两种管理的一致性1.均属于管理范畴2.管理的基本要素相同3.两者之间有着互补和互动性二、两种管理的主要差异1.两者追求的目标和价值有重要差异2.两者的组织形式不同3.两者一寸的经济来源不同第四章公共管理基本职能定位（教材P57开始，第二篇，重点）第一节 我国自改革开放以来对于政府公共管理职能转变的认识深化1.80年-87年，对此开始思考的阶段2.87年（13大）-92年，提出“转变政府职能”和“小政府，大社会”

8、3.92年以来，探索如何处理好政府与市场的关系4.16大以来提出构建“服务型政府”，明确政府的公共管理职能为“经济调节，市场监督，社会管理，公共服务”十八届三中全会决定 十八届三中全会根据此前政治局会议的精神，审议通过中共中央关于进一步深化改革若干重大问题的决定 全面深化改革的总目标是完善和发展中共特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须更加重视改革的系统性，整体性，协同性 经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用 政府的职责和作用是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护

9、市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。世界银行在1997年的“世界发展报告”中指出，每一个政府的核心使命包括五个基本责任：1. 确定法律基础2. 保持宏观经济稳定3. 投资于基本社会服务和社会基础设施4. 保护弱势群体5. 保护环境第二节 背景：市场机制与市场失灵（教材P57，第四章） 市场经济具有高效率配置资源的机制 市场配置在很多情况下会出现失灵 现代市场经济，照其运行状况或调节方式而已，是一种“市场+政府”的混合模式。*市场的原教旨主义：市场原教旨主义是指市场可以自动恢复平衡，不需政府以任何方式进行干预。（from互动百科）PEMEPMMP一、 市场及其资源配置1. 需求

10、与供给2. 价格机制price 与无形的手（市场机制在微观层面是有效率的，在宏观层面可能没有效率）3. 资源的最佳配置状态*用自己的钱替别人办事最节约但是效率是最低的，用别人的钱办自己的事效率是高的但是资源是浪费的，最佳配置是用自己的钱办自己的事。二、不同的市场类型四种类型 完全竞争市场：众多买放和众多卖方，进入和退出市场没有障碍，在完全的竞争市场上产品是同质的 垄断市场：卖方只有一家 垄断竞争市场：卖方有几家，产品基本上是同质但是有细分（大部分，相对比较健康） 寡头市场*完全竞争市场也不好：因为进入障碍少，会造成红海战略每种市场都有其自身特征，市场效率差别很大追求目标：有效竞争三、市场失灵的

11、主要表现： 垄断（包括集中垄断，自然垄断，行政垄断）*行政垄断：政府规定谁能做谁不能做，eg烟草*从垄断走向竞争：技术能打破完全垄断变成寡头垄断：eg通讯：固定电话手机，微信，电话等等*从竞争走向垄断：规模经济效应*自然垄断：自然资源是稀缺不可再生的，谁获得这种资源就可以做到垄断产品垄断价格*集中垄断：人们在追求规模经济的时候，把小企业挤走后占领整个市场造成的垄断的*economy of scale：规模经济效应，可以表现在生产领域，销售领域，研发领域*自然垄断和行政垄断是由自然条件和政府行为造成的垄断，而集中垄断是市场内在的缺陷造成的。 公共产品（public goods）缺失*公共产品非竞

12、争性，非排他性；ps:具有普遍的公益性（顾老原创哦_）的产品也算公共产品 eg:九年制义务教育 外部效应externality effect（正面外部市场和负面外部市场eg吸烟，喝酒） 不完善的市场（各种不公平竞争，市场分割） 不完全信息（各种信息不对称的情况） 经济周期性波动（经济过热和经济不景气） 失业与通货膨胀 收入分配差距与财富两极分化 非优效品经济的周期性波动经济周期机制第三节对市场失灵纠正与政府公共管理职能的扩充（教材第四章）一、 理论尺度 凯恩斯理论凯恩斯（宏观经济学鼻祖）理论框架：1. 充分就业理论：不同意新古典经济学理论关于市场可以自动调节实现充分就业的理论（劳动力价格的变动

13、）。认为在自然失业（摩擦性失业和自愿失业）以外，还存在着第三种失业现象，不自愿的失业。原因在于有效需求不足。*摩擦性失业：（frictional unemployment）是指因季节性或技术性原因而引起的失业，即由于经济在调整过程中，或者由于资源配置比例失调等原因，使一些人需要在不同的工作中转移，使一些人等待转业而产生的失业现象。 2.有效需求原理在市场经济条件下：总供给价格总需求价格，由此带来非自愿失业的长期存在 3.造成有效需求不足的原因： 1）消费倾向递减 2）资本边际效率递减 3）流动性偏好 4.主张政府干预经济的政策： 1）赤字财政政策（依据是财政支出的“乘数效应”） 2）通货膨胀政

14、策 3）对外经济扩张政策eg:剥离融资平台政府融资职能：2014年10月2日，国务院关于加强地方政府债务管理的意见出台，规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台不得新增政府债务”，这意味着地方政府融资平台将面临一次重新洗牌。 福利经济学理论 公共经济学凯恩斯说：通过连续的通货膨胀过程，政府可以私密地不为人知地没收公民财富的一部分，用这种办法可以任意剥夺人民的财富，在使多数人贫穷的过程中，却使少数人暴富，一百万人中也不见得有一个人看得出问题的根源。庇古提高经济福利的两个前提条件 如果国民收入增加二分配状况没有“恶化”即穷人的收入没有下降，那么经济福利将提高（效率条件） 如果分配状况改善了而国

15、民收入没有下降，那么经济福利将提高（公平条件）*庇古的福利经济学是收入分配的再分配的理论依据第四节现代公共管理主要职能解析 世界银行在1997年的“世界发展报告”中指出，每一个政府的核心使命包括五个基本责任：1. 确定法律基础2. 保持宏观经济的稳定3. 投资于基本社会服务和社会基础设施4. 保护弱势群体5. 保护环境 政府双重管理职能的转变在计划体制下，政府即是社会生产的管理者，又是社会服务的管理者。改革开放，这种计划体制的政府双重管理者职能发生了重要变革。随着大量市场化企业的出现，政府不再介入一般经济领域的生产经营活动，过去那种全面参与社会生产过程的管理行为，已转变为政府的宏观调控 政府管

16、理这个规模巨大的国有企业群和国有资本的运营，需要承担巨大的管理职能和管理责任，要花费巨大的管理成本 而到目前为止，这个规模巨大的国有企业群和国有资本的利益受益，还没有正式列入政府公关财政收入的序列 积极发展混合所有制经济 国有资本、集体资本、非共有制资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，1.有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力；2.有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展 国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，行程资本所有者和劳动者利益共同体。 上海“二十条”亮点1. 去行政化：“管国企”到“管国资”2. 启动

17、国资运作平台，为国有股权流动、兼并重组主渠道3. 优化国资布局4. 推行职业经理人制度（上海国企领导人员所获部分激励收益将在正常离职后兑现，作为追索扣回的抵押金）5. 分类监管落地，突出企业市场属性（企业将被分为“竞争类”、“功能类”和“公共服务类”逐步实现差异化管理，企业分类可动态调整）5-1竞争类：以企业经济效益为主要目标，兼顾社会效益5-2功能类：以战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益5-3公共服务类：确保城市正常运行和稳定、最大限度实现社会效益为主要目标，主要是看社会满意度（如地铁等）6. 培育具有国际竞争力和影响力的企业集团 上海把国资国企改革作为上海下一阶段经济发展支持点

18、政府公共管理职能在不断扩大 中国将长期是一个发展中国家，在工业化过程中城乡协调与区域发展协调 国土资源与环境保护 建立创新型国家 国家经济安全 控制庞大人口的增长 市场秩序的维护 “瓦格纳定理”在中国存在的理由可能更加充分第四节现代公共管理的主要职能解析（教材P69，第五章）一、 公共服务职能（公共物品的供给） 假设在没有公共管理的情况下，单是市场机制并不能履行所有的经济功能，或者说没有政府，市场机制将无法得以有效地发挥作用 现实的市场经济既非单纯的商业经济，也非单纯的公共经济，而是一种公共经济与商业经济的混合物。当然，也可以看作是公共产品与私人产品的混合提供模式。 服务型政府：1.从政府的各

19、项职能中，公共服务应成为主要职能2.政府的各项工作应该本着为民服务的理念（一） 公共产品的概念：用于满足社会公共消费需要的产品三个基本特征：非排他性，非竞争性，普遍的公益性（人人都需要，但可能具有排他性和竞争性）公共物品的效用计算：X=Xi (i=1，2，n)私有物品的效用计算：X=（二） 分类（按公共属性）1. 纯公共产品：完全具备非排他性和非竞争性特点（如国防、新闻广播）分类的意义：免费提供完全不收费2. 准公共产品：具备上述两个特点中的一个（如部分教育、医疗）3. 私产品：完全具有排他性和竞争性特点的产品（按形态）1. 公共服务（无形的）：公共卫生，公共教育，公共安全2. 公共物品（有形

20、的）：公共设施（如电力、自来水、煤气）公共工程（如水坝、水库），交通设施（马路，机场，火车站）（三） 公共产品的生产1. 公共部门（军火）与私营部门（政府采购）2. 公共产品的公共生产与私人生产（四） 公共产品的供给1. 政府提供 2. 非营利组织提供 3.市场提供 4.混合提供（五） 公共产品的生产方式与提供方式的组合1. 公共生产，公共提供2. 公共生产，混合提供3. 公共生产，市场提供4. 私人生产，公共提供5. 私人生产，混合提供（六）公共服务的市场化做法：1.合同竞争承包2.特许经营3.补助与凭单制4.出售5.民间不缺6.分拆（七）公私合作制 公私合作制指多方参与、结构复杂、在政府监

21、管下商业化运营公用行业的制度安排。超越了以往公私对立概念 又称公私伙伴关系（Public-Private Partnership,简称PPP）；流行于20世纪90年代1.公私合作制是以效率为导向的制度安排2.不排除公共部门的作用3.要求政府职能重新定位和调整 采用公私合作制决定了政府职能的重新定位，有直接管理变为间接监管的模式。体现在：1. 市场准入 2. 价格形成 3. 公共服务义务 为什么要建立公私伙伴关系：1. 实现资金的最佳价值2. 弥补公共资金的不足3. 提升公共服务的水平4. 降低成本“基本公共服务均等化”政策落实案例：上海市基础教育均等化的操作实例。基本公共服务在不同政府间的责任

22、分布问题二、社会管理职能（社会公平正义的实现）（教材P78，第六章） 公共管理的目标之一是保持社会的收入和财富分配的公平合理性，防止两极分化。 社会主义市场经济的目标之一是社会成员共同富裕，这符合广大人民的共同利益，也是社会主义优越性的表现。 *Justice(公平公正)（一） 关于社会公平一些基本理念1. 功利主义的公平观2. 自由主义公平观3. 罗尔斯正义论的公平观：*允许每一个人尽其所能获得自己的幸福和财富，但原则是不能侵犯弱势群体的利益（二） 关于实现公平的一些基本准则1. 公民机会均等：受教育机会均等；就业机会均等2. 权利保护：公民财产权的保护3. 公平分配：初次分配（分配率的问题

23、），依据贡献原则；二次分配，依据需求原则基尼系数图：洛伦茨曲线和基尼系数洛伦兹曲线（）与45度角的直线段（OC）形成的弓形面积，即上图中的A部分，和该直线段（OC）与折线（OXC）形成的直角三角形面积（即上图中的A部分加上B部分）之比，就是基尼系数。实际的基尼系数界于0和1之间。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配极端不平等。一般认为，基尼系数低于0.2，表明分配状况过度均等，超过0.6则为极度不均等。基尼系数0.4座位监控贫富差距的警戒线。*我国财富基尼系数为0.6左右缩小社会差别的主要政策：1. 对财产征税2. 加强人力资本投资3. 征用土地时保护农民的利益4

24、. 构建社会安全网5. 公共财政支出中实行社会公平原则社会管理与公共服务成为重点政策回顾： 十六届五中全会以前的提法是：“效率优先，兼顾公平”和“初次分配注重效率，再次分配注重公平 十六届五中全会最终定稿时，勾掉了这两个提法，同时突出了“更加重视社会公平”的鲜明主张。这是中央文件中第一次提“更加重视社会公平” 2006年10月召开的党的16届6中全会通过了中共中央关于构建社会主义和和谐社会若干重大问题，这一决定讲“促进社会公平正义”作为构建社会主义和谐社会指导思想内容之一，明确社会主义公正公平是社会主义和谐的基本条件。 十七大报告“初次分配公平性”的提法：2007年十七大报告进一步提出了“合理

25、的收入分配制度是社会公平的重要体现”，并将初次分配也要实行社会公平这一原则写进了中央文件。 近年来，国家高层不断表达“调整收入分配结构”的政治决心。政府主要领导人承诺了政府不仅有“做大蛋糕”的责任，而且有“分配好蛋糕”的良知。这些，都是基于忧患严重的收入分配不公和贫富差距拉大而表达出的深化改革的信号。三、管制职能（教材P90，第七章）（为社会秩序和经济稳定提供法制框架）（一） 管制的重要内容 政府还肩负着为法制和秩序提供框架、为经济稳定提供条件的作用 人民期望政府提供法制和秩序，以便能够得到和平安全的生活 公共管理机构针对市场失灵现象，设计出相应的管制制度来调控市场，约束和规范经济主体的行为，

26、以保证整个社会经济规范有序运行。管制包括三个方面1. 经济管制*（证监委，银监会等）对企业行为与市场运行2. 社会管制*（药品，食品，交通安全，环境保护）健康，安全，环境保护3. 行政管制政府内部规程与运行经济管制的主要内容1. 保护公益性管制 *eg环保类2. 处理信息不对称管制 *eg证券行业3. 针对外部不经济管制4. 针对非优效物品管制5. 财税、金融方面的管制*eg.税收6. 社会福利和保障方面的管制7. 民商法中的管制：*反不正当竞争法&反垄断法8. 产业和科技发展方面的管制：转基因9. 保护环境、自然资源和劳动的管制第七项涉及反垄断，称为间接管制，其余为直接管制直接管制又分为经济

27、性管制和社会性管制经济性管制指对特定行业、公用事业、通讯、交通以及金融等处理自然垄断方面的管制社会性管制针对外部不经济和非优效品（二） 管制的理由1. 防止和消除垄断的不良后果（如控制暴力）2. 消除信息不对称的不良后果3. 解决外部成本的问题4. 解决内部性的问题5. 减少过度和恶性竞争6. 维护社会公正（三） 改革管制1. 管制失败2. 产业融合、自然垄断行业的专业化3. 国际经济的一体化4. 可竞争市场理论的挑战 *de-regulation放松管制（四）良好管制的基本原则1. 公共性2. 必要性3. 可行性4. 开放性5. 法治原则6. 信息公开7. 比例合理8. 简单明了（五）中国政

28、府管制职能的转变1. 对生产的指令性控制放松2. 商品和生产要素分配日益市场化3. 价格形成的市场化4. 对企业的行政性控制减弱5. 政府宏观经济职能有所增强中国行政审批制度的特点： （听课的都知道了）现行制度问题1. 行政审批事项过多，审批范围广2. 行政审批不规范，缺乏严格、明确的审批标准和程序3. 行政审批环节多、手续繁、时间长、效率低4. 行政审批程序不公开，缺乏透明度，提高了行政设租、寻租与行政官员腐败的概率5. 乱收费现象严重，增加了社会交易成本6. 监管不力，管理不严，责任不明包括经济管制和社会性管制一、经济性管制1. 市场准入管制2. 市场退出管制3. 价格管制4. 投资管制5

29、. 对物品和服务质量的管制二、社会性管制1. 确保健康卫生管制2. 确保安全管制3. 防止公害、保护环境管制4. 确保教育、文化和福利管制激励性政府管制的主要方式1. 特许投标制2. 区域竞争制3. 价格上限制4. 社会契约制过多过滥政府管制对于经济发展的负面效果1. 束缚企业的发展2. 管治无效3. 管制成本过高四、宏观调控职能（教材P99,第八章）（一）宏观调控的必要性 政府调控经济能够优化资源配置，政府运用政策能有效地调整总共给和总需求，弥补市场不足，抑制通货膨胀，熨平经济周期性波动 使社会资源得到充分的利用，协调社会成员利益，增进社会福利，促进经济持续稳定发展（二）总体目标1. 充分就

30、业2. 稳定物价3. 经济持续均衡增长4. 国际收支平衡5. 收入公平分配6. 保护和改善生态环境7. 合理配置资源，实现区域经济协调发展（三）经济平衡增长的基本条件Yd= Ys(总供给=总需求) 总供求平衡公式：消费品+储蓄+财政收入+进口=消费+投资+财政支出+出口 公式字母表达： C(Comsumption)+S(Save)+T(tax)+M(import)=C(comsume)+I(investment)+G(government expenditure)+X(export) 公式左边代表总供给，右边代表总需求，这两边一定要相等，否则，经济就不能平衡增长（四） 经济增长的三驾马车1. 消费需求2