香港的贫穷问题及解决方案.docx

1、香港的贫穷问题及解决方案香港的貧窮問題及解決方案本文是根據本人過去數年來所作的研究向立法會福利事務委員會提交有關香港貧窮問題及解決方案的陳述。本文分為三部分: 1. 九十年代香港貧窮問題的狀況2. 現時香港貧窮問題的成因3. 香港貧窮問題的解決方案九十年代香港貧窮問題的狀況相對貧窮: 貧富懸殊的惡化香港九十年代的貧窮狀況，無論以相對貧窮或絕對貧窮來量度，均出現惡化的趨勢。 堅尼系數由71年的0.43，升至81年0.451及91年的0.476；到96年更上升至0.518。2001年再升上0.525。 九十年代中後期日本堅尼系數最低只有0.249,而南韓是0.316,台灣是0.319，貧窮懸殊屬低

2、水平；星加坡是0.378及中國是0.403屬中水平；就算是經濟發展水平比香港低的新興工業地區如泰國、馬來西亞及菲律賓其堅化系數均在0.414至0.485之間 無論是與本身發展歷史相比及與鄰近地區相比，香港的香港的收入分佈愈來愈走向不平均 81年全港最低收入之20%住戶取得所有住戶總收入的4.6%，到86年這比率微升至5.0%，到1991年又下降至4.3%，至96年，比率更大幅下降至3.7%。在2001年有關比例更進一步下滑至3.2%。表一: 1981至1996香港十等分收入組別住戶佔全港住戶總收入的百分比十等分組別19811986199119962001第一(最低)1.41.61.31.10.

3、9第二3.23.43.02.62.3第三4.44.44.03.63.4第四5.45.45.04.64.4第五6.56.46.15.75.6第六7.87.67.47.07.0第七9.49.19.08.58.8第八11.511.411.410.611.1第九15.215.215.514.515.3第十(最高)35.235.537.341.841.2總 計100.0100.0100.0100.0100.0堅尼系數0.4510.4530.4760.5180.525資料來源: 統計署 香港人口普查及中期人口普查主要報告(不同期數)作為量度貧富懸殊的指標的堅尼系數由九六年的0.518上升至二零零一年的0.

4、525，表面上有關升幅並不算嚴重。但如我們小心分析住戶的收入分布，便會發現不單最貧窮及最富有階層之間的收入差距在過去五年間有明顯惡化的趨勢，而亦令人憂慮的是中等收入人士亦出現兩極化的情況，中產階層的下半層收入佔全港總收入的比例減少，而上半層的收入的比例則增加。有關數據顯示兩極化不單在貧富之間出現，更出現在中產階級身上，整體社會的階層兩極化的趨勢更加明顯。根據表一，在2001年最低十等分收入住戶，即全港最低收入的二十萬五千個住戶，其家庭收入佔全港家庭總收入的百分之零點九，而最高十等分收入住戶，亦即全港最高收入的二十萬五千個家庭，其收入佔全港家庭總收入的百分比是四十一點二。最高十分一家庭的收入高達

5、最低十分一家庭的45.8倍。在1996年,最低十分一家庭的收入比例是百分之一點一，以最高十分一家庭是百分之四十一點八，兩者的比例是38倍。在1996年時，貧富懸殊的問題經己嚴重，但五年間，經過亞洲金融風暴後，貧富懸殊的程度更愈來愈差。最富有的十分一人的收入是最窮十分一人的差距由38倍再大幅增至45倍，數字令人觸目驚心。另一值得我們關注的收入趨勢，是中等入息人士的收入變化，參考統計處的數據，我們可發現一重要的分界線。屬於中位數之下的家庭入息下降，而在中位數以上的家庭的入息則增加。在2001年第三至第五十等分,即月入剛在中位數18,705之下的六十一萬中等入息下層的家庭,其收入佔全港家庭收入的比例

6、是百分之十三點四，比起1996年下降零點五個百分點。而第六至第八等分的家庭，其入息佔全港家庭總入息的比例是百分之三十六點九，比起96年的百分之三十六點一，上升了零點八個百分點。上述中等入息家庭的收入比例增減幅度雖然不算嚴重,但其分布及趨勢值得社會人士關心，因為數據顯示，收入愈低的組別,其比例下降愈多，反之收入愈高的組別,其比例亦上升得愈多，這證明中等入息人士亦出現兩極化的局面。這顯示亞洲金融風暴之後，大企業進行瘦身裁員，加上在全球化的推動下，中產階層亦面對科技發展及工序外移的壓力，而在勞動過程中亦出現兩極化的現象。香港的階級結構在減肥的情況下，經已由啤酒肚型轉為向灟斗型發展。貧富之間的落差增大

7、，朱門酒肉臭，路有凍死骨現象造成的民怨，再加上中產階級作為中間緩衝政治角色的減弱，香港的政治未來發展階層利益對立及矛盾的情況的機會大增。絕對貧窮的惡化：社會保障綜合援助計劃(綜援)是香港主要的入息援助計劃。領取綜援家庭需要經過嚴格的入息及資產審查。其個案數目的多少足以反映香港絕對貧窮的變化。在90/91年度香港的綜援個案只有66,675宗，但到98年1月經已大幅增加至189,527宗,到2001年10月更增至238,000宗。在各類綜援個案的增長中，又以低收入及失業的公援個案的增長最為引人注目。在94/95年度失業綜援個案共有5,302宗，至96/97年度己經大幅上升至14,964宗， 而到2

8、001年10月更上升至26,941宗。這証明不單是沒有工作能力的老人或殘疾人士的絕對貧窮的狀況正在惡化就算有工作能力的勞工的貧窮狀況亦出現惡化。香港政府並不公開承認香港的貧窮問題迅速惡化，但由於綜援個案數目不斷增加，政府在社會保障的開支不斷增加，這經已加重政府的財政開支的負擔。綜援又缺乏有效的脫貧措施，協助有工作能力的受助者重回勞動力市場。由於個案數目龐大，就算輕微提高綜援的金額，亦會令開支大量增加。所以，香港政府對提高綜援金額採取保守的態度，金額調整的幅度經常落後於全港市民生活上升的的水平，令綜援家庭陷於貧困的生活。麥法新採取了標準預算方法(standard budget approach)

9、來研究綜援受助者的生活水平(MacPherson & Silburn 1995)。麥法新訂出最低生活水平的標準預算，除包括一般的食物、住屋、衣服、交通等開支外，亦包括個人擁有的物品(如家庭電器)、獲得社會服務的程度，以致在參與社交生活的情況(如看報紙、探望親友、參加課外活動等)。換句話說，他企圖採取的貧窮定義不單只是物質性(physical)，還嘗試包括香港的日常生活習慣。除了探討綜援人士的消費水平外，麥法新也以市場價格(如衣、食、住、行的消費物價指數)去計算各家庭成員的最基本開支。研究發現香港綜援家庭的綜援金有七成是放在食物開支，這樣大比例的食物開支，代表綜援人士要壓縮其他部分的生活消費。麥

10、法新的研究指出大部分綜援個案是生活在絕對貧窮之中。政府在九六年的綜援檢討中嘗試以基本需要及家庭開支模式法來訂立綜援的基本金額，改善了健全成人及在家庭中長者的基本金額，對綜援家庭的貧窮狀況有一定改善。但由於九七年亞洲金融危機後，失業個案及單親個案上升，政府在九八年態度再一次逆轉，大幅削減綜援，再一次令綜援家庭尤其是人數較多的家庭如單親家庭，陷入貧困之中。削減綜援令貧窮在下一代延續社聯社會保障委員會在1999年5月至9月進行了削減綜援後:綜援住戶生活調查，比較削減綜援前後受助家庭的開支。結果顯示對於不少綜援家庭，房屋及教育的開支根本經已減無可減。其中如租金及學校雜費等的價格彈性非常低，其價格均不是

11、綜援家庭本身可以控制，亦未能有其他替代的服務。所以，這些家庭在面對削減綜援後收入減少，最可行的應付方法便是減低食物開支。但以每人每餐只得12.3的食物開支，不少綜援家庭必須為三餐發愁，而且不少在月尾的時候，更陷入饑饉的邊緣。單一、廉價的食物，加上數量亦不足，很可能造成兒童營養不良或不平衡，這對正處於發育年齡的兒童的身心健康成長，肯定會造成嚴重及長遠的負面影響。除了減低食物開支外，綜援家庭亦減少參與正常的社交活動及與他人接觸來節省開支。被訪綜援家庭為了壓縮開支，減少了兒童的零用錢由$272.3 減至 $214.6減幅達21.1%。另外社交（非上班及非上學）目的之交通費支出亦由$132.4 下降至

12、 $73.2, 只及原來的一半 (44.7%)。再者， 被訪綜援家亦減少報章的開支，而報章是他們主要找工作的途徑。每周花在報章的消費由$19.3 減至 $13.9 減少了28%，亦即是由每周買四份報章到減為每周買三份報章。此外，由於綜援削減了課餘托管津貼,被訪者在托管及補習方面的開支經己大幅減少由平均$619.9下降至$160.5，減幅高達七成半(74.1%)，可見綜援家庭被迫減少課餘托管/補習等額外的教育支出,這明顯不利他們子女成長，及不能令他們在公平的條件下與其他同齡的學童競爭，很大可能令綜援學童的成績下降，削弱他們接受高等教育的機會，明顯地這亦減低綜援家庭脫貧的機會，令貧窮現象在綜援下一

13、代中延續。非綜援的赤貧家庭對於其他非綜援家庭的貧窮狀況，黃洪和蔡海偉(1996)的香港低開支住戶開支模式研究利用統計處的住戶開支調查作出再分析。黃與蔡採用入息替代方法中恩格爾曲線的轉折點來定義貧窮線。他們的研究發現香港的恩格爾曲線出現轉捩點(turning point)的情況。他們認為這是香港非常獨特的情況，由於房屋開支大幅增長和缺乏彈性，而令食物開支佔總開支比例(恩格爾曲線)出現先升後降的轉捩點。因此他們以此作為貧窮線的劃分。(黃洪、蔡海偉：1996: 10)這研究發現低開支住戶在食物及房屋支出佔總支出一個非常高的比例：以一人住戶為例，最低開支的十份一住戶每月把近八成半的開支放在食物及房屋上

14、，大大壓縮了其他開支，每月花在電費、煤氣費、醫療、交通、衣服、雜項等項目只有二百多元，生活質素明顯十分惡劣（見表二）。表二：一人住戶不同開支組別在食物、房屋及其他方面的開支模式（1994/95）開支組別0-5%5-10%10-15%15-20%20-30%30-40%40-50%50-100%食物支出(港元)佔總開支比例(%)525(44%)869(46%)1,201(52%)1,297(49%)1,594(47%)1,780(43%)1,935(36%)3,113(19%)房屋支出(港元)佔總開支比例(%)483(40%)689(37%)619(27%)749(28%)872(26%)1,0

15、82(26%)1,656(31%)7,294(46%)其他支出(港元)佔總開支比例(%)191(16%)327(17%)469(20%)589(22%)916(27%)1,252(30%)1,774(33%)5,574(35%) 資料來源: 黃洪及蔡海偉(1996: 11)研究也發現房屋開支比食物開支的彈性更低；同時食物開支比例隨總開支增加出現先升後跌(轉捩點)的情況 (黃及蔡：1996:19)。換句話來說，當這些低開支戶有更多收入的時候，他們會把大部分新增資源放在食物上，而非其他項目。這是一個與國際上其他地區不同的特別現象，其他地區住戶的食物開支比例通常隨總支出的增加而下降，亦即是說當他們有

16、較多收入的時候，會把較大部份花在食物以外的項目，以改善生活質素。一個最顯明易見的原因就是這些低開支戶本來未能享有足夠的食物：既然食物是生活必需品，他們當然會把大部份新增的資源放在食物而非其他項目上，直至食物方面的需要得到滿足，他們便開始花較多錢在其他項目上，而食物支出比例亦會開始向下降。單從食物支出比例的升降未必可以證明這些低開支戶生活十分貧乏，但如果我們再看看這些住戶的實際食物支出水平，便可以肯定他們處於赤貧的情況。下表為低開支一人住戶食物開支與政府訂定最低標準的比較：表三: 一人住戶食物開支與政府訂定最低標準的比較(94/95)94-95年間平均每月食物開支一人住戶中開支最低的十分一住戶6

17、97元政府制訂的基本需要開支預算(成人)799元大家可以看到，最低開支的十分一單人住戶在食物方面的開支每月只有697元，比政府基本需要開支預算的標準還少102元，達百份之十三！事實上，每月七百元的食物支出意味著每餐不到八元，而政府的基本需要開支預算亦經常為人垢病為遠低於合理水平，連綜援人士的食物開支亦高於此數。以上討論顯示一人住戶中最貧乏的十分一人的生活條件異常惡劣，已經到了連食物開支也不夠的地步。除了一人住戶外，其他人數住戶亦有相同的赤貧現象。由於不同人數住戶恩格爾系數的轉捩點分別位於最低5-10%或10-15%支出組別中，他們各組別分界的中位數如7.5%或12.5%來估計生活在赤貧狀況的住

18、戶數目及人數：表四：處於赤貧狀況的戶數、人數估計及每月開支水平：住戶人數赤貧住戶比例戶數人數每月食物開支水平每月總開支水平112.5%16,00016,0001,2012,28927.5%20,00039,0001,9764,02537.5%24,00073,0002,8705,824412.5%53,000213,0004,1328,5095及以上7.5%28,000145,0003,9538,082總數141,000486,000按表四推算，在九四至九五年間香港約有十四萬一仟個非領取綜援住戶生活處於赤貧的情況下，赤貧戶約佔全港住戶總數的9.3%，總人數則約為四十九萬人。同期，領取綜援的住戶

19、約有十一萬個(109,461)。整體合計，全港約共有二十五萬個住戶生活處於赤貧狀況，約佔全港住戶的15.5%(黃及蔡：1996: 29)。研究亦發現在過去十年間，香港的貧窮狀況有惡化的趨勢。上面所討論的赤貧現象在八十年代中期沒有發現，九十年代初亦只在部份住戶中出現，而赤貧的程度也低許多。我們相信透過上述不同研究，證明在香港這個表面繁榮富裕的都市中確實存在著嚴重的貧窮問題。過去不少論者及市民均相信一個地區經濟發展初期，財富會先集中於小部份的富有階層。但隨著經濟發展走向成熟，國民生產總值逐步提高，中產階級將會出現，多餘的財富始終會由富有階層流向貧窮階層，貧窮及收入不均的問題將會逐步解決。但香港的發

20、展經驗顯示經濟發展並非必然會解決貧窮問題，這方面的經驗足以讓其他亞洲區內新新興工業國(NNICs)引以為鑑，在社會發展中不應單單追求高速的經濟發展速度，亦要顧及社會中不公平的財富分配。香港九十年代的貧窮原因?不同學派、不同學科對貧窮產生的原因有不同的解釋，正如社會學研究其他社會現象的爭論一樣，有關分析可大致分為微觀分析及宏觀分析兩大類別。微觀分析著重於個人的層面如個人行為及文化是貧窮的主要原因，而宏觀分析則認為政治經濟結構的轉變才是貧窮形成的主因。筆者同意要了解香港貧窮的成因，我們須了解主體、結構及其兩者之互動。我將首先介紹將貧窮者視為主體的微觀分析，其次會介紹視政治經濟結構為貧窮成因的宏觀分

21、析。在本文的總結中我們會檢這兩角度的不足，是因為缺乏中程理論尤其是對社會組織變化的分析。微觀的層次(micro-level)：個人行為及文化貧窮文化論微觀層次的分析集中於個人的文化或行為，認為這是造成貧窮尤其是貧窮循環及延續的重要原因。微觀層次其中最典型的說法是認為貧窮的原因是貧窮家庭或社區所造成的。其中一種的說法是不恰當的父母教養，對孩子的低期望及惡劣的環境令成長在貧窮家庭及社區的孩子內化這價值觀。所以，當這些孩子長大後，他們的期望及能力會降低。他們更容易期望及接受他們父母親及親友間存在的貧窮及匱乏。當然上述政客的分析當然較為粗糙，較細緻的分析有Oscar Lewis (1965)在提出貧窮

22、文化(Culture of Poverty)的觀點，他提出窮人有本身一套代際延續的次文化。Lewis稱貧窮文化可以由不同的角度來分析：次文化與大社會的關係，貧民窟及家庭的性質，個人的態度、價值及特色。貧窮文化的首項特點是窮人缺乏對大社會中架構(major institution)有效的參與(participation)及整合(integration)。在家庭的層次，窮人的孩子早當家令他們並沒有一受保護及延長的童年生活，很早出現性行為，同居，男性很容易遺棄妻子及兒女，出現以母親為中心的家庭等等。在個人的層次，窮人有強烈的邊緣(marginality)、無助、倚賴及自卑感覺。簡單來說，貧窮的家庭及

23、社區產生了貧窮文化，窮人在文化中學習到如何應付貧窮，但不幸地亦接納了貧窮的狀況。這導致貧窮在貧窮的家庭及社區的延續及循環。不少論者批評貧窮文化的觀點犯了指責受害者(Blaming the Victims)的毛病(Alcock 1993)。但這指責似乎對Lewis並不完全公平。因為Lewis除上述觀點外，其另一主要視點並不單視窮人是被動的受害者，同時更強調窮人是主動的主體(agent)積極對環境作出回應。Lewis認為貧窮文化一方面是窮人對資本主義社會的適應(adaptation)，而另一方面是對他們邊緣位置的回應(reaction)。由於窮人未能達到大社會所訂出的成功，貧窮文化代表著窮人對失望

24、及絕望的對策。很多貧窮文化中的特點是由於窮人、不合資格、不能負擔或基於無知或懷疑，而並沒使用現存社會中的機構作出回應來解決問題。如窮人未能向銀行借貸，所以組成非正規儲蓄互助社。Cohen (1987)質疑Lewis的基本觀點不單是窮人對對資本主義社會的適應更是對資本主義世界觀的接納。Ma(1998)以東頭居民為對象的香港本土赤貧的研究，基本上是以上述貧窮文化的視角來分析香港貧窮的原因。馬氏指出由於社會政策如房屋政策對貧窮者的誤解與無知令他們法律及福利的基本人權被剝奪，令貧窮者缺少金錢及物質。而生活及物質的匱乏令貧窮人士減少與他人的交往而令他們被排斥(excluded)。亦因此令貧窮人士缺乏有關

25、服務的知識，及為領取福利而感到羞恥。所以這些人士無力去爭取本身的法律及福利權利。馬氏的分析思路比Lewis簡單，而且比Lewis更悲觀，只看到貧窮者孤立、無助的困境，而忽視Lewis的另一重點:貧窮者作為主體對結構回應的可能性。實際上香港近年有不少貧窮者包括老人、單親、家庭的綜援領取者經己成立不同的自助組織，積極爭取本身的權益。貧窮者不完全是孤立、無助及無能的一群，只要有適當的支援與組織，他/她們亦有能力和有意願去改變有關的結構及制度。因此文化因素或與主流社會的疏離似乎並不能全面解釋貧窮的形成，另一派微觀分析則認為是政府的政策而不是貧窮者本身的匱乏才是令貧窮者依賴或感到羞恥的主要原因。政府政策

26、的創造貧窮?貧窮文化的觀點多強調家庭及社區如何形成貧窮社區的次文化外，依賴文化(dependency culture)的觀點則強調是政府過好的福利制度削減窮人的自助精神，令他們變成依賴福利為生。Murray (1984)強調美國的福利制度的轉變吸引失業者成為未婚父母。他更認為逮捕率的下降增加了犯罪受罰的可能性；亦令犯罪的經濟吸引力增加。福利的改善奪去了受助者工作動機。黑人的下層階級(underclass)的積極性受挫傷，而且其社區中自助的能力亦因為白人的好心而被破壞。窮人發展出的價值觀令他們缺乏進步的動力，進一步深化貧窮的循環。香港政府官員亦公開宣揚這類看法，認為政府水平過高的福利制度會造成接

27、受福利者的工作意欲下降，令他們有一依賴文化。在98年的綜援檢討前夕，社會福利署署長梁建邦便公開提出綜援養懶人的觀點，為削減綜援造勢。而在綜援檢討文件中亦強調三四人綜援家庭的金額比一般工人家庭的收入為高，會減低領取綜援者的工作意願。黃洪與蔡海偉(1998)對曾經離開綜援制度的失業及單親個案進行研究，發現無論是成功離開或重新領取的綜援人士均曾積極尋找工作。有六成半被訪者表示在上次領取綜援期間有經常尋找工作，有五成半被訪者不想依賴政府綜援。但調查亦發現女性比男性較易成功離開綜援，但女性的工作動機比男性低，由此證明，勞動力市場有否合適職位比工作動機更影響綜援個案能否脫離綜援，所以綜援養懶人之說並無實質

28、支持。但有關政府官員多次發表綜援會養懶人的言論時，其實只是印象式的談話，並無提出真實的數據，當被追問反推說這只是不少轉述市民的意見和憂慮。令人不禁懷疑政府是否有意建構這論述，達到標籤綜援人士的效果。一來這可以減低申請的意欲，而另一方面可以分化窮人，減輕對政府的政治壓力。香港並不是一個福利國家。一方面市民可以依賴國家的範圍並不如西方福利國家那樣多；而另一方面我們可以看到市民並不希望依賴政府，反而過份地強調要自食其力，非到必要時不願意接受國家或社會的救濟。可以說香港人根本上並沒有一套倚賴文化，反而有一套自立文化。這引申到另一角度來解釋貧窮：建構的自立文化：過於強調要自食其力才是令窮人，尤其是大量非

29、領取綜援人士的生活陷入困境之中。這套自立文化一方面有中國傳統文化的基礎，而另一方面亦受香港政府所鼓吹。中國傳統文化中以貧窮為恥，禮記禮運篇指出：飲食男女，人之大欲存焉；死亡貧苦，人之大惡存焉。故欲惡者，心之大端也。貧窮與死亡並列作人之大惡。不少學者指出在現代的中國人社會中，福利的觀念並非基於個人的權利反而是家庭成員中權利及義務的延伸。而且人際間缺乏平等關係的概念為追求和諧時反而對其他人行使某些權力。儒家傳統中強調的互助、集體精神及自力更生亦仍然廣泛存在（Chow 1987； Dixon 1981； Jones 1990）。所以，倫常作社會關係的典範，為家庭作為最主要的社會組織，強調家庭成員間的

30、互助回饋，形成中國傳統上重家庭而輕國家為最重要的福利提供者。除了在中國傳統文化中強調自立要靠自己靠家庭的思想，在香港政府在設及推動社會福利的政策時亦不斷強調個人及家庭自助的重要性。香港政府一直認為香港社會福利的目標和原則是為不能自助者提供經濟援助，換言之，受助人應以入息低微、年老及弱能極需援助的人士為主（香港政府1979: 2）。同時在福利提供中亦強調維繫家庭的重要性，簡單來說，其剩餘模式(residual model)強調政府的服務是作為最後的防線，是當個人及家庭無法自顧時才作出補救性的介入。這類政策的設計及推行一方面強化了傳統的自立文化，另一方面亦成功了進行了標籤效應(labelling

31、effect)，將接受社會福利者建構成為最不能自助者的弱勢社群，是值得動用社會資源來救濟的一群。這與部分英國學者所稱的建構依賴(constructed dependency)剛剛是一個銀幣的另一面(Phillipson, 1982)，可以說是建構的自立(constructed independency)。而在這界定誰是值得獲得協助的貧窮者(deserving poor)的討論中，亦很容易造成貧窮者的分化，令貧窮者忙於互相競逐有限的資源或甚至互相鬥爭，而減輕要求政府要解決貧窮問題的政治壓力。小結上述微觀層面的理論，著眼於貧窮者本身對貧窮問題的回應與適應，尤其是受文化及國家所提供的福利所形響，而產生的文化與行為是造成貧窮的原因，其中一派則強調過多的福利會構成窮人的倚賴文化，令窮人失去自助的能力和意願。筆者亦是提出另一角