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1、最高院行政诉讼法培训讲座笔记5分析最高院行政诉讼法培训讲座笔记（3.63.8）上午内容：行政诉讼中的诉权保护赵大光（最高人民法院行政审判庭庭长）一、行政诉讼制度发展过程 行政诉讼法实施了25年，首次修改。 1982年，参照民事诉讼法审理行政案件。 1990年10月1日，第一部行政诉讼法实施，75个条文，解决了行政诉讼程序依据。 1991年和2000年，出台司法解释贯彻意见和若干解释，此外还有行政许可、征收补偿、管辖等单行解释。 2014年，行政诉讼法修改，背景是立法缺陷逐渐凸显，“三难”问题反映强烈，依法行政大势所趋，中央全会东风强劲。二、有关条文的理解和适用 立法宗旨的调整与旧法相比三处变化

2、：“正确审理”改为“公正审理”；增加“解决行政争议”作为行政诉讼基本功能；删除了“维护”，行政行为的效力有其来源，不需要司法机关去维护。“解决行政争议”应把握：坚持问题意识，防止程序空转，杜绝过度协调、坚守法律底线。第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 诉讼主体和审查对象的变化具体行政行为改为行政行为，但大部分可诉的行政行为仍是具体行政行为，具体行政行为的对象特定，不可反复适用，具有直接执行力，针对现实存在已经发生的特定事项，具有产生、变更、消灭法律关系的效力。第二条公民、法人或者其他组织认

3、为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 诉权保护和行政机关应诉解决“立案难”和“告官不见官”的问题。国务院、最高院和部分地方政府积极支持负责人出庭制度，执行该制度时从实际出发，认为有必要的，可以向行政机关提出建议。“相应的工作人员”指对情况比较了解的人员。第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 合法性审查

4、原则合法性审查是否还能作为唯一的审查原则。即便在行政协议、行为明显不当等领域，合法性审查仍然是首要原则，合理性审查仍处于从属地位，无法与合法性审查并驾齐驱。第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 受案范围未采取最高院建议稿的概括式，最高院的考虑是概括式利于诉讼类型化，列举式无法穷尽，最终人大综合考虑仍采取不完全列举式。第十二条第（一）到底（六）项主要按照行政行为类型进行列举，第（七）项到第（十二）项主要按照被侵犯的权利进行列举，可能产生竞合，建议按当事人诉求确定案由。第十三条排除受案范围的列举。第十二条、第十三条 行政诉讼的管辖中院的管辖，新法将所有县级以上人民政府的行政行为

5、案件都归于中院管辖。未来采取跨区域集中管辖是发展趋势，借铁路中级法院和铁路基层法院的壳。第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：第十八条第二款经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。 诉讼参加人原告主体资格。吸收了若干解释的内容，相对人和利害关系人。不再强调法律上的利害关系。原来的考虑是职权法定、行政法律关系、合法性审查等原因；实践中，也有因为事实上的利害关系侵犯权益的，有必要纳入行政诉讼。原告资格判断标准，结合了主观判断标准和客观判断标准，注意把握：直接的利害关系，而非间接的利害关系；现实的利害关系，而非可能的利害关系；特定的利

6、害关系，即“本人”受到侵害。复议机关共同被告。解决复议机关不作为问题。以原行政机关确定管辖为宜。行政负责人都需要出庭，诉讼负担加重，存在资源浪费。两被告在庭审中的关系如何确定，举证质证如何进行，需要尽快统一标准。第三人资格。新增了“同案件处理结果”有利害关系的。前提是有利害关系，且为负面影响。对第三人上诉权的限制。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政

7、行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 起诉与受理起诉期限。部分吸收了若干解释。起诉期限三个月改为六个月。未履行告知诉权义务的起诉期限，在新法里没有规定，但是若干解释41条仍应适用，未来的司法解释也会规定。若干解释对不知道具体行政行为内容起诉期限的规定被新法全部吸收。不属于起诉人自身原因导致超过起诉期限的，包括人身自由受到限制等情况。不作为的起诉期限，新法将60日改为两个月，2年的起诉期限也适用于不作为案件，起算点在“两个月”之后，或行政机关作

8、出的承诺时点。无效行政行为是否适用起诉期限，尚无定论。起诉条件。与旧法基本相同。登记立案。目的是解决立案难问题。部分媒体存在误读，登记立案并非不作任何审查，前提是依法，依据行政诉讼法。立案阶段避免实质审查，有些要素必须通过法庭调查才能确定。明显不符合起诉条件的，明显滥诉的，可以在充分释明后，不收起诉状或不作裁定，但要做好记录。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。第五十一条第四款规定体现了立法机关解决立案难问题的决心。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行

9、为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十七条/第四十九条/第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。 规范性文件附带审查规范性文件不在受案范围，不能单独起诉，只能附带审查。规范性文件违法可能对公民权利侵害更严重，新法的规定可以与行政复议相衔接。主要审查对权利义务的规定是否违反上位法。虽然是附带审查，但有独立性，相当于合并审理，在诉讼中要有所体现。可以向制定机关提出建议。第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并

10、请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。三、结语 本人经历了行政诉讼法制定到修改这25年的全过程，深刻理解行政审判的困难和行政审判法官的酸甜苦辣，但是我们很多行政审判人员还坚持在审判一线，是非常可敬可爱的。尽管行政审判步履维艰，但是我们也要增强信心，因为我们从事的这项事业意义重大。依法治国、依法治官、依法治权的办法很多，但是行政审判是其中一个重要的治本之策，肩负着对公民、法人权利保护保护的重任。当前，行政审判工作的有利条件比以往任何时候都多，我们应当有信心搞好行政审判工作。搞好这项工作，要当作事业追求，要有维护公平正义的法官良心，要有坚持不懈的精神。下午内容：行政诉讼中的一审

11、、二审和再审李广宇（最高人民法院行政审判庭副庭长）一、本次修法有以下特点 精细化。旧法脱胎于民事诉讼，被认为是民事诉讼法的特别法，导致旧法条文较少，体系不完整，本次借鉴德国、日本、台湾的行政诉讼法，体现了精细化。 体系化。本次专节规定一审二审再审简易等程序。 类型化。旧法以撤销之诉为中心，本次设置了撤销判决、确认判决、给付判决、义务判决等，增加了规范性文件的审查。 民事诉讼化。台湾吴庚教授的理论“行政诉讼民事诉讼化”，强调两大诉讼的相同点，淡化特别法色彩。台湾行政诉讼法条文308条，准用民事诉讼法条文、原则。本次修法设置专条明确可以适用民事诉讼法的规定。二、审理和判决的一般规定 公开审判公开审

12、判。例外：国家秘密、个人隐私和法律另有规定，另外，涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开。例外情形主要是考虑利益衡量。如果有其他利益超过公开审判的利益，也应当灵活处置，采取不公开处理。例：南通市港闸区法院规制滥用诉权案一审裁定灵活认定了诉的利益。公开宣判。一律公开宣判。裁判文书公开。有助于排除干扰。例：台湾行政法院所有裁判文书均公开。第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。/ 回避制度回避是当事人重要的程序权利，但也不能随意提出回避申请，应当说明理由。审判人员自己主动回避的情形

13、。例：美国大法官法兰克福特主动回避自己有事前倾向的案件。我国法院存在参与行政机关执法活动的情况。第五十五条/ 暂时法律保护和先予执行两项制度都是用于保护公民、法人和其他组织的权利。学界和实务界呼吁修改起诉不停止执行为起诉停止执行，但德国、法国的法律也规定的是起诉不停止执行，重要的是在行政效率和公民权利之间找到平衡，一个途径就是暂时法律保护。先予执行（假执行），是救急救穷的制度，适用范围限于起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的。第五十六条诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：/第五

14、十七条/ 视为撤诉和缺席判决两次传唤改为一次传票传唤。两次传唤来自民事诉讼法（试行）的规定，一线法官对两次传唤叫苦不迭，新法作出了修改。第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。 妨碍诉讼的强制措施亮点是对行政机关负责人按日处罚款和公告。第五十九条、第九十六条/ 有限调解协调撤诉发挥了一定作用，但是无限制协调易产生乱象。因此，本次修法坚持不适用调解的原则，但在赔偿、补偿法律、法规规定的自由裁量权的案件留了口子，理由是行政机关在这类行为中具有可处分性，即行政机关对调解书规定

15、的内容依法有权处分。调解结案的要制作调解书。相当于在法院主持下，行政机关和相对人之间达成的行政契约。第六十条第一款人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。 一并审理民事争议很多行政争议的背后都有民事争议的存在，民行争议交织情况多发。一并审理，是诉的合并，是客观的合并，裁判时一并裁判。诉讼费应当按照民事诉讼标准收取。管辖问题，有待司法解释明确。第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。 撤诉与原条款基本相同，包括二审期间的撤诉

16、。第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。 审判法律依据第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。 附带审查规范性文件部分抽象行政行为比具体行政行为的危害更大，导致违法行政行为多次反复发生。附带审查规范性文件是重大突破。只能附带提出审查申请，只能申请对具体行政行为直接援引的规范性文件进行审查，只能审查规章以下文件

17、。附带审查的级别管辖和地域管辖问题。建议搭建规范性文件合法性审查结论的平台。是否需要中止诉讼。对合法性评判的表述，在是裁判理由中说明，还是在裁判主文中说明。对违法的规范性文件，处理建议应当采用什么形式。很多问题需要司法解释进一步明确。第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。三、第一审普通程序部分内容 交换起诉状答辩状基本沿袭旧法。有利于提高效率。第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性

18、文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 审判组织 复议机关共同被告案件的审理旧法的规定符合世界通行做法，比如复议维持的，德国法律中规定采原处分主义，因为终极的不服对象是原来的决定；复议改变原决定的，则按首次不利益原则应起诉复议机关。目前的方案是复议机关作共同被告，本人不太认同这里面的法理，但可能比较符合国情，不能过于拘泥诉讼原理。审理对象要以审理原处分为主，复议机关参加诉讼发表自己的意见，判决时按第七十九条的规定一并裁判，但对复议决定的裁判仅具有宣示意义。复议机关作共同被告时，管辖法院还应该是原处分决定的管辖法院

19、。赔偿义务机关应当是原处分机关。四、合法性审查原则批判 旧法中的合法性原则是该法中的“霸王条款”在草创阶段有其积极意义，防止法官与行政机关一同审原告，但是在当前，合法性审查原则已经不足以统领全法，本人在修法时建议将这个原则降格至撤销之诉的原则，但立法机关未采纳。 解决行政争议作为立法宗旨改变了诉讼格局行政争议由原被告两造产生，法院应居中裁判，但合法性审查是单向的，原告发起诉讼后，就看法院如何审行政机关了。行政诉讼审查的对象不应该是行政行为的合法性，应该是原告的诉讼请求能否成立。 从合法性审查到合理性、合约性审查随着法律引入“明显不当”和行政协议，合法性原则已经不能再涵盖整部法律。 从合法性审查

20、到诉讼类型构建合法性审查只适用于撤销之诉，撤销之诉类型的起源是围绕行政处罚和警察权设计的。当代社会向给付行政社会转变，授益行为增加，仅靠撤销之诉解决不了问题。 从合法性审查到要件审查撤销之诉的要件包括被动适格、违法性、权利损害三要件，合法性审查在撤销之诉中也仅仅是三要素之一。履行义务之诉的要件包括依法申请、被动适格、请求权基础、裁判时机成熟等要件，更不是合法性审查可以归纳的。 对诉讼类型化的呼吁主张诉讼类型化出于正确适用法律、提高审判质量的考虑。比如起诉期限问题，撤销之诉应当规定起诉期限用于保护社会秩序安定，但起诉期限未必适用于确认无效之诉，履行义务之诉适用起诉期限也有不同观点。新法不履行法定

21、职责之诉的“两个月”，并非起诉期限，而是留给行政机关履行义务的期限。诉讼类型化对举证责任的影响。被告对行政行为负举证责任，仅适用于撤销之诉，目前世界通行的行政诉讼举证责任原则是“客观证明责任原则”，客观证明责任分配关键看实体法规范要件。五、简易程序 适用主体基层法院和中级法院都可以适用。第八十二条人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：/六、第二审程序 二审审级功能的架构纠错、监督、统一裁判、规则制定。本人认为二审对法律适用问题全面审查，对事实问题一般应当以第一审事实认定为原则，要严格按照证据规则审核事实问题的新证据，否则一般不采纳双方在一

22、审没有提交的关于案件事实的证据。在一审中无正当理由不提出证据，藏着掖着，是对司法的藐视，法院不予接受，导致证据失权。四五纲要提出了一审、二审应当注重解决哪些问题。行政诉讼还是要坚持当事人主义，客观秩序维护只应用在与公共利益有关的法律关系。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。/第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。七、审判监督程序 行政诉讼申诉率高，申诉难，是本次修法要解决的问题 再审事由法定化严格按照第九十一条的规定

23、，尤其是对所有新证据申请再审的情形。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： 取消同级再审事实证明同级再审效果非常不好。 杜绝重复再审最高院培训班行政诉讼法听课笔记（1）加大司法审查力度 强化对行政权力的制约和监督童卫东（全国人大法工委行政法室研究员、处长） 十八大、十八届四中全会提出要强化对行政权力的制约和监督，形成制约和监督体系，行政诉讼是一个重要的环节 立法目的，对行政权运行的监督。旧法的“维护”被删除了，当时把维护写在条文里，是为了法律顺利出台。新法突出监督功能，也有学者反对，认为混淆了主观诉讼和客观诉讼。/第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，

24、保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。/ 行政行为概念。修法时有人提出用行政争议作为行诉法核心概念，最终仍采用行政行为，行政行为概念无法回避。用行政行为的概念，不仅包括行政法律行为，还要将事实行为、行政合同解释进去。/第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。/ 被告主体范围。新立法法将明确，规章以下的规范性文件不能增加公民义务，限制公民权利，所以新法将被告主体限定法律、法规、规章授权的组织。/第二条第二款 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

25、/ 受案范围的表述。采取列举式，明确必须受理的案件。虽未采用概括式，但“等”字作等外理解，但仍为未来单行法律扩张受案范围留下空间。/第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：/ 行政机关负责人出庭应诉。“告官不见官”现象，不利于化解矛盾。二审稿时增加。目前的条文反映一种导向，又兼顾实际情况，今后可以通过司法解释、地方政府规章细化落实。/第三条第三款 被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。/ 原告资格。作了客观化的规定,旧法的“认为”较为主观。司法解释的“法律上的利害关系”是不确定概念，实践中把握宽严不一。在立案难的背景下，改用解释空间空

26、大的“利害关系”，但也要防止过宽的解释，实践中在个案中分析是否通过诉讼的方式更经济、效果更好。/第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。/ 复议机关共同被告。现有复议制度功能发挥不足，原因之一是旧法中复议机关维持原行为的，原机关作被告的规定。起草中曾有复议机关维持原行为，复议机关作被告的方案，但逻辑上存在问题。现有表述，也有学者批评既不符合法理，又加大了解决争议的制度成本。坚持这样修改是为了强化复议制度定位，发挥复议的功能，让大量行政纠纷在复议中解决，有可能减少进入诉讼的案件数量。未来复议制度改革的方向是将部门复议权向政府集中。/第二十六条

27、第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。/ 合法性审查原则。新法中，明显不当的行政行为可以撤销，旧法中以滥用职权为由的撤销判决很少。学理上，合法性原则能否统领整部法律，还是只能用于撤销之诉、确认违法之诉。如果合理性存在较大问题的行政纠纷不能通过行政诉讼解决，本次修法的目的要大打折扣。童：较大进步和亮点，给了法官自由裁量权来监督行政机关的自由裁量权，现在法官的自由裁量权不是太多而是太少，权威不足。/第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。/ 被告不履行判决裁定问题。处罚行政机关负责人

28、。借鉴法院对“老赖”的方法，将拒绝履行情况公告。希望实践中将这些手段用起来。/第九十六条行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：/ 对规章以下规范性文件的附带审查。规范性文件对公民权利义务的影响。复议法中已经确立了附带审查制度，但实施效果不好。基层法院审查国务院部委制定规范性文件的合法性，是否与单一制国家权力架构存在矛盾。法院在判决中可以对规范性文件是否合法作出认定，不合法的规范性文件不能作为行政行为的依据。这已是目前的最大公约数。/第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，

29、可以一并请求对该规范性文件进行审查。/ 检察监督。通过检察院监督法院，间接强化法院对行政机关的监督。/第九十三条/ 公务员奖惩尚未纳入行政诉讼。不是本次诉讼法修改要解决的问题，涉及到公务员法规定的公务员范围、党管干部等问题。 行政终局问题。目前仅有出入境、游行示威等少数几部法律规定了行政终局，其他均未排除法院审查。最高院培训班行政诉讼法听课笔记（2）贯彻实施新修改的行政诉讼法形成行政审判新常态公平正义和法律不是一回事行政正义的价值，行政效率也是行政正义的组成部分改革的价值，首要价值是法律价值我们搞好行政审判工作，法律的底线、红线不能突破；要有法律思维、法治方式、法律框架，服务大局，经济发展，维

30、护稳定行政行为稳定性；关系公共利益、公共秩序一、根据不同类型，采取不同审查标志（一）对被诉行政行为合法的审查标志权限审查：是否有法定职权 超越职权法定事实要件：可定案证据（合法、相关、客观）法律适用审查：运用法律规范是否正确审查被诉行政行为是否符合法定程序目的审查：是否滥用职权 明显不当（二）对不作为的合法性审查标志是否完全正当履行是否有正当准确事由（三）行政协议的合法性审查标志1、合同内容是否符合法律规范要求2、当事人是否履行合同3、与合同法规定相关要审查（四）规范性文件的合法性审查标志（抽象行政行为）1、立法法规定，合乎立法内容、目的；权限审查，是否有制定权限2、是否与更高层级规范相抵触3

31、、程序审查，是否公开、公正等重大问题（例必须听证、向其他机关征求意见）4、是否明显不当（五）申请执行的合法性审查标志（非诉行政行为审查）一般都准予执行，（例外：重大明显违法）（六）相关行政行为和合法性审查标志（非行政诉讼主体、客体）审计司法机关依职权确定是否有效处分不能改动，当做前提（七）跨界诉讼中发现争议行政行为（民事、知识产权等）1、民事部分有结论，再看2、已过诉讼期，看有无重大问题二、强化司法人权保障，依法实现不当行为权利救济（一）认真对待当事人公法上程序性权利选择权、请求救济权、参与权等（二）符合法定条件的必须起诉1、受理条件，参加新行诉法立案受理章节49条，44-48条；列举是否有导向性、提示性）2、政行为概念：广义上，单向行为、双向行为、公共职权行使原告资格：原告资格：利益相关；利害关系（有无此行为按正常法律关系看有无当然增减得失）；公共成本；诉讼期间，一是按照法定期间，二是看耽误期间有无正当理由；（三）认真执行管辖制度提级管辖；指定管辖；移送管辖；跨