俄罗斯财政预算稳定机制分析.docx

1、俄罗斯财政预算稳定机制分析抵御经济危机的国家安全气囊俄罗斯财政预算稳定机制分析童伟【内容提要】设立财政稳定基金,将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来,以备资源枯竭时使用,这是化解财政收支不可持续性带来的财政风险,保持政府预算长期稳定的一种有效办法。出于这一目的,同时也为了抑制流动性过剩、降低通货膨胀压力、减轻国民经济对能源的依赖,俄罗斯于2004年开设稳定基金。短短几年内,国际原油价格的持续攀升为俄罗斯稳定基金带来了丰厚的收入。在本次金融危机全球蔓延、世界经济全面下行的情况下,储备充沛的俄罗斯稳定基金有效地发挥了平抑经济波动、减缓经济衰退、加速经济复苏、保障国家预算平衡、防范财政

2、金融危机发生的积极功效。【关键词】俄罗斯经济危机稳定基金财政风险【作者简介】童伟,1967年生,中央财经大学研究员、博士。(北京100081)20082009年,由美国次贷危机引发的国际金融危机,全面而深刻地影响了世界经济,俄罗斯也因此遭受巨大打击:经济发展速度下降、失业率骤增、外汇储备锐减、货币大幅度贬值、通货膨胀率上升、财政赤字重现,政治、经济、社会形势严峻。然而,即使在如此不乐观的情况下,俄罗斯政府也一再宣称:“俄罗斯经济仍处于正常运行 之中。”11998年,当东南亚金融危机爆发之时,俄罗斯由于缺少财力储备,使国家以及全体国民蒙受了巨大的经济损失。然而,面对此次更为严重的全球性金融危机,

3、俄罗斯并没有重演1998年的悲剧,其中最主要的原因就在于2004年设立的财政预算储备机制稳定基金发挥了积极的反危机功效。新世纪以来,随着国际石油价格的不断攀升,俄罗斯获得了大量的油气收入,不仅一改多年来财政赤字巨大、债务规模膨胀的局面,还连年出现了大幅度的预算盈余。在深刻吸取东南亚金融危机教训的基础上,对待财政超收俄罗斯采取了更为谨慎、也更为稳健的方略:将绝大部分油气收入以法定基金的形式储存起来,以应对油价下跌、资源枯竭或经济形势变化可能给政府预算及宏观经济稳定造成的冲击。从这一角度来说,在本轮金融危机到来之时,俄罗斯稳定基金成功地履行了保持宏观经济稳定、保障预算平衡的职责。2009年,俄罗斯

4、稳定基金(现储备基金和国家财富基金)共支出2.955万亿卢布用以弥补财政赤字和实施反危机措施,超过全年财政支出的30%,约为当年反危机支出(3.66亿卢布)的81%2。由此,在一些国家因债台高筑而处于破产边缘的情况下,俄罗斯的财政预算储备机制稳定基金却为国家“财政金融形势的绝对稳定”3提供了可靠的财力保障和强大的心理依托。一逆周期财政政策调节工具稳定基金稳定基金是政府为避免“因暂时性收入减少或未预料到的突发性支出增加”4而专门储备的财政资金,其理论基础源自国家干预理论。20世纪30年代全球性经济危机的爆发,改变了人们对古典经济学理论的认识,凯恩斯的国家干预理论取代了传统的“守夜人”理论,稳定的

5、(逆周期)财政政策成为政府调控经济运行的主要工具。在就业、利息与货币通论一书中,凯恩斯提出应借助国家职能作用,通过增加有效需求、刺激投资,对社会总供给与总需求发挥影响,以实现充分就业、稳定价格、经济持续均衡增长和国际收支平衡的宏观经济目标5。其经济手段就是以财政政策对经济实行逆向调,即经济繁荣时期采用财政紧缩措施并形成财政盈余,经济衰退时期则实施扩张性赤字财政,景气时期的财政盈余应能够抵补衰退时期的赤字,以便在一个完整的景气循环中实现预算平衡。因此,在经济繁荣时期,为了抑制通货膨胀,政府可通过削减公共支出、增加税收,实行财政收支平衡略有结余等措施来减少和抑制需求过剩;而在经济萧条时期,为了减少

6、通货紧缩的影响,政府应增加公共支出、减少税收,推行赤字财政政策,谋求社会有效需求增加,以刺激经济回升。通过这种衰退时扩张、膨胀时紧缩的逆周期操作,经济便可避免有害的上下波动,从而得以平稳运行。近年来,各国实践进一步表明,逆周期财政政策在应对经济衰退带来的财政危机和保障经济持续稳定发展方面,具有极其重要的作用。而稳定基金经历从无到有的发展,已逐步成为最重要的逆周期财政政策工具之一。作为行之有效的财政政策工具,稳定基金通过对社会供需总量的影响对经济运行进行逆向调节。例如在经济形势良好、财政收入增长迅速、预算资金充沛的年份,将“超额”预算收入纳入稳定 基金,以抑制政府公共支出过度膨胀,避免经济过热;

7、反之,当经济疲软,财政收入减少、资金匮乏之时,则利用稳定基金增加政府开支,刺激社会总需求上升,以加快经济走出衰退的步伐。因此,作为宏观经济平衡器的稳定基金,已成为各国政府熨平经济波动、保障经济稳定运行的重要政策工具。据不完全统计,到目前为止至少有33个国家和地区设立了该基金。各国设立稳定基金的主要目标在于:跨期平滑国家收入,协助中央银行分流外汇储备,跨代平滑国家财富,预防国家社会经济危机以及支持国家发展战略。1.跨期平滑国家收入,减少意外收入波动对 宏观经济和财政预算的影响。设立这类稳定基金的国家,主要是一些经济上严重依赖于自然资源出口的国家。这些国家为保障自然资源枯竭后政府依然能有稳定的收入

8、来源,也为了避免因自然资源价格波动而导致经济大起大落而设立稳定基金,并对基金进行多元化投资,以提高基金的长期投资收益水平。2.协助中央银行分流外汇储备,干预外汇市场,冲销市场过剩的流动性。按照国际货币基金组织的定义,稳定基金形式用于中长期投资的外汇资产不属于国家外汇储备口径,因此,一些国家为缓解外汇储备激增带来的升值压力,即通过设立稳定基金的方式分流外汇储备。3.预防国家社会经济危机,促进经济和社会的平稳发展。预防型稳定基金是国家出于预防性的储蓄动机,为应对潜在的社会经济危机和发展的不确定性,而留存的巨额外汇储备。4.跨代平滑国家财富,为子孙后代积蓄财富。为应对老龄化社会以及自然资源收入下降对

9、养老金体系的挑战,一些国家未雨绸缪,专门设立了储蓄型后代基金。储蓄型基金的目标是跨代平滑国家收入,看重长期、稳定的现金流和投资回报,主要投资于高评级债券和股票等相关产品。5.支持国家发展战略,在全球范围内优化资源配置,培育世界一流企业,提高国际竞争力6。二俄罗斯稳定基金的设立背景及投资模式20002007年间,国际能源价格的持续飙升,使俄罗斯获得了大量的“油气”收入,财政收入因之得到快速提高,财政收入占GDP的比重由2000年的15.5%,上升到2007年的23.6%,提高了8.1个百分点。而俄罗斯长期实行的财政支出限制政策,则使财政支出的增长幅度大大低于同期的财政收入,20002007年,财

10、政支出占GDP的比重由14.2%上升到18.1%,仅提高了3.9%。俄罗斯财政盈余由此得到大幅度增长,财政盈余占GDP的比重由1.4%上升到5.5%,扩大了4.1%。20002007年,俄罗斯预算收入和支出详细情况见表1和图1。表120002007年联邦预算收入和支出占GDP的比重(%)20002001200220032004200520062007支出(1)14.214.818.917.815.816.315.918.1收入(2)15.517.820.319.520.123.723.323.6其中:非油气收入(2.1)11.713.115.114.113.513.612.714.6油气收入(

11、2.2)3.84.75.25.46.610.110.99.0联邦预算盈余(3)=(2)-(1)1.43.01.41.74.37.47.55.5非油气赤字(4)=(1)-(2.1)-2.5-1.7-3.8-3.7-2.3-2.7-3.4-3.5资料来源:俄罗斯联邦财政部经济问题研究所。图120002007年联邦预算收入和支出占GDP的比重在预算盈余扩大的同时,原材料出口导向使俄罗斯财政收入对世界经济的依赖程度也不断加深:石油、天然气行业收入约占到联邦财政收入的一半左右,关税收入占财政总收入的比重也由2000年的8.4%上升到2007年的18.2%,8年间增长了117%。有鉴于由资源产品出口推动的

12、财政收入快速膨胀具有极强的偶然性和阶段性,极易受外部环境影响,而财政支出则随政府支出责任的不断扩大而呈刚性上升。因此,俄罗斯严重受制于外部环境因素的财政收入,显然已无法为国内财政预算的长期平衡提供必要的资金保障。在这种情况下,为摆脱财政收入对自然资源出口的过分依赖,俄罗斯于2004年开始设立稳定基金,希望通过有意识的财政周期性收支平衡计划,将高油价带来的额外收入存储起来,以应对国际油价下跌或突发事件对财政预算平衡带来的不利影响。俄罗斯以法律的形式对稳定基金的基本概念、主要内容、投资形式及使用范围予以了清晰界定。预算法典第13.1章规定,稳定基金是联邦预算资金的一部分,由俄财政部单独核算和管理,

13、其资金来源主要包括两部分:一是超额税收收入,二是财政盈余和稳定基金投资收益。所谓超额税收收入是指以乌拉尔牌原油每桶20美元为基准价格,超过基准价格形成的税收收入7。稳定基金的投资形式有两种:一是购买外汇(美元、欧元和英镑),存入央行外汇账户;二是购买外国政府长期债券,债券发行国的长期偿债能力评级须在惠誉和标准普尔的AAA级或穆迪评级的Aaa级以上。基金的支出则主要用于弥补财政赤字,以保障财政预算的长期稳定。三俄罗斯稳定基金运行情况分析在20002007年间,随着国际石油价格的大幅度上涨,俄罗斯预算稳定基金积聚到巨额资金,不仅足以保障最初设定的保障政府预算稳定这一任务的完成,还拿出了12 815

14、亿卢布帮助提前偿还了部分外债。2005年,俄罗斯依靠稳定基金提前清偿了欠国际货币基金组织的全部债务,2006年全部偿还了原苏联欠巴黎俱乐部的所有贷款,使俄罗斯安全度过偿债高峰。提前偿还外债使俄罗斯成为当前世界上政府欠外债水平最低的国家之一,并因此节省了大约130亿美元的利息。截至2009年12月1日,俄罗斯政府外债总额已降至379亿美元,不到2000年1 580亿美元外债的1/48。除此之外,在不损害预算稳定的情况下,2005年稳定基金还拿出300亿卢布用于弥补俄罗斯联邦养老基金赤字;2007年为支持国家发展战略的实施,为国内金融战略机构融资3 000亿卢布(详见表2),以鼓励国内创新经济的发

15、展,例如向俄罗斯发展银行注资74亿美元,为俄罗斯国家投资基金注资37亿美元,资助俄罗斯纳米技术集团公司120亿美元。俄罗斯稳定基金一直运行到2008年2月,继而被拆分成两个部分:储备基金和国家福利基金。储备基金和国家福利基金的主要区别在于使用和管理方法不一样。储备基金的目的是在石油和天然气国际价格下跌、国家收入减少时用于弥补财政缺口或偿还国家外债,既具平滑收入功能,也起着预防国家经济危机的作用。国家福利基金的目的则在于将部分油气收入为下一代储备起来,补充国家养老基金的不足,是典型的储蓄性后代基金。根据俄罗斯预算法典规定,储备基金的总额应达到国内生产总值7%至13.5%。如果国际市场油价降至每桶

16、30美元以下,该基金应能连续3年保障联邦预算的平衡。储备基金的资金运作将继续遵循原稳定基金相对保守的投资战略,即购买外汇或投资于可靠的、流动性高的短期和中期外债。而国家福利基金则可投资于流动性较低、收益率较高,同时风险也更大的金融产品,如股票、公司债券和投资基金的股份。2009年3月1日,俄罗斯储备基金和国家财富基金达到最大值,合计7.86万亿卢布,其中储备基金4.87万亿卢布,福利基金2.99万亿卢布。其后,为弥补财政赤字和实施反危机措施,俄罗斯储备基金和福利基金规模逐步减少,截止到2009年12月1日,储备基金和国家财富基金余额合计5万亿卢布,其中储备基金2.24万亿卢布,福利基金2.77

17、万亿卢布9。四财政储备是应对经济危机的坚实保障金融危机爆发后,受油价暴跌、资本外流和内需下降等多重因素打击,俄罗斯经济陷入了近10年来最为严重的衰退之中,并引发了一系列经济社会问题:失业率高企、通货膨胀率上升、卢布大幅度贬值、资本外逃严重、投资消费需求疲弱、企业债务加重、国内信贷市场收缩为保障宏观经济稳定,促进本国经济早日复苏,针对国内经济中广泛存在的有效需求不足、投资积极性下降、经济增长乏力等问题,俄罗斯政府对经济进行了积极干预,其主要方式就是:(1)扩大政府公共投资,着力加强重点工程和基础设施项目的建设。(2)向企业提供更多的税收优惠。(3)提高居民收入水平,促进消费需求。(4)优化财政支

18、出结构,努力向社会民生倾斜。(5)支持科技创新活动,推动经济结构转变。表220042007年俄罗斯联邦稳定基金收支情况(单位:亿卢布)收入使用合计关税矿物开采税(石油)联邦预算结余资金偿还外债发展机构拨款弥补俄联邦养老基金赤字年终余额20045 2232 4081 7551 060-5 233200513 8786 6345 0732 1716 431-30012 370200616 8569 9126 4674786 047-23 469200717 4419 1266 7471 5673373 000-38 491总计53 39828 08120 0415 27612 8153 00030

19、037 283资料来源:俄罗斯联邦国库。从上述几项措施可以看出,俄罗斯政府实施了典型的扩张性财政政策,试图通过增加有效需求、刺激投资、实现充分就业等手段,将经济从衰退中解救出来。扩张性财政政策导致公共支出增加、税收收入减少、财政赤字扩大。为此,俄罗斯不得不对2009年的联邦预算进行了大幅度的修 订,修订后的联邦预算收入比原定计划减少了40%,从10.9万亿卢布减少到6.7万亿卢布;预算支出则增加了13.4%(6 670亿卢布),达到9.692万亿卢布。由此,2009年的俄罗斯联邦预算由最初的计划盈余1.8万亿卢布转为赤字3万亿卢布。在存在大量赤字的情况下,为了保障国家财政预算的平衡,通常需要以

20、等量的资金予以弥补。弥补财政赤字的方法一般有四种:(1)增发纸币,即增加没有物资保证的货币发行。长期实践经验告诉我们,如果财政性货币发行过多,物资供应长期不能满足需要,必将引发通货膨胀,致使物价上涨,居民生活水平下降。由此,在俄罗斯通货膨胀率长期居高不下的情况下,增发纸币显然不是一个很好的抉择。(2)动用历年结余,也就是使用以前年度财政收入大于支出形成的财政储备来弥补赤字。(3)增加税收,即以开增新税、扩大税基和提高税率的方式促进财政收入的提高。但由于增加税收必定会加重企业和个人的负担,降低纳税人的收入水平,会严重打击纳税人的投资、生产和消费积极性,使需求进一步萎缩。在经济衰退时期,投资、需求

21、水平的下降将会引致经济的更趋低迷。由此,增加税收显然不符合俄罗斯的反危机主导思想。(4)发行公债。通过发行公债来弥补财政赤字是世界各国通行的作法。但是政府发行 公债也会对经济产生一定的影响,因为发行公债不仅会对私人部门产生“挤出效应”,而且中央银行和商业银行持有的公债,还会通过货币乘数产生通货膨胀效应。从上述分析可以发现,以预算盈余弥补财政赤字已然成为俄罗斯的最佳选择。基于俄罗斯近年来的预算盈余已全部纳入稳定基金或本身已成为稳定基金的一部分,在这种情况下,稳定基金就成了俄罗斯政府弥补财政赤字的主要资金来源,而这也正与俄罗斯设立稳定基金的初衷及目标完全一致。为此,修订后的俄罗斯预算法规定,200

22、9年将从储备基金中拨出2.7万亿卢布用于弥补财 政赤字,这将占到全部财政赤字的90%(其余10%的财政赤字将依靠国内外市场的借贷予以抵偿)。在预算得到平衡,财政支出得到充分保障的情况下,2009年,俄罗斯政府拿出了高达3.66万亿卢布的反危机资金(其中包含国家福利基金的2 550亿卢布),以支持2009年俄罗斯联邦政府反危机措施纲领的实施。由此,稳定基金合计支出2.955万亿卢布,约为2009年财政支出总额的30.5%,相当于全部反危机支出的80.7%。在采取了一系列反危机措施后,俄罗斯经济开始逐步企稳。全年国内总产值下滑8.7%,远低于预期的10%,通货膨胀得到有效控制(全年不超过9%),经

23、济社会局势平稳。因此可以说,在俄罗斯反危机措施中,作为国家经济安全气囊,俄罗斯稳定基金发挥了极其积极的作用。五启示俄罗斯的情况表明,稳定基金不仅能保障一国财政制度的健全和稳定目标的实现,还能使财政决策行为符合宏观经济稳定的内在要求,而无须以恶化正常的经济循环为代价。在经济衰退导致收入大量减少时,稳定基金能使政府不必过分依赖削减支出或提高税率来保障预算平衡,从而避免了可能加剧宏观经济波动的财政紧缩。在经济高涨时期,纳入基金的财政盈余也不会被盲目地消耗掉,从而避免了非正常的财政扩张。因此,对于有大量财政超收及巨额土地出让收入的中国中央及地方政府来说,稳定基金也同样具有重要意义。近年来,随着我国经济

24、日益融入国际市场、外贸依存度不断提高,国际经济的波动对我国经济发展的影响也不断增大。尤其是我国大进大出的产业模式,使得我国经济的发展日益受到西方发达国家的影响。可以说,国际市场既给予了我们巨大的发展空间,也同时带来了更多的不确定性和风险性。为防患于未然,在中央财政每年都有数千亿元财政超收的前提下,2006年国务院决定拿出500亿元,设立中央预算稳定调节基金。2007年,全国财政继续出现盈余,预算超收7 239亿元,其中中央财政超收达4 168亿元,中央再次向中央预算稳定调节基金注入1 032亿元。至此,中央预算稳定调节基金规模达到了1 532亿。但中央预算稳定调节基金的规模此后并未能继续扩大。

25、2008年,中央财政仅向预算稳定调节基金调入192亿元,但当年支出1 605亿元,主要用于汶川地震灾区灾后重建和弥补预算赤字。至此,中央预算稳定基金仅余119亿元。因此,当中国经济遭受本轮国际金融危机冲击之时,中央财政稳定调节基金未能发挥应有的反危机作用。而我国地方的各级政府,迄今为止都未采用任何逆向调节的财政政策,也未建立地方财政稳 定基金,而是倾向于以地方财政收支的快速扩张来推动地方经济的超速发展。在经济高涨时,地方财政收入的大幅度提高可满足地方政府不断膨胀的支出需求,使一时虚假的财政繁荣掩盖了未来的财政风险和危机。而当经济危机来临之时,地方财政收入因为土地市场的萧条和制造业的萎缩而迅速恶

26、化,而地方财政支出却因一系列刺激经济、保障社会稳定措施的实施进一步加大。财政收入的大幅度下挫,社会性财政支出的增加以及财政支出的刚性和惯性膨胀,使地方财政陷入严重的危机之中。在既无财政储备,又无税收自主权和发债权的情况下,地方政府不得不依靠削减支出或增收税费来保障预算平衡的实现,由此形成的收缩效应则进一步加剧了地方经济的衰退。近两年广泛出现的地方财政危机和地方经济的大幅度下滑就是此一明证。地方财政还通过多种途径对宏观经济产生影响。近20年来,中国经济以9%以上的高速增长着,由此带来了国家整体财政实力的不断增强。2009年我国财政支出7.6万亿元,其中,地方财政支出接近80%。如果再加上大量的地

27、方预算外收入,这一比重还会更高,这表明我国绝大部分财政资金都掌控在地方政府手中。由此可见,虽然单个地方辖区影响宏观经济的能力有限,但作为集合体的全部地方财政,其财政支出总量及其波动足以对全国范围内的宏观经济运行产生重要影响。这一影响可以是优化的,但也可能是恶化的。以我国地方政府目前广泛实施的顺周期财政政策来看,将不仅会极大地抵消中央政府的宏观调控效应,更将对宏观经济稳定产生极其不利的影响。因此,考虑到我们所处的国际环境,从国家经济安全的角度出发,我国的财政稳定基金都还需要进一步的发展和完善。应借鉴俄罗斯稳定基金的成功经验,在全国范围内广泛建立起具有风险防范功能的财政应急储备机制。本文受中央财经

28、大学“211”工程三期资助。(责任编辑张红侠)注释：1俄总统称俄罗斯经济形势没有失控,2同上。3同上。4Government Finance Officers Association (GFOA), Develop Policy on Stabilization Funds, Recommended Budget Practices, 1999, 17.5约翰梅纳德凯恩斯:就业、利息与货币通论,商务印书馆1997年版。6谢平、陈超:论主权财富基金的理论逻辑。http:/finance.QQ.com 2009年03月27日。7随着国际原油价格的不断升高,自2006年起基准石油价格被提高到每桶27美元。8http:/www1. minfin. ru/ru/public _ debt/external/structure/2010-1-4。9http:/www.minfin.ru/ru/nationalwealthfund,2010-01-04. 俄罗斯中亚东欧研究2010年第4期