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1、外国直接投资激励政策的动因效应及启示精选文档外国直接投资激励政策的动因、效应及启示、引言外国直接投资（FDI ）激励政策的概念最初是由经济合作与 发展组织于 1983 年提出的，即“激励措施或限制措施应理解为 任何旨在影响某项投资决定， 并可增加或减少该潜在投资所获利 润或改变其所涉风险者。” 1989 年，经合组织再次阐明激励政 策是：旨在影响投资决策、增加潜在投资的利润、或转移潜在投 资风险而采取的一整套政策措施。”然而，从历史上看，出于对 本国经济控制权的担心，发展中国家曾经对FDI持排斥态度，他们宁愿举债也不愿意进行股本融资或接受 FDI。此后，发展中国家对 FDI 的政策倾向始终在微

2、妙变化中： 从20世纪 4050年代的允许政策到60 70年代的限制政策，从80年代的自由化政策到 90 年代以后演变为激励政策甚至是竞争吸引政策。各国政府 纷纷降低外资准入门槛， 并对外国投资开放新的部门。 为了鼓励 外商投资， 越来越多的东道国政府出台了各种形式的投资激励政 策。本文将从经济学的视角探寻东道国、 尤其是发展中国家在采 取这些激励措施的动因及其对外国直接投资的影响是， 在开支方 面上的代价是否合理， 并从理论分析的结论出发， 对我国当前的 投资激励政策效应进行探析，并从中得出相应的启示。二、吸引外国直接投资激励政策的动因一）外国直接投资具有溢出效应由于掌握和使用新技术在市场竞

3、争中起到越来越重要的作 用，一个厂商目前的新技术研究和开发活动很大程度上决定其将 来的市场竞争地位。 各国对 FDI 的态度和政策改变的一个重要原 因是以知识溢出的前景为基础的， 这些利益以各种外在性或“溢 出”的形式存在。因此，通过采取各种不同的优惠手段政策，发 展中国家希望吸引更多的跨国公司进行直接投资， 以期促使跨国 公司的无形资产与关键技术在向子公司转移过程中扩散到当地 企业。根据 Maguns Blomstrom 和 Ari Koko （ 1996）的论述，溢出效应是指由于跨国公司的进入或参与， 东道国企业所获得的生 产效率方面的进步。 具体可分为三类： 第一类是产业内的溢出效 应，

4、也称示范效应， 主要是指当地企业迫于竞争压力， 通过学习、 模仿跨国公司的技术和管理提高效率； 第二类是产业间的溢出效 应，也称产业关联效应。 主要指跨国公司通过为当地供应商和客 户提供技术指导和业务关联， 带动相关企业的发展； 第三类是人 力资本流动所产生的溢出效应， 即在跨国公司工作过的人员流向 内资企业后， 将其在跨国公司接受的培训、 学习的技能和经验带 到内资企业，进而提升内资企业的人力资本。如果外国厂商和本地厂商的区别在于外国厂商拥有某种可 溢出到本地厂商的特有的无形资产和关键技术， 就可以证明这类 激励政策是合理的。 在这种情况下， 外国投资者的个人利益比社 会利益（包含溢出效应）

5、 更低，除非激励措施来补偿外国投资者，否则外国投资的总量会低于其最优数量。 对外国投资者进行政府多的 FDI 流入。二）投资激励政策是吸引外国直接投资重要的决定因素跨国公司投资区域选择的影响因素主要是东道国的经济基 础，比如市场规模和实际收入水平， 其次还包括东道国的技术水 平、基础设施、其它资源的可用性。此外，贸易政策、政治和宏 观经济稳定也是重要的决定因素而投资激励政策过去一直被视 为是对 FDI 决策影响相对较小的决定因素。 而当今世界， 投资激励已遍及全球， 几乎没有一个国家可以在没有任何形式的激励的 要包括财政激励（如给外国投资者免税期和更低的税率）、金融 激励（如为外国跨国公司提供

6、补助金和优先的贷款权） 以及其他 的政策激励，如市场优惠，甚至还有垄断权等。尽管跨国公司的高层习惯于贬低激励的作用， 认为这可能隐 含政府试图掩盖该经济体对投资者保护的不足和投资环境方面 的欠缺， 以政府激励当作抵补投资风险， 但现在也乐愿承认激励 政策在投资决策中日益增加的重要性。 而最近有关对 FDI 进行激 励的效果，特别是对财政优惠的研究结果表明投资激励已经变成 国际投资流动中重要的决定因素。 不过，政府与投资者对激励重 要性的认识还不尽相同（见表 1）：由此可见，投资者在某个地区内的数个备选地点之间作选择时，激励政策的影响在国家间争夺 FDI 竞争中起到非常重要的作 用。三、外国直接

7、投资激励政策效应的理论分析政府对 FDI 的政策决定着 FDI 可能扮演的角色， 外国直接投 资激励政策的目的是要促使 FDI 进入并实现其技术的外溢效应， 但现实中这种诱导未必能达到预期效果。一）跨国公司与东道国企业之间的竞争如果某国的法律和规章制度对外国投资者抱有偏见，那么， 为了克服外国投资者面临的各种障碍， FDI 激励政策也许是非常 必要的。但是由于跨国公司拥有比东道国企业更先进技术和管理 经验，他们的进入往往排挤了东道国企业， 降低了其所占市场份 额。竞争效应促进国内企业技术进步、 提高劳动生产率的前提是 内外资企业具有相当的竞争能力。 外资的进入对一国研究开发活 动是产生了激励效

8、应还是替代效应， 是刺激了东道国的技术进步 还是强化了东道国的技术依赖， 其中最根本的决定性因素还在于国内企业的技术能力和竞争能力。 现实中， 某地或某国大量外国下，当地厂商可能不仅不能吸收任何生产能力的外溢， 反而会被投资激励成本在时间推移中因经济增长而得到补偿。 然而，要在 经济增长、就业和税收等方面对预期的未来收益做出可靠的计算是困难的，而这是确定补贴额的必要条件。 在FDI项目是受东道国的投资政策激励而不是经济基本规律驱动的情况下， 问题就变 得更复杂了， 原因是这些投资者是相对自由的， 在第一个地点内 的预期利益还未实现时， 他们可以轻易地决定转移到其他政策更 优惠的地方。因而，外国

9、直接投资激励政策很可能是得不偿失的。2)引资国之间或引资国内部的激励竞争不论是发达国家还是发展中国家， 不论是中央政府还是各级 地方政府， 都积极地参与引资竞争， 以激励政策为基础的竞争日 益加剧。 在汽车等大型投资项目上， 发达国家和发展中国家的激 励成本呈现上升趋势。不同的是，在发达国家中，财政激励更为 普遍，每个与 FDI 有关的工作职位的补贴通常可以达到数万美元 之多；而在发展中国家， 除了基础设施和土地享受补贴的出口加 工区和工业园，还更加倾向于采用建立免税区和其他金融补助， 而实际上， 财政优惠政策作为一项重要的投资激励， 已经成为国 际投资中更为重要的决定因素。 此外， 模仿效应

10、导致各东道国激 励政策越来越相似。 当一国政府看到竞争者采取的措施时， 会努 力追上甚至超过。 在激励政策措施方面， 每个东道国都希望区别 于竞争者，使自己拥有更多的优势。竞争的结果导致各东道国FDI 激励政策所必须支付的成本越来越高。即便所有的政府都有避免这种恶性竞争的意愿， 但是单个政 府采取行动可能会造成 FDI 从本国流向激励更多的国家， 竞争中囚犯两难”常常使得政府轻易不敢削减已有的激励政策， 政府 越来越感到这种“锦标赛( Bidding War )”带来的压力，不得不竞相提高给投资者的公共补贴和优惠水平， 或者放宽对环境保 护和工人权利保护的限制， 直到最后这种成本可能超过 FD

11、I 所能 够带来的技术外溢等方面的收益。而且，从投资者来讲，在确定 几个备选的投资地点以后， 可以和投资国政府就投资环境和可能 的激励等方面进行谈判， 要求最好的报价。 各国政府不得不考虑 激励竞争的可能结局， 即东道国之间的竞争使得利润和社会福利更多地转移到跨国公司的手里。利水平具有净负面影响。 虽然 FDI 激励政策能在一定程度上鼓励FDI 进入，但是从整个社会看，政策带来的损失常常大于收益。四、我国外国直接投资激励政策的效应分析改革开放以来，我国吸引外国直接投资（FDI）增长迅速， 累计吸收 FDI 近 8000亿美元， 2008年我国在全球吸收 FDI 排名 第 4位，2007年排名第

12、 3位，2009年我国实际使用外资金额 900.3亿美元，达到全球第 2 位，仅次于美国。但是，我们也应看到， 随着中国经济的迅速发展和资本的积累， 早期对外资实施的一系 列优惠政策暴露出越来越多的弊端。一） FDI 的外溢效应与我国的吸收能力不协调FDI 的进入带来了一定程度的技术外溢。首先，外商投资对 内资企业产生负向溢出效应的渠道主要是市场和产品的竞争， 而产生溢出效应的关键是内资企业的技术吸收能力和吸引外资企业员工的可能性，那些自身技术水平较高和对人才有较强吸引力区和行业的人力资本还未达到有效吸收国际技术溢出的水平， 间 接获得的“技术溢出”也相当有限， 因此出现了外资对中国技术 进步

13、作用“有产业而无技术”的现象。 目前，较低的人力资本能 够很好地与FDI结合，但大多数是劳动密集型 FDI，本地企业在人力资本积累未达到门槛临界值时， 盲目利用外来技术资本、模 仿新产品、新工艺会产生适得其反的效果， 导致本地企业由于过 分依赖外来技术而抑制了自身的研发活动， 对本地企业的技术创 新产生了负面影响。二） FDI 挤出效应带来“贫困化增长”虽然FDI可以提高一国的GDP水平，但对整体的社会福利而言却未必是一件好事。根据国际货币基金组织IMF的统计数据得知，中国19932003年间年均GNP要低于GDP大约114亿美元， 这意味着外国投资收益会随着外商投资规模的增加而增加， 造成

14、了中国国民财富的流失。据世界银行估计，在20世纪 90年代后期，流入发展中国家的外国直接投资所获得的年平均利润率为16%-18%假设外国直接投资在中国所获得的年平均利润率为 17%，那么根据截至 2005 年底我国实际使用外资金额为 6224.05亿美元，可以推算出外商 2005年从中国大约赚走了 1 058亿美元的利润。如果再考虑税收优惠政策，外商投资企业所赚取的利润还要高。商投资税收优惠政策对所有生产型外商投资企业不加区别地实 行优惠税率，这使外资企业不必采用先进技术就获得了对内资企 业的竞争优势，削弱了外资企业采用先进技术的动力， 诱使大量 的外资积淀于一般的生产、加工、消费性等行业，造

15、成了这些行 业的过度发展，相对地阻碍了外资向高精尖产业的流动， 形成了 外资结构不合理的现象。由于外资进入的主要是竞争性行业或市 场化程度较高的产业，外资企业因享受税收优惠政策在国内市场 获得竞争优势，挤出了相对具有更高效率的国内企业。三）地方政府间 FDI 投资激励竞争造成“囚徒困境”我国不同地区之间以争夺 FDI 为目的的税收优惠竞争，导致 了过度“慷慨”的税收优惠、 土地优惠等，这不仅造成大量财政 收入的减少，而且在很大程度上进一步扭曲了市场的资源配置机 制。2008 年前，国家规定外资企业可以享受基本税 15%以及“两免三减半”的优惠政策，但是很多地方均以各种方式突破了这一 政策底线。

16、由此造成的缺口最后不得不由财政补贴。除此之外， 针对 FDI 的税收优惠政策还会诱发资本外逃、 政策性寻租、转移利润和逃避税等行为，这些非直接的、隐性的成本也是不容忽视改革开放的不断深入， 我国政府意识到对外资的过度优惠尤其是 税收优惠所产生的负面影响，并在 2008 年正式实施“两税合 并”，对于外资的针对性优惠被取消， 外资与内资企业在税率上 回到了同一起跑线。 然而，在现实中内外资在实际税负水平上并 不一致。因为地方政府在税率、税基、减免权等征收管理方面却 拥有广泛的自由裁量权，并可以通过先征后返、税前抵扣、财政 补助等方式予以企业税收优惠或财政补贴，这使得外资企业在两税合并”后仍能享受到相当程度的税收优惠； 此外， 地方政 府还可以针对外资提供各种其他方面的优惠政策， 包括地价、 水 价、电价以及