简体欧盟铁路投融资制度对长三角轨道交通网.docx

1、简体欧盟铁路投融资制度对长三角轨道交通网欧盟铁路投融资制度对长三角轨道交通网投融资设计的启示赵童1来庆泉2俞志海3(1.阿特金斯顾问公司上海分公司,200001,上海; 2.上海申通集团有限公司,200031,上海;3.上海峻逸新型建筑材料有限公司,200091,上海第一作者,高级交通规划师)摘要如何谋求在政府与经营主体之间、中央政府与地方政府之间,适当分配路网建设及运营利益与风险,建立起与之相适应的投融资制度,以提高路网建设与运营效率,是长三角轨道交通网络建设的重要课题。分析了长三角轨道交通网络投融资面临的主要问题,介绍了英、法、德、瑞典等欧盟国家主要铁路投融资制度,希望为建立长三角轨道交通

2、网投融资制度提供一些借鉴。关键词长三角,轨道交通网络,欧盟铁路,投融资中图分类号F 502Inspiration of EU Rail Financing-investment System to YangziRiver Delta Rail NetworkZhao Tong,Lai Qingquan, Yu ZhihaiAbstractFollowing the economy development of Yangzi RiverDelta,it is urgent to build a rail transit network within thisarea.However,how to

3、 set up a suitable investment and financ-ing mechanism for the construction is one of the main considera-tions. The key is to balance the benefit between the governmentand operational enterprises,to distribute the risk between centralgovernment and local government and to enhance the efficiencyof co

4、nstruction and operation.This paper holds that the experi-ences in EU Rail Financing-investment system shall be intro-duced into Yangzi River Delta rail network development.Key wordsYZR Detla, rail network, EU rail, financing-investmentFirst-authors addressAtkins Consultants (Shenzhen)Co.,Ltd.,Shang

5、hai Branch,200001,Shanghai,China1长三角轨道交通网投融资面临的问题长三角地区高速铁路网、城际铁路网和城市轨道交通网等轨道交通网络的建设,是促进该地区经济成长的动力和源泉之一,也是推进区域经济一体化发展的纽带。目前,长三角轨道交通网络投融资面临的主要问题包括以下方面。(1)轨道交通路网涉及多个行政区域,地方利益与整个长三角地区的总体利益存在一定的矛盾。如何建立合理的投融资分工制度,落实相应主体的责权利,匹配相应的风险,以利于统筹路网建设和组织运营。(2)如何设计投资回报制度,以满足多元化投融资的必要条件,适应路网运营上可能存在的不同运营主体之间的过轨经营、客运经营

6、与货运经营并存等在核算、回报方面的问题。(3)如何根据长三角铁路网中各线路的速度等级、目标客户群及市场定位等因素的不同,按网络线路特征设计相匹配的投融资制度,调动路网建设与运营主体的积极性,实现网络运输效益、经济效益最大化。(4)如何围绕路网监管目标,设计相匹配的投融资管理制度,以提高路网运营效益,提升网络服务水平,节约投资,实现可持续经营。2欧盟铁路投融资制度分析欧盟铁路基本实行了“网运分离”的组织运营方式。从投融资主体来看,投融资制度的基本框架包括国家(指中央政府)的投融资责任与监管、路网投融资、运营投融资等。具体内容为:确定政府与经营主体之间、中央政府与地方之间、国有资本与民营资本之间的

7、投融资责任界面;各投资主体的投资比例及资本结构、筹资渠道、投资回收方式(含国家补贴及比例等);铁路监管的投融资措施等。而建立长三角轨道交通网,在目标上与欧盟具有相似性。欧盟铁路在投融资渠道、责任分工与有效监管等方面的经验可资借鉴。2.1英国铁路投融资制度英国在铁路投融资政策上是放松管制,推进民9第9期百家论坛营化,货运实行完全市场竞争,客运实行有管制的竞争。政府对铁路投人的资金全部交给铁路战略委员会(SRA),由其决定分配对象及顺序。路网公司(Network Rail)按SRA确定的线路维护内容及水准,开展路网维护业务,实施投资计划,开展14个主要车站及所拥有不动产的经营。SRA一般不给路网公

8、司直接补助,而是通过客运公司(TOC)交纳的线路使用费间接补给。路网公司的收入来源中线路使用费、SRA通过线路使用费给的补助以及资产经营3大块的比例为1261。路网公司不能接受来自地方政府、地方客运公司(PTE)、欧盟(EU)等的直接补助。运营方面,SRA批准及监管线路特许经营权。通过市场竞标,SRA与TOC签定一定期间的特许经营协议,根据线路运营状况,或提供补助金,或对有盈余的线路向TOC收取一定金额;对特定地区的交通服务,必要时由国营客运公司(即根据1968年运输法在全国7个地区大城市区域各自设立的公共机构,一元化管理公共交通)提供补助金。由于货运采取市场竞争方式,SRA与货运公司(FOC

9、)没有直接的合同关系。2.2法国铁路投融资制度国家确定路网结构,决定新建线路和关闭既有线路;对路网项目建设给以财政资助;决定线路使用费水平;对国铁公司(SNCF)承担的公共服务予以补贴;铁路货运和长途客运价格由公司自主决定。国家与地方投融资的分工为:国家在财政上援助地方,由地方筹划综合运输计划、运费水平、服务水平等政策,负责车辆、部分线路投资,与SNCF签定运营协议。SNCF受托经营。自2000年以来,国家对地方铁路客运经营、车辆更新、车站改造、与社会平均水平运费的差额等提供资金进行补偿。另外,国家通过征收轻油税、从高速公路运营收入转移以及提供长期贷款等手段,对法国铁路进行资金补贴和扶持。法国

10、的路网公司(RFF)拥有全国铁路网,是全国铁路网投资人,从事基础设施建设、开发、整合及资产有效利用等,提出与实施线路投融资计划。而运营则由国家、大区(如大巴黎地区)、县政府等予以补助。大区选定运营企业、确定运费价格、确认投资计划、分配补助金等,与运营企业签定运营补助、运输服务、投资补助等合同。2.3德国铁路投融资制度1994年德国对运输企业、公共服务业进行了严格界定,明确政府承担社会公益性运输服务,承担铁路债务,承担铁路基础设施建设与维护的责任,对铁路的建设和短途运营进行补贴。明确中央政府与地方政府的承担比例,联邦负责筹划联邦铁路(即国家掌控过半数资本的铁路)建设与运营,对州铁路建设与运营进行

11、监督和补助;州拥有短途客运(SPNV)权限,并负责对其补助。总体上来看,是建立地方政府和联邦政府的不同职责,以适应环境的方式确保客货运输。对“联邦铁路”建设,联邦政府向德国铁路股份公司(DB AG)提供无息贷款或补助金,但提供的金额及占总投资的比例由双方协议确定,因项目而异。自1997年以来,对新线建设只提供补助金。据路网股份公司资料,1998-2001年,公司每年约投资47亿欧元。其中60%80%是联邦政府的无息贷款或建设补助金,另有12.5%左右的资金依靠地区补助法和其它建设补助资金补助。联邦、州、郡、市、镇等各级政府对路网公司线路维护给以补贴。在运营方面,长途客运及货运经营能够实现收支平

12、衡,联邦政府及州政府都不给补助。对都市短途客运,联邦、州、郡、市、镇等各级政府对运费收入不足以弥补运营费用差额给以补助。联邦主要按“地方分权法”和“地区交通补助法”予以补贴。两者的资金来源都是矿油税。依据这两部法律,1997-2001年,每年运营企业可从联邦政府得到约80亿欧元的补助金额。2.4瑞典铁路的投融资制度瑞典铁路改革后,将地方铁路建设责任下放给了县及市,地方公共交通局权限得到扩大,相应地,改革前全部注入瑞典国铁(SJ)的建设投资也开始分配给地方。组织上,铁路运营管理局作为中立机构界定特定运输服务权应承担的责任,分配线路运营时段及区间;当运输经营者与瑞典铁道厅(BV)不能达成一致意见时

13、,有权决定提供运输服务的运营条件。1999年起,公共交通厅继承该特定公共运输购买职能。县内运输由地方公共交通局(由县与市出资组建)计划、协调,补贴各种公共运输,选定运输经营者,签订运输服务合同,授予使用支线进行县内客运经营、使用干线进行县内及邻接县间线路的客运经营权。路网投融资方面,BV承担国家铁路设施维护、管理运输安全、征收线路使用费,制定、实施铁路投资计划(含线路维护费)。其资金一般为普通财政预算。如果投资突破预算,国家给以23年贷款融10城市轨道交通研究2006年资。BV也负责维修县级线路,资金来源于国家财政的县级交通设施投资年度预算。城市铁路建设的资金来源于国家、县及银行融资,也有来自

14、欧盟的补助。同时,1987年瑞典把公路燃油税每升增加0.25克朗,用以提供铁路建设的部分资金。运营方面,1998年改革后,瑞典铁路股份公司(SJ AB)客运经营主要是能实现收支平衡的县间线路;对不能实现收支平衡的线路,由公共交通厅通过客运服务购买方式由国家给以补偿。自2000年起,引入招标竞争机制,以确保现状服务为最低基准,由超越这个水平的公司中标该项运输服务。城市铁路包括地铁、轻轨、郊区铁路等,运营亏损国家不予补贴,而是由县承担补贴责任。2.5欧盟对各加盟国铁路投融资的扶持制度欧盟期待通过高速铁路建设来消除地区差别,设立共同市场,通过指导各国铁路政策及对欧盟干线铁路进行补助和融资支持,来实现

15、对欧盟各国铁路发展的扶持。从职责上,欧盟能源及运输总局制定欧盟的运输政策,指导成员国制定国内运输政策,监督欧洲铁路厅运作等;欧盟竞争总局对成员国在运输市场准入、差别化待遇及采取排他性措施等方面予以监督;欧洲铁道厅是铁路专业技术管理的公共机构,无权决策,其职责是推进信息交流,管理铁路安全及协调运作,制订安全策略及技术标准。欧盟运输政策的出发点是补偿公共运输服务,促进铁路企业会计制度的标准化,以及国家与铁路的关系透明化。主要内容包括:保证铁路经营者的独立经营地位,自负盈亏,按民营企业经营原则从事经营活动;线路基础设施与运输业务必须在核算上分离;改善铁路经营财务状况,削减可由国家支配的铁路经营者的债

16、务;线路基础设施管理者对使用该线路的铁路经营者按无差别方法征收线路使用费(91/440/EEC);各加盟国对满足财务及安全管理要求的铁路经营者颁发经营许可(95/18/EC);加盟国要指定线路容量分配机构,进行无差别分配,谋求线路最佳使用;确定线路使用费规则,实行无差别征收,谋求线路基础设施管理收支平衡(95/19/EC)。1995年制定了确认跨欧网络(TEN)计划财政扶持的原则(EC/2236/95),对包括铁路在内的欧盟共同利益项目给予的贴息、补贴等,可达投资费用的10%,并能补助可达50%的项目前期调研费用。2001年,欧盟对TEN计划中的消除跨越过境的路网瓶颈、加强铁路与其它运输方式联

17、络、提高交通安全性及缓解交通拥挤的瓶颈等项目,将欧盟的财政资金补贴率由10%提高到20%。该年度和以后的几年内,铁路项目得到的补贴见表1。欧盟四国铁路建设与运营中国家与地方政府的职责见表2、表34。3对长三角轨道交通网投融资制度的启示3.1建立国家、地方、企业责任共担的投融资体制由国家总体设计长三角轨道交通网的投融资制度,承担干线主要投融资责任,负责路网监管,而支线的投融资责、权、利主要交由地方完成。具体包括:吸收地方、企业参与铁路投资、建设、管理与经营,与国家资本共同组建公司,以便于落实各参与方表1欧盟补助TEN计划多年度分配表(MIP)百万欧元优先项目编号及名称(区间) 2001年2002

18、年2003年20042006年合计高速铁路/联合运输(柏林维罗纳) 33.0 46.5 61.5 117.0 258.0高速铁路(PBKAL)巴黎伦敦等) 61.0 49.5 36.0 145.0 291.5高速铁路(马德里法国Perpignan) 15.1 22.1 34.7 66.0 137.9高速铁路(巴黎斯特拉斯堡等) 45.0 36.5 52.0 34.5 168.0Betore线/联合运输(鹿特丹德国等) 20.0 10.0 12.0 38.0 80.0高速铁路/联合运输(里昂的里雅斯特) 11.0 16.5 54.0 88.9 170.4高速道路(希腊国内) 12.5 12.0

19、5.5 030.0多方式联络线(西班牙葡萄牙中部欧洲) 0.3 3.2 3.4 5.95 12.8512铁路/公路联络线(北欧三角联络线) 12.05 16.0 14.95 42.5 85.513道路联络线(爱尔兰荷比卢等) 13.0 8.0 7.0 2.8 30.814干线铁路(英国的西海岸线) 7.0 3.0 3.0 31.0 44.0小计229.95 223.3 284.05 571.65 1 308.95卫星定位信息系统(欧盟的伽利略计划) 100.0 170.0 80.0 200.0 550.0其它98.365 145.035 166.76 511.93 922.09合计428.31

20、5 538.335 530.81 1 283.58 2 781.04注:1) EU欧洲委员会能源及运输总局发布,2001年9月。2)优先项目11已经完成,表中未列出。11第9期百家论坛表2欧盟四国铁路国家与地方政府的责任铁路建设中国家与地方的责任铁路客运经营中国家与地方的责任英国对大型基础设施、特别是社会利益大的设施,国家财政进行个案研究援助。对铁路路网公司的设施投资除特殊情况没有直接补助。国家对TOC的补助金累积的增量部分,间接地通过线路使用费的方式支付给路网公司。国家制定要达到的服务标准,通过专营权(一定期间的专营权)经营招标,决定TOC的持股公司,及其向TOG持股公司提供运营补助的金额,

21、与TOC持股公司签定协议。进而根据经营业绩给以相应奖励,或者课以相应的罚金。对特定地区的交通服务,必要时由国营客运公司提供补助金。法国国家制定全国铁路路网计划。计划由RFF(1996年前是与SNCF)实施,国家负担的费用在实施合同中规定。投资来源主要是高速公路通行税,也包括陆上交通、可航行水路投资基金。部分地方铁路建设由地方作为投资主体。国家对RFF的资本金以及网路基础设施基本管理费进行补助。国家根据SNCF的经营许可协议,实施对地区运输的补助,以及对运费价格低于社会平均水平部分进行补助。从1997年开始,地方在国家财力支持下,开展对SNCF进行补助试点。德国国家对“联邦铁路”负有责任,制定联

22、邦交通计划,每5年修订一次。决策联邦铁路线路3个年度实施计划。国家对建设“联邦铁路”的DB路网公司提供补助金。对DB长途旅行观光公司(长途客运)没有援助。DB短途客运公司由州与之签定协议提供补助金。财源是国家划拨给州的由国家收入的全部矿物油税(以石油税为主)。瑞典国家制定全国干线铁路10个年度投资计划,铁道厅用国家财政预算资金建设及维护管理。BV拥有的支线的维护管理,也列入国家预算。SJ AB等实施能够收支平衡的运输经营。对收支不能平衡的运输服务,由省进行招标,签定运营协议,以省的预算购入服务。对具有重要地区政策的线路,由国家进行招标,以国家预算采购运输服务。SJAB等向国家交纳按社会经济观点

23、决定的线路使用费。欧盟制定横跨欧洲的铁路网计划。成员国有责任参与该计划的实施,欧盟从保护环境、创造就业的角度对大型铁路项目给以贴息、补助、融资保证等援助。欧盟公共政策规定:运输企业为持续经营、接受运输任务及运营费用分担而发生的费用负担,由所辖区域政府部门补偿。表3欧洲四国都市圈城市铁路国家与地方政府的责任都市圈国家与地方对铁路基础设施建设的责任。国家与地方对铁路客运经营的责任。伦敦首都圈伦敦交通厅(TFL)与国家、TOC协商后制定计划。国家向TFL提供补贴资金及贷款融资。就伦敦东部的Dock land地区的轻轨运输系统,国家把设计、建设、资金筹措及系统维护等统一招标,国家和自治区都承担一部分工

24、程费用(PFI方式)。铁路网基础设施投资,除特殊情况一般不直接补助。国家补助资金的一部分用于弥补TFL的运营亏损。关于TOC,1994年英国客运引入特许经营权制度,英国铁路公司(BR)各部门实施民营化。客运部门被分割成25家运营公司(TOC),由国家招标决定的民营公司持有各TOC的全部股份。大巴黎地区国家制定都市建设基本计划,作为国家与地方计划契约的一部分予以实施,建设费用由国家、地方、经营者负担,地方对经营者给以低息贷款。国家通过大巴黎地区运输组合(STIF)管理、调整公共运输。STIF和经营者签定合同,预定由STIF按社会平均运费水平给以补偿,包括:补助金、超收提成奖励、对应服务质量的津贴

25、。让经营者按照罚则承担经营责任。柏林州、斯图加特都市圈公共近距离客运由州负责,制定基础设施建设计划,负担费用。部分建设资金来源于矿油税,由国家支付给州。为促进利用公共近距离客运,设立由国家、州、市镇村共同参加的运输联合体,实施共通的运费制度及补贴制度。公共近距离客运经营成本超过经营收入部分,由州、市镇村足额补贴缺口。该部分补贴资金由州统一筹集后支付。曼彻斯特都市圈客运公司(PTE)每年就道路和公共交通投资计划一并向国家申报,国家依据申请向PTE提供补助资金和贷款融资。关于轻轨地铁系统(Metrolink),由PTE就设计、建设、运营、维护一并招标(DBOM方式),国家、PTE、欧洲地区开发基金

26、补助设计费和建设费用。铁路路网基础设施投资,除特殊情况,一般不直接补助。国家提供给PTE“大都市铁道客运支持支付资金(MRPS)”。就轻轨地铁系统(Metrolink),PTE以DBOM方式确定经营者,支付运营、设施维护补助资金(之前由SercoMetrolink公司经营)。由TOC运营。斯德哥尔摩首都圈斯德哥尔摩运输公司(SL)的投资计划,要经斯德哥尔摩县认可决定。SL投资所需资金由该县负担。斯德哥尔摩县向SL支付运营所必要的补助资金。SL确定服务标准,以招标决定运营经营者。责任,统筹路网建设与运营投融资;建立跨省市、多主体的投融资机制,明确各参与方在建设与运营中的责任,按线路在本行政区域的

27、长度或运输周转量等标准,确定各行政区对路网建设与运营投融资责任的界限,对路网建设、运营给以必要的补贴,引导民营资本投资;建立专项建设与运营资金,稳定资金来源渠道。除市场化融资外,有关省市应建立专门资金来源渠道,如财政预算、基金、专项税收、专项贷12城市轨道交通研究2006年款等,特别是有必要建立专项运营补贴资金;采取多元化投融资方式,比如在建设投融资方式上,征地拆迁由省内负责,折价入股,铁路部门给以一部分资金补贴,并可设定一些回报条件吸引民营资本投资,合资建设铁路,加快路网建设步伐。对不能实现收支平衡但又具有较高社会效益的线路,按“谁需求,谁补贴”来维持铁路可持续经营。3.2建立统一指导、有效

28、监管的投融资制度,统筹路网建设与运营建立跨地区、跨部门的长三角铁路建设协调机构,由铁道部等赋予行业管理的职权。它具有两大职能,一是统筹规划、建设跨省市的铁路基础设施和运营服务管理体系,规划干线、支线等路网结构,明确国家与地方政府或有关经营主体的合作与责任界面,拥有一定的资金分配手段,协调相关省市应承担的投融资分工与责任。目前急需的是打破区域和部门界限,整合各方资源,拿出一个统筹的投融资方案,以调动国家和地方两方面的积极性。如路网中干线的建设与运营,主要由国家承担建设资金及运营补贴,支线的建设与运营,基本由地方承担。二是建立有效的监管制度,制定铁路服务标准,管理铁路安全及协调运作。为此,建议设立

29、国家与地方两层协调机构,一层由铁道部牵头,相关省市参加,该机构作为铁道部的管理机构,具有分配国家投资及补贴、协调有关省市落实投资与补贴、对地方难以协调的事项作出裁决等职能,从总体上统筹、监管长三角路网建设与运营;一层为地方牵头设立的协调机构,如长三角铁路理事会,负责协调制定路网建设标准、运营服务标准、集中管理与披露信息,指导制定运营结算制度,协调路网经营等。3.3把商业化经营的竞争机制引入投融资制度中长三角铁路管理与经营,不论采用什么方式,都必须纳入国家铁路改革的总盘子,进行路网管理与运营试点。在路网管理维护、线路运营上,尝试引入市场竞争机制,在可竞争业务领域,尝试引入民营资本。欧盟铁路普遍尝

30、试了网运分离的经营方式,长三角轨道交通网是采取“分离”还是“不分离”的经营管理方式,需从投融资的角度统筹考虑线路及路网的建设与运营,谋求可持续发展。在路网管理与维护上,实行有限竞争,由单一主体进行,或新建,或跨地区兼并、重组、联盟,组建路网管理公司,负责路网新建、改造与维护等。在线路运营上,谋求建立统一的运输市场,借鉴欧盟线路使用费制度,开放路网,引入招投标机制,尝试线路专营权拍卖制度,谋求提高路网建设与经营效率。参考文献1来庆泉,赵童,蔡蔚,等.轨道交通线路使用费制度比较研究J.城市轨道交通研究,2005(5):23.2经济合作与发展组织及其中国项目处.中国铁路改革促进竞争C.铁路改革研讨会摘要报告.北京,2002.3张双友,魏劲松.铁轨智慧铁路晶牌运营M.北京:经济日报出版社,2002.4欧盟(EU)铁路建设及其扶助制度(2004)EB/OL.JRTT(Japan