中国城乡社会保障制度衔接初探.docx

1、中国城乡社会保障制度衔接初探中国城乡社会保障制度衔接初探时至今日，中国保障制度改革的整体倾向仍然是沿袭计划时代所形成的城乡迥异且相互隔离的“二元 ”社会保障制度，改革实践和理论研究仍然未能突破城市和乡村社会保障制度改革和建设两个独立的小圈子，这是中国社会保障制度改革的一大误区。 一、中国城乡社会保障制度衔接的社会效应 1.消除城乡壁垒 打破城乡二元社会保障结构、推动城乡社会保障制度的有机衔接是消除中国社会城乡壁垒的突破点。 改革前中国化的积累主源始终没有转移到轻工业和基础工业上去，一直由农业和肩负这一重任。有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业

2、化提供资金积累总量达1 1594亿元，其中，通过税收方式提供亿元；通过“剪刀差”方式提供8707亿元；通过储蓄方式提供亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约1万亿元的资金，平均每年高达250亿元。可见中国农民对国家工业化资本积累的负担有多么沉重(冯海发，李薇，1993)。 以农业作为工业化长期积累主源的直接结果是，工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后为代价的，农业长时间地作为工业发展的积累主源造成了中国非均衡发展的城乡关系、形成了鲜明的城乡二元社会结构。二元结构的强度一般用农业和非农产业间的相对国民收入差距来度量，按美国数量统计专家库茨涅兹的统计研究表明，世

3、界发展中国家这一差距最大为倍，而中国在改革开放初竟高达倍，堪为世界之最。 为了保证城市发展和社会的稳定，必然要阻止农民大量地流入城市，为此而制定出严格的户籍制度。户籍制度和城乡壁垒反过来又使城乡差别进一步扩大，城乡差别扩大则需要更严格的城乡壁垒。这种恶性循环，最终使中国城乡关系达到了一度“隔绝”的严重程度。 城乡壁垒严重地抑制了生产要素和社会产品的流动，是经济发展的严重桎梏。由于城乡壁垒，劳动力、资本、土地和技术在城乡之间的流动都受到了很大的限制，尤其是劳动力的流动受限更大，户籍制度和社会保障水平的不统一限制了全国城乡统一的劳动力市场的形成。现在，多种限制虽然在不同程度上有所松动，但在总体上仍

4、是 “二元”的，是不公正的。 城乡壁垒也是使中国在三十年间多出生了一亿的重要原因。城市中生儿育女的高使城市生活对生育具有强大的遏制功能。大量的人口被强行束缚在农村，遏制生育的功能当然无法发挥。正如美国的哈尔约翰逊教授所言，中国为城乡壁垒付出了巨大的代价。 此外，由于农村劳动力向城市转移缓慢也致使城市第三产业发展不足，城市的辐射功能发挥受到严重的限制，使城市对农村发展的带动作用不强，从而又抑制了农村的发展，并因此形成恶性循环。 打破城乡二元社会保障结构是消除城乡壁垒的突破点。城乡壁垒存在的症结在于城乡隔离的户籍制度以及与这种户籍制度相伴而生的食品供给、就业安置、住房福利分配、子女或低收费入学、医

5、疗社会保障和其他的补贴、退休养老制度。国家之所以不能搬掉这个与市场经济格格不入的“绊脚石”，可能是出于以下两方面原因的考虑：一是一旦彻底取消城乡隔离的户籍制度将意味着一大批农村的流动人口会涌入城市，这可能会给城市的设施、安全以及就业带来更大的压力，这个理由也正是前几年关于民工潮问题的争论中反对农民进城打工一方的主要观点。事实证明，在合理的疏导与下，各种麻烦和副作用远非想象的那么大，利弊之争已成，千百万民工在城乡经济建设中发挥着越来越大的作用。第二方面的考虑则是户籍制度取消后，涌入城市的农民的社会保障怎么办? 谁来保障已离开土地的农民在生命波折期的基本生活?政府应付城市职工年老、疾病、失业等基本

6、生活保障尚力不从心、捉襟见肘，又怎能顾及刚进城的农民?而进入城市的农民不能不得到基本的生活保障，否则就会产生一系列难以克服的社会问题，比如贫民窟、犯罪、教育和卫生等等。可见，社会保障已成为攻克户籍制度的最主要障碍，打破城乡二元社会保障结构、建立合理的城乡社会保障制度的衔接机制已成为消除城乡壁垒的突破口。 2.推动工业化进程 当今世界，无论是对于发达国家还是发展中国家和地区，工业发展在整个国民经济发展中都仍然处于核心地位，人们往往把近代的经济发展过程同工业的发展紧密联系起来，把经济发展过程称为工业化过程。“知识经济”的提法尚不足以动摇工业的地位，或者说它本来就是工业经济发展的新阶段、新形态。一般

7、地，家用工业化程度描述分析和判断经济发展的阶段，以工业化的进程来衡量一个国家的经济发展水平，而按工业化程度可以将经济发展划分为三个阶段：工业化初期、工业化中期和工业化后期，国际上通常用以下指标加以衡量(见表1)。 从中国工业化的前两项指标来衡量，中国工业化的进程只达到工业化中期的初始阶段。而农业劳动力的比重和城镇人口的比重还仍然停留在工业化初期的水平。一些专家的研究结果表明，中国的工业化进程被城乡壁垒、所有制体制、分配体制、流通机制等政策人为地拖后了(Cameron,1996;Neumann,1996)。 以中国的乡镇企业为例，中国乡镇企业的迅猛发展是对二元经济结构和城乡壁垒的反弹。乡镇企业是

8、在城乡的夹缝之间、在地方政府和市场的双重机制调节之下迅猛而又艰难地成长起来的。它难免带有自发性、滞后性和盲目性。由于从劳动力到其他生产资料都是就地取材，乡镇企业的工人主要是当地农民，离土不离乡和农工兼业的现实选择使乡镇企业在布局上出现了村村点火、户户冒烟的局面。有关资料显示，全国乡镇企业集中在县城的仅为7，其余的分布在自然村。乡镇企业的这种格局使其发展后劲不足，而且对乡村的和耕地构成了极大的威胁。南方的一些城市与乡村之间已经没有明显的“城乡”界限。生产力低效和环境问题引起了各界的广泛关注。曾有学者建议，把散布于广阔原野上的乡镇企业集中到附近的小城镇里去，从而“一石三鸟”既促进小城镇工业化的发展

9、，又可以还乡村以自然优美的环境，特别是保护耕地和保证农业的持续发展。但是，这种思路在实现过程中有着一定的难度。原因是除了利益分配上的因素(即村部门不愿意将利润相对较高的乡镇企业转移出自己的辖区)之外，更主要的是，在乡镇企业工作的农民不愿意离开他们的土地，因为土地的最低生活保障功能现在还是无法替代的。 结论当然是城乡社会保障制度的有机衔接将对乡镇企业规范化和对小城镇的发展这一“三尺冻冰”起到“融化 ”作用。 3.促进城市化的发展 根据俞德鹏先生对25个经济大国城市化与经济发展关系的大国回归模型： 其中：X：用购买力平价法的人均GDP Y：城市人口占全国总人口的比重。 1998年我国人均GDP为6

10、374元，按1990年的不变价和世行1990年购买力平价比例(1元GDP=国际美元)计算出X的值并带入模型，得出Y=，即表明，按其他国家的经验估计，GDP达到6374元时，城市人口约占总人口的，而1998年，我国城市化实际水平为，偏离率为，城市化已经严重滞后于国民经济的发展。 合理化解中国的城市化难题，使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，以推动农业人口的城市化。要给进城的农民提供一个最低的生活保障，让他们能够安心地在一个地方工作，而不是在农村和城市之间、在不同的城市之间串来串去，给交通治安带来巨大的压力。同时，也可以借以解决民工在城市中没

11、有责任心和归属感而引发的一系列社会问题。 因为社会保障(比如其中的教育保障)也有利于城市农民工的下一代健康成长，这样就避免产生一些国家大受困扰的贫民窟和贫民问题。不能城市化的现实为整个民族人口素质的提高埋下了隐患。 4.推动农村发展 中国从十一届三中全会开始的改革是以农村为突破口的。家庭联产承包责任制取代人民公社体制，极大地调动了农民的积极性并推动了农村经济的发展。家庭联产承包责任制使农村包括人力资本在内的各种投入要素得以更有效地利用，农民收入水平迅速提高，农业剩余大量增加，明显地改善了城乡居民的膳食结构。农村改革的成功为城市经济朝经济方向的改革奠定了经济、和基础。1984年，改革由农村到城市

12、全面铺开。随后，乡镇企业异军突起为农村经济的发展再一次注入了生机，农村经济再一次取得了质的飞跃，城乡二元经济结构逐步向三元结构转变。 但90年代初，农村制度改革的效力基本释放完，在改革的重点由农村转移到城市之后，农业的发展反而停留于徘徊乃至回落状态，中国农业和农村问题再一次成为海内外关注的焦点。农村和农业期待着新的改革内容。下一步怎么办，理论界可谓见仁见智，农民却反应冷淡，在操作上困难颇多。 1998年10月14日，十五届三中全会通过了中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定，提出了农村改革与发展的十条方针和若干目标，认为农村的改革、发展与稳定决定着整个改革事业的成败，也决定着中国未来的经

13、济发展。 观察农村、农业及农民，解决农村问题的思路绝对不应局限于农村改革的小圈子，而应从农村与城市共同发展的宏观角度思考问题。农村一系列问题的核心之一在于农村人口太多，大量的农村剩余劳动力无法转移到其他产业，亦即人们通常所说的农村剩余劳动力的化进程受阻。据不完统计，19781997年，向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力约亿，其中80以上是兼业型转移，他们与土地保持着若即若离的联系，农闲进城务工经商、农忙种田。农民兼业型转移的直接后果是土地规模经营的小型化。而无法实现专家学者多次向有关方面进言的“规模经济 ”、“规模经营”和“适度规模”。有关资料表明，中国现有2亿多承包土地的农户，户均耕地仅公顷左

14、右(李郁芬，1996)，农业适度规模经营一直都是一个既不可望更不可及的梦想。农地的规模偏小，规模经济和适合大农场操作的农业技术和先进设备无法发挥作用，按市场规律理应自然出现的升级在农业上无法完成。农业生产效率低下，农业总体上始终跳不出一家一户吃饭农业的小圈子。这也是美国的莱斯特布朗先生为中国农业和粮食操心的背景之一。 农业改革的徘徊不前是农民收入偏低，教育、健康水平落后，人口激增，农村自然日益恶化等一系列问题的根源。 由最突出的表现来分析，如何使农村剩余劳动力逐渐从土地上分离出去应该是中国农村经济取得再次飞跃的突破口。对此存在几种说法，一种是在国家确定农村土地承包期30年不变政策出台之前出现的

15、思路，即再进行一次“ 土改”，把土地生产率不高的农民，主要是不以耕种土地为主要收入来源和年老体弱的农民耕种的土地收归集体，然后再承包给种粮或农业大户。另一种思路是赋予农民农村土地所有权，然后让农民自然分化，无力或不愿耕种土地的农民可以把土地卖掉从而获得一定的收入，而愿意并有能力耕种土地的农民则可以通过购买的方式获得大量的土地，从而达到土地的集中经营。第三种思路是仍保持国家目前农地国管私用的状态，让农业土地的集中经营顺应农村经济的自然发展，一旦农村经济发展到一定程度，农民已经大部分脱离了农业生产，他们自然会把土地交给集体进行集中经营并从中获得比自己耕种高一些的收益，正如广东和浙南的一部分富裕农村

16、所发生的那样。 前两种做法除存在敏感的政治问题外 ，还缺乏可行性。因为目前农民手中土地的最低生活保障功能没有替代物。农耕社会下土地的多少、土地制度决定着农民的富裕程度和社会地位，土地是农民的“命根子”，如果说这个命题在改革之前对农户来说还不那么直接的话1，在今天，农户作为基本是独立面对市场的经济细胞，土地是大部分农村地区的农民获得最基本生活保障的主要依托。1996年之后，曾有地方试图收回农民手中分散的土地然后由少数村民承包，但立即引起了公愤。因为夺走土地就等于斩断了他们生命波折期的生活之源。 切断那些以务工、经商为主要收入来源的农民与其拥有的小块土地之间这种若即若离的联系，实现土地的集约规模化

17、经营进而实现中国农业的再次飞跃，关键在于社会能不能在土地之外给农民以最基本的生活保障。 复旦大学人口研究所通过对中国苏南地区土地经营方式的研究曾提出过“苏南地区最低生活保障形态农业”的概念，他们的研究结果是：苏南地区作为中国最早的商品化、工业化的农村地区，农民兼业化的现象极为普遍。在苏南地区，虽然土地的让渡经营是存在的，但让渡的比重非常小，仅为15左右，农民不再从事农业活动的主要原因是以城镇化或建设农村工厂为目的的征地。从主观上说，虽然谁都认为种田没有多少收益，但主动想转让土地的并不多。农民将农田种植视为一项必备的家庭经济。苏南的农民似乎比其他经济富裕地区的农民更多地具有一种对土地的眷恋之情。

18、研究认为，苏南农民的恋农情结其实是一种“风险最小化”行为，即农民耕种土地不是因为家庭利益最大化的驱动，而是因为种田解决了家庭吃饭问题。虽然他们对于耕种土地的态度可能是非常不认真负责的，但土地具有生活最低保障的价值，因此，构成了农民的支持力。在实地中，不少农户解释仍然耕种的原因是种田不需要很多时间，虽然不能带来很多收入，但至少解决了全家的口粮，不用去买商品粮；也有人表达了对在工厂就业不稳定的担心，认为只要有土地，即使失业还可以保证生活，等等。 总之，由市场力量决定的农业从家庭经济生活的逐步退出和由风险最小化力量决定的对最低限度保障的土地的眷恋，这两种力量的共同作用，造成了苏南农业的现状，形成了“

19、最低生活保障形态农业”。其特点为对农业收益的忽视、对农业投入的低动机、对农田耕种和维护的低效率和同时对解决生活口粮的土地的放弃，在总体上形成了家家户户耕种小块土地的小农经济的土地经营方式。该研究认为，只要实行适宜的农业制度，并通过相应保障制度解决农民后顾之忧，苏南的农业在不久的将来呈现出新的面貌，社区居民的生活状况会发生革命性的变革(任远，19 98)。 我们可以从苏南地区的“最低生活保障形态的农业”扩展开来。农民以耕种土地作为自己的最低生活保障，是在当前很多农村地区工业化方式和水平下，农民“理性”地对农村生活风险环境的判断和行为安排，也就是说，农民对现有生活环境中存在的各种风险进行朴素的传统

20、方式的，然后作出了对未来理性的预期，并决定对风险合理规避的行为选择保留自己手中的土地。 最低生活保障形态的农业不但具有小农经济的一切特点，而且还具有小农经济所不具有的对土地使用不负责任的低投入和低效率，这种状态显然与农业现代化格格不入，必然影响中国农业生产力的迅速提高。对最低生活保障农业的改变，要求改变农民对生活风险的应付观念和规避手段，即推进农业现代制度创新，因此需要在农村保障体系中，建设能替代农民的土地保障的社会保障制度。 5.扩大国内需求 作为解决紧缩的重要政策，启动内需，除了启动城市的消费市场之外，另一条出路就是启动广大的农村消费市场。扩大农村市场的需求有极大的潜力。尽管最近五年中国农

21、村人均纯收入以年均速度在增长，到1997年末，全国农户储蓄余额已达9020亿元，再加上手持现金7200亿元，共计16220亿元，但这其中的绝大部分并没有转化为现实支出。再从需要的满足程度看，除部分发达地区外，大部分农村消费需要的满足程度还很低。据国家统计局抽样，1997年全国农村居民平均每百户仅拥有电冰箱台，彩电台，洗衣机台，摩托车 9台。1997年末，县及县以下农村的消费品零售总额仅为10448亿元，只占全国消费品零售总额的，1997 年全国农村居民人均消费水平为1930元，仅为城镇居民的。 为使农民的需要转化为现实的需求，国内学者的建议主要集中在提高农民收入水平、减轻农民负担(林毅夫，19

22、 98)和向农村提供适合农民需要的产品上，比如像青岛海尔一样为农民制造除了洗衣服还能够洗土豆的洗衣机，但是，学者们却普遍忽略了或没有充分认识到农村保障对启动农村消费市场所能起到的作用。 对城市来说，在社会生活越来越不确定的情况下，扩大城市居民的消费需求首先需要“启动预期”，也就是说想让城市居民花钱买东西就得让他们对未来的预期比较好，或者比较稳定。启动城市居民的预期最重要的途径就是社会保障制度的改革与完善，让人们不再为未来储蓄太多的钱(吴敬琏，1998)。 对农村来说，也是一样，在农民收入水平不高的情况下，农民增加的收入很大一部分会沉淀到储蓄中去，而不是被消费掉。已有很多的研究显示，中国农村居民

23、的边际消费倾向要远小于城市居民，所以没有社会保障制度建立的配合，不一定能取得理想的启动农村需求的效果。 6.迎接老龄化的挑战 按保险理论和国际经验，现代国家必须在人口老龄化高潮到来的20年前建立起社会保障制度，尤其是养老与健康保障制度，才能安然地度过白发浪潮。否则，必然会严重地影响社会经济的发展，引发一些严重的社会问题。 中国的人口老龄化所带来的白发浪潮不但会在下世纪冲击城市，它同样会逐步波及农村。现在中国农村平均每8 个劳动力供养一个老人，到2050年，每两个半劳动力就要供养一个老人，421的倒金字塔形家庭结构是十分不稳的，将给没有社会保障的农村带来巨大的养老、医疗压力和痛苦。 随着改革开放

24、后农村青壮年劳动力向城市的大量转移，“空巢家庭”2的增多，“3859部队成为农村主力”3 的情况将日益突出，农村的养老压力将是十分沉重的。 尽管青壮年劳动力的大量转移只是一些特定地区在经济转轨过程中和农村经济特定发展阶段的暂时现象，但它已经对农村的人口结构状况造成了影响。面对这种状况，政府有两种选择：一个是控制青壮年劳力的转移；另一个就是在农村建立正式的社会保障制度。前一种选择与市场化的改革方向背道而驰，现实中也行不通，而后一种选择正是我们所提倡的，它为市场对劳动力资源的优化配置创造了条件。 总体上，农村的老龄化速度低于城市，这为城乡养老压力形成了一个时差(见45页表2)，利用这一时差是中国迎

25、接老龄化挑战的一个基本策略，而如何利用这一时差则又有两种选择：一是让青壮年的农村人口流入城市，以冲淡城市的老龄化危机；另一个是建立城乡有机衔接的社会保障制度，使中国养老压力在更广阔的时间和空间上得到转移、分散和缓解。前一种选择仍是站在城市发展的狭隘角度解决问题，城市老龄化压力的缓解以乡村老龄化压力的增大为代价，而更严重的问题是，即使占全国总人口比例较小的城市可以藉此度过老龄危机，那么白发浪潮席卷农村的时候怎么办?因此，在我们看来，后一种选择更具社会发展的战略眼光。 7.促进社会的公平和稳定 从世界社会保障制度变迁分析，社会保障制度从延展到农业、从城市延展到乡村，也可以从和现实发展过程以及不同的

26、理论解释中得到印证。按派的解释，工农之间的矛盾与斗争促使社会保障无论是从社会控制的角度，还是从工农利益均衡的角度都会向城乡统一的方向发展。而按新古典经济解释社会保障制度变迁的理论，社会保障作为一种准物品在城市和乡村以及在两者之间都存在着严重的市场失灵，城乡有机衔接的、甚至统一的社会保障制度，可以更好地借助政府的力量(更满足大数法则的要求，更好地避免道德风险和逆选择)在完成风险有效分散和损失分摊的基础上，实现社会稳定，以及在生产体系之外，在更大的范围内通过社会保障的转移支付功能达到社会的公平和稳定。 二、衔接时机的选择 社会保障制度从工业延展到农业、从城市延展到乡村，是经济发展到一定程度、具备了

27、一定的社会经济政治条件后的必然产物。 德国是世界上最早建立正式的社会保障制度的国家，从1883年针对工人的疾病保险法出台到1957年农村年金制度的建立相差74年。日本城乡健康保障制度建立的时差为34年，养老保障制度的时差为30年。从总体上来看，世界上城乡社会保障制度的建立几乎都不同步，时差的存在是正常现象。此外，世界各国建立农村社会保障制度的政策动因也不完全相同，各有目标。值得注意的国际经验是健康保障制度从城市延展到农村的时差较短，而养老保障制度则较长，这可能与健康保障的紧迫性和现实性有关。而农村社会保障制度建立时，农业GDP的比重都在10以下，这也是一个令人关注的现象(见46页表3)。 因各

28、国的国情不同，社会保障制度建立的时间顺序当然就有所区别。中国城市社会健康保障制度比农村合作医疗制度的建立只早了8年的时间，而农村养老保障制度到目前还处在试点阶段，总的覆盖率不足10。1998年，中国第一产业产值占GDP的，按国际上的经验，中国建立农村社会保障制度似乎还为时过早，但分析一下我们的具体国情，可以得出完全不同的结论。 在大多数国家，正规的社会保障体制在农村和城市的作用有所区别，在西方国家，尤其是工业国，农民(Farmer )明显比城市普通居民(普通雇员、工人)拥有更多的财产。一般来说，农户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械。这些财产是可以随时变现的。在

29、这种状态下，针对农民的社会保障制度主要是一种公民权利的体现(,1998)。当然，从政府的角度，农业和农民因此也自然而然的成为社会保障税的一大税源，所以，即使是在农场经营者拥有土地的高收入国家，农村居民也被逐渐地包容到正规的社会保障体制中，这在全球已经是一种大趋势。 中国的情况有所不同，中国的土地是一种公有制，农村土地属于集体并受到国家的严格，农民没有土地所有权而仅拥有土地的承包经营权。农民生病或年老后最需要钱的时候不能靠变卖土地以供所需。同时，几十年的农业集体化和公社化体制导致农民一生积聚的财富非常有限，大多数地方的老年农民都没有足够的积蓄来安享晚年，在国家提供的救济和养老院等福利设施对老年人

30、的需要是杯水车薪的情况下，中国农村老年人的生活保障只能落在家庭保障上。家庭保障在中国农村沿袭已久，它是几千年来自给经济的组成部分。这种传统的保障形式，一直是解决老有所养、病有所医的主要途径，至今仍魅力不减。以养老保障为例，据中国1995年对60岁以上老年人口抽样调查资料表明，由家庭养老的农村老人占农村老人总数的，家庭养老包括靠子女晚辈供养、由配偶供养及靠自己微弱的劳动收入来养老三种形式。靠配偶及自己养老均是出于无奈的权宜之计。在中国农村，还有劳动能力者只限于70岁以下的老人，在这一时期可自养。但中国人口的预期寿命越来越长，也就是说在老年这一时期度过的时间将越来越长。故自养的可能性将随岁月而消失

31、，而岁月带给老年人的则是赡养需求的增加。同样，夫妻之间的年龄差距不会太大，所以夫妻之间的相互保障也非常脆弱，不足以依赖。老年人的生活保障主要还是靠子女或其他晚辈。 生产的化、化，使家庭功能从根本上不同于自给时代。以家庭为单位的封闭式的农业结构开始被各种乡镇企业和其他经济联合体所取代，农村居民生产、生活节奏加快，人们的价值观念也随之发生了变化，代际之间在思想、生活方式上的差异构成了越来越明显的“代沟”，大家庭不断地趋于解体，家庭结构小型化，核心家庭逐渐处于主导地位。据国家统计局1990年农村家庭中有关四川和辽宁数据表明，在8的农村已进入老龄的同时，核心家庭占到家庭总数的，核心家庭的发展使得家庭保障在经济和感情交流功能上发生困难，家庭结构小型化，也使得老年人的家庭日趋缩小，辽宁省独自只与配偶共同生活的老年人比例高达。又据199 5年中国对60岁以上老年人口抽样调查资料表明，不超过3人的老年人家庭，城市占；县镇占；农村占。随着计划生育政策的显效，家庭中“儿子”数目的下降，独立或只与配偶生活的老年人的比例还会上升，很多老年人会因此失去生活保障。家庭模式的改变，将大大削弱家庭保障的传统机制，在这种情况下，农村社会保障体制就显得极为