浅谈食品安全法立法过程及主要内容论文同名3427.docx

1、浅谈食品安全法立法过程及主要内容论文同名3427浅谈食品安全法立法过程及主要内容(论文)(同名3427)D浅谈食品安全法立法背景及主要内容周健奎2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了中华人民共和国食品安全法，于当年6月1日正式施行。食品安全法全方位构筑食品安全法律屏障，对规范食品生产经营活动，防范食品安全事故的发生，增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性，提高我国食品安全整体水平，切实保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。现将食品安全法的立法背景及过程、主要内容等作一简要介绍。一、食品安全法的立法背景及过程民以食为天，食以安为先。食品安全直接关系

2、广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家的健康发展，关系社会的和谐稳定。我国党和政府历来高度重视食品安全。早在改革开放初期的1982年，全国人大常委会就通过了食品卫生法（试行），标志着我国的食品卫生事业进入了法治化轨道。在总结试行法实施经验的基础上，食品卫生法于1995年正式颁布施行，对保证食品安全，预防和控制食源性疾病，保障人民群众身体健康，发挥了积极作用。我国的食品安全状况不断改善。食品卫生法实施十四年来，正值我国社会转型和改革开放的关键时期，出现了诸如出现了诸如“二恶英”和“苏丹红”等侵犯公众利益的重大事件。据统计，我国现有约45万食品生产者、288.5万食品经营者。食品生产经营“低门

3、槛”的现实状况，生产经营者的法律意识和道德水准的参差不齐，带来了巨大的监管难题，造成了食品安全问题管不胜管、防不胜防的尴尬。“红心鸭蛋”事件让社会“闻蛋色变”，“有毒咖啡”事件使人们对咖啡避而远之，“大头娃娃”事件又让人们对奶制品心存恐慌。2008年9月，全国各地陆续发生了在奶粉中大量填加“三聚氰胺”想提高蛋白质含量，却导致婴幼儿患肾结石的“三鹿奶粉事件”，全国诊疗的患儿达29万多人，并有多名死亡。紧接着，包括蒙牛、伊利、光明等国内22家驰名的奶粉企业也被相继查出三聚氰胺，消费者信心大受打击，食品安全问题再度成为社会热点问题。食品安全的重要性毋庸置疑，“问题食品”却为何屡禁难止？产生食品安全问

4、题的一个主要原因，是有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善。主要有：一是食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学。对有关食品安全性评价的科学性有待进一步提高；二是规范、引导食品生产经营者重质量、重安全，还缺乏较为有效的制度和机制。食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够；三是食品检验机构不够规范，责任不够明确。食品检验方法、规程不统一，检验结果不够公正，重复检验还时常发生；四是食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从，甚至造成消费者不必要的恐慌；五是有的监管部门监管不到位、执法不严格，部门间存在职责交叉、权责不明的现象

5、。针对近些年来不断发生的一系列食品安全事件，促使我国立法机关对涉及民生的食品安全问题尽快进行立法。1995年我国颁布的食品卫生法，在实践过程中发挥了一定的作用。但是，同时也出现了上述一些问题，为了进一步完善该法，2007年月日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过中华人民共和国食品安全法（草案），2007年12月26日，食品安全法草案首次提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。2008年4月20日，立法机关“开门立法”，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议。2008年8月26日，食品安全法草案进入二审；2008年10月23日，食品安全法

6、草案第三次提交立法机关全国人大常委会审议；2009年2月28日，食品安全法草案经过了十一届全国人大常委会第七次会议的第四次审议，并顺利通过了食品安全法。二、食品安全法主要内容食品安全法共有10章104条，这是一部与人民群众身体健康和生命安全息息相关的民生法律，关系到经济健康发展、社会和谐稳定。纵观整部法律，既有生产规定、产品规定、违法处罚规定，又有执法主体、所有相关参与者的行为规范的规定，内容涵盖了整个食品生产、消费过程中的所有环节。从1995年施行的食品卫生法到现在实施的食品安全法，由“卫生”到“安全”，两个字的改变，折射的是我国食品安全从立法观念到监管模式的全方位巨大转变。这部与每一个人生

7、命健康息息相关的民生法律有以下几个亮点：亮点一：成立了高层次的国家食品安全委员会，进一步明确了各部门之间的职责分工，明确了地方政府的监管职责。我国的监管模式原来是食品卫生部门一家负责，但是由于食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门监管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现管理空白等问题。为了解决这个问题，食品安全法重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，主要是卫生、农业、质检、工商和食品药品监督部门各司其职，分别负责对食品安全风险的评估、食品标准的制定，对初期农产品，对食品生产环节、食品流通环节和餐饮服务方面的监管，即从原料到产品，从生产到流通、到餐饮的全

8、程监管。在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。在全程监管分段实施的过程中，最重要的是锁定责任，实现无缝对接，纵向要到底，横向要有边，不能留任何真空，实现无缝对接。亮点二：加大处罚力度，保障食品安全。由于处罚力度不够，以往的行政执法实践中对于食品安全事件当事人的处罚较轻，类似情形常常让人想到一句话鞭子高高举起又轻轻落下，使得行政处罚无法起到警示、威慑作用。为此，食品安全法加大了对违法行为的处罚力度。比如，该法第八十四条规定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚

9、款。食品安全法第八十四条、第八十五条、第八十六条规定了对各种违法经营的处罚的罚款数额为货款的五到十倍，而第八十七、八十八条规定属于工作疏忽，而非有意造成的食品安全问题则罚款要轻一些。这充分体现了政府既要保护合法经营者，又要坚决打击违法犯罪活动的决心。这种处罚比较符合科学发展观，因为出现食品安全问题的原因很多，有些问题是生产单位的能力不够，不能对每批生产原料进行检验、控制所致，有些是世界性的难题，确实也不能不分青红皂白把出现问题食品的企业都罚得倾家荡产。处罚多少不重要，重要的是通过处罚使食品企业重视食品安全，特别是造假者，就应当重罚。应通过食品安全委员会裁定，确认造成食品安全事故的原因是否为故意

10、违法，对故意违法者除处罚外，还应追究刑事责任。同时，食品安全法对监管部门、认证机构，相关责任人的失职、渎职行为规定了处罚措施。该法第九十五条规定，违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或

11、者开除的处分；其主要责任人应当引咎辞职。亮点三：就社会公众普遍关注的食品添加剂问题进行了规范。食品添加剂是现代科技发展的产物，也是食品生产所必不可少的。合理使用食品添加剂可以防止食品腐败变质，保持或增强食品的营养，改善或丰富食品的色、香、味等。因此食品添加剂的使用有其必要性。同时，由于食品添加剂并非食品原料，尤其是化学合成的食品添加剂大都有一定的毒性，添加到食品中可能会危害人体健康。因此，食品添加剂的使用也存在一个安全性问题。尤其是近几年，“瘦肉精”猪肉、敌敌畏泡火腿、三聚氰胺牛奶、苏丹红辣椒酱等等这些事件，让不少人“谈剂色变”。因此，食品添加剂就像一把“双刃剑”，在给人们带来好处的同时，也有

12、可能带来危害。为此，食品安全法特别明确了要对食品添加剂加强监管。该法第四十五条规定，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。国务院卫生行政部门应当根据技术必要性和食品安全风险评估结果，及时对食品添加剂的品种、使用范围、用量的标准进行修订。该法第四十六条规定，食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他可能危害人体健康的物质。目前正在实施的食品添加剂使用卫生标准( GB2760-2007)是2007年8月23日发布，2008年6月1日实施的。这是在1996年版

13、食品添加剂使用卫生标准的基础上修订而成的，属第六次修订，也是比较全面的一次。今后，国务院卫生行政部门还会按照食品安全法的要求，及时对食品添加剂使用卫生标准进行修订，以提高标准的适应性。从上述法律规定可以看出，目前所有需要使用食品添加剂的食品生产经营企业，均应严格按照食品安全法以及食品添加剂使用卫生标准的规定使用食品添加剂，如果添加了食品添加剂目录以外的物质，哪怕是对人体无害，也是违法行为。亮点四：安全评价由“事后”提至“事前”。从安徽阜阳劣质奶粉事件到苏丹红、福寿螺、多宝鱼，再到“三鹿事件”，回顾近年来发生的食品安全事件，几乎所有事件都是先被消费者或媒体披露出来，监管部门则总是慢一拍。“要想及

14、时发现食品中可能存在的安全隐患，必须转变只注重 事先许可、事后抽检、出了事故进行处罚的传统监管方式，加强风险的监测和评估。”为此，食品安全法明确指出，国家建立食品安全风险监测制度，相关部门要制定、实施国家食品安全风险监测计划。在此基础上，食品安全法还对建立食品安全风险评估制度提出要求成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会，对食品安全风险进行评估。同时，食品安全法赋予了卫生行政部门包括风险监测与评估等六项使命。各级卫生行政部门应加强事前评估预警，制定预案，做到早发现、早报告、早控制，发生后及时处置，最大限度减少事故造成的危害。亮点五：食品安全有了统一标准。我国食品

15、安全标准 “不标准”一直是我国食品安全监管的软肋。一方面，我国的标准太老太少，未与国际接轨。另一方面，我国食品标准又太多太乱，卫生标准、质量标准、国家标准、企业标准、行业标准等等各标准间重复交叉、层次不清。举例说，“黄花菜”，根据卫生部门的标准，它不属于“干菜”，不得有二氧化硫残留；而根据质检、农业部门的规定，“黄花菜”属于“干菜”，且明确了其二氧化硫残留标准。如此相互“打架”的食品标准肯会让食品生产企业无所适从。食品安全标准就像是食品安全的“防火墙”。这面“防火墙”不但要完整统一，而且要不断地加固。为此，食品安全法明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品

16、质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为食品安全监管工作奠定坚实基础，还能有效杜绝各个职能部门“法”出多门、各自为战的现象。亮点六：遏制明星不负责任代言广告。食品安全法第五十五条规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。此次引入连带责任，主要是为了加大对消费者的保护力度，同时，从广告的制作、发布、代言上加大了个人的法律责任。连带责任，从法律上来讲，首先它是民法上的一种民事责任，是关于债的一种责任分担方式，通俗地说就是共同承担责任

17、，是捆绑在一起来承担责任的，它是一个以上的人对某一个债务共同承担责任，债务人之间有连带关系，对于外部的人来说，可以找其中的任何一个人，要求他承担全部的责任。当前食品安全问题的始作俑者虽然是生产者和经营者，但是明星的虚假代言也起到了推波助澜的作用，明星在广告中说了什么，观众很容易当真。在知情权上，明星和生产经营者处于信息的强势地位，明星对虚假广告给消费者造成的损失承担连带责任于理公平、于法公正，也具有必要性。该条款一方面能确保对消费者的赔偿得到落实；另一方面能弘扬正气，对目前愈演愈烈的虚假广告、明星不负责任代言进行遏制，从而促使明星不被金钱所诱惑和蒙蔽，自觉和虚假广告划清界限。从各个国家来看，首

18、先如果你代言广告，你必须是要诚实，所谓诚实就是，你代言某种食品，你应该吃过，你不能自己不吃，然后去代言食品。在美国，原摇滚巨星迈克尔.杰克逊，他曾经代言百事可乐的广告，说这个百事可乐好，但是有人后来发现，迈克尔.杰克逊从来不喝百事可乐，所以所有的人都谴责他，要承担责任。这里面最大的问题是什么？你不诚实，你没用过的东西你说他好，你凭什么。其次，明星在代言广告的时候，肯定不能夸大，如果你夸大了，当然要承担责任。第三，明星必须要尽到合理注意的义务，比如说，生产者说他的产品好，他让明星推介，他的证明是什么，明星应要求知道相关的信息，通常来说，当明星履行了这样的一些责任之后，他的责任应该是有限的，而不是

19、捆绑式连带责任。亮点七：食品免检成为历史名词。为了鼓励一些优秀企业在质量保证上取得的成效，充分发挥其自律作用，在食品生产行业树立一些榜样，相关管理部门曾试行对连续几年或多次抽查合格的产品及获得某些质量安全认证的产品或企业实施免检，虽然对食品质量安全的保证起到了一定的推动和示范作用，但从实际情况来看还是弊大于利，尤其从近几年食品安全事故频发的情况来看，更加证明了食品免检弊大于利。因为我国食品生产企业数量多，规模小，原料来源更是广泛而复杂，企业诚信尚未完全建立起来等原因，食品质量安全的长期稳定还很难得到保证。具有讽刺意味的是，在实践中，恰恰出问题的不少都是免检产品。比如，三鹿奶粉曾是国家质检总局公

20、布的放心产品之一，也是免检产品。但是这次“三鹿奶粉事件”恰恰表明免检并不等于安全。食品检验是加强产品质量安全监管，保证消费者食用安全的关键环节，不仅是对市场销售食品实施质量安全监控的重要手段，更是对食品原料及加工过程进行质量安全控制、确保合格产品进入市场的必不可少的重要措施。为此，食品安全法第六十条规定：食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。免检并不等于安全，食品安全法明确规定食品不得实施免检。在这里，还需要注意的是，食品安全法实施后，食品

21、的检验必须由具备资质条件的食品检验机构进行检验。如果食品的检验是由不具备资质条件的机构检验的，那检验是无效的。亮点八：问题食品:必须被召回和下架。所谓食品召回，是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。食品召回不同于企业根据“三包”进行的换货、退货活动，食品召回针对的是某一批次或类别的产品，只要是该批次或类别食品可能存在安全隐患，该批次或类别的所有产品都要被召回，召回的产品中不排除其中某些产品是安全的。食品安全法第五十三条规定：国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品

22、安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。根据食品召回的启动方式，食品召回可分为两种方式：第一种是主动召回，即食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品；第二种是责令召回，所谓责令召回，指的是县级以上质量监督、工商行政管理部门发现食品生产经营者未依照食品安全法主动召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，可以责令其召回或者停止经营。食品召回制度有三个方面的意义：一是防患于未然，充分保障消费者的身体健康和生命安全；二是体现食品生产经营者是保障食品安全的第一责任人；三是提高政府监管职能，变被动

23、为主动。亮点九：生产经营者是第一责任人。食品安全法与1995年出台的食品卫生法相比，最大变化在于明确生产经营者是食品安全的第一责任人。要实现食品安全的目标，其关键是“把好两头、管好过程”，即把好进货关和出货关，管好生产经营过程。因此，食品安全法明确和加强了生产经营者负首责、政府负总责、职能部门负监管责任的食品安全责任体系，并特别突出了生产经营者是食品安全的第一责任人的概念。食品安全法加大了对食品生产经营违法行为的处罚力度，对于食品生产经营违法行为，食品安全法用了十五个条款详细规定了相关的行政、刑事和民事责任。行政处罚措施包括罚款、没收、吊销许可证和对责任人员的从业禁止。对刑事责任的规定，与刑法

24、的相关规定进行了衔接，涉及到的刑事犯罪主要有非法经营罪、销售不符合卫生标准的食品罪、销售有毒、有害食品罪等。在民事责任方面，食品安全法第96条明确规定，食品生产经营者违反本法规定，给消费者造成人身、财产损害的，应当依法承担民事赔偿责任。同时规定，食品生产经营者生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。按价款10倍赔偿，这就是人们呼吁已久的惩罚性赔偿。目前，我国的民事损害赔偿理念，还停留在让加害方负补偿性赔偿责任的阶段，即“损害多少赔偿多少”。这种赔偿方式对经营者而言是微不足道的，生产经营者往往在

25、“大方”地支付赔偿后，还会继续生产销售不安全食品。与补偿性赔偿相比，惩罚性赔偿有利于提高消费者维护自身权益的积极性，加大食品生产经营者的违法成本。惩罚性赔偿是一项很古老的制度，它在世界上一些主要普通法系国家，如英国、澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等都得到了广泛的适用。实施惩罚性赔偿，是为了惩罚和阻止一些特定的行为，特别是故意或恶意所致的行为。此外，惩罚性赔偿还可以疏导受害人的愤慨情绪，防止受害人一方因为侵权方的恶意侵权而采取一些以牙还牙的报复行为，全面补偿受害人所遭受的物质和精神损失。惩罚性赔偿虽然在普通法系国家得到了广泛的适用，但在大多数大陆法系国家却没有得到承认。我国一直以来采用大陆法系的

26、立场，坚持赔偿采用实际损失原则，即只赔偿受害者因为侵权行为而实际受到的损失。在我国的现行法律中，1993制定的消费者权益保护法改变了这一做法，规定了关于双倍赔偿的惩罚性赔偿。该法第四十九条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。但是此规定只适用于欺诈行为，双倍赔偿的惩罚性对于经营者来说也很有限。另外，2007年出台的劳动合同法针对用人单位故意不与劳动者签订书面劳动合同或者拖延签订劳动合同的行为，规定了“应当向劳动者每月支付二倍的工资”的惩罚性赔偿制度，用于惩罚用人单位的违法行为，督促与劳动

27、者尽快签订劳动合同，保护劳动者一方的合法权益，维护劳动关系的和谐稳定。而食品安全法的处罚力度空前加大，食品生产经营者除赔偿消费者损失以外，消费者还可以要求生产者或经营者支付价款10倍的赔偿金。首先，食品生产者或者经营者应当依据民法通则的相关规定承担民事赔偿责任，包括赔偿消费者的医疗费、护理费、误工费、残疾者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前抚养的人必要的生活费等费用。其次，消费者有权向生产者或经营者要求10倍价款的惩罚性赔偿。比如消费者购买了一袋不符合食品安全标准的奶粉，支付的价款是100元，那么依据本条的规定，消费者有权向生产者或者经营者要求10倍价款的赔偿，即为100

28、0元的惩罚性赔偿。毫无疑问，本条的规定进一步加大了食品生产经营者的违法成本，制止经营者凭借自身信息、技术、资源的优势，恣意侵害社会公众的利益。亮点十：民事赔偿优先原则。食品发生事故的时候会涉及到一个侵权责任，侵权责任是民事的一种损害赔偿责任，产品有问题，消费者受到损害，这个时候食品生产经营者必须要承担的一种责任。但是这样的一种问题产品，如果发生了这种安全事故，可能又会出现财产责任方面的竞合，即：生产者经营者一方面因为给他人的人身和财产造成损害而需要对受害者承担民事赔偿责任，另一方面还需要接受监管部门罚款的行政处罚；如果构成的犯罪的，还要承担罚金的刑事责任。当一家食品生产经营企业同时面临民事赔偿

29、、行政罚款、刑事罚金的处罚时，可能会出现因财产不足而难以同时支付的问题。在此情况下，哪一种责任应当优先执行呢？这个时候到底优先考虑谁，满足谁，保护谁的利益，这的确是一个立法在理念上优先考虑的顺序问题。以前存在着重处罚轻赔偿的现象，违法经营者在承担了行政处罚和罚金之后，消费者的民事赔偿往往无法实现。这样做的结果是，虽然违法者受到了经济上的制裁，但是受害者的合法权益没有得到切实的保障。食品安全法规定：违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。食品安全法确立了民事赔偿责任优先的原则，该原则可以使受害人的合法权益得到维护，使其受损权利得到补偿，这充分体现了立法机关以人为本、尊重生命健康的立法理念。