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1、人民网城管十问系列报道人民网“城管十问”系列报道之一“城管”的前世今生城市管理制度从何而来？人民网记者田兴春刘茸 编者按：城管，承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务。这个集众多部门行政处罚权于一身的综合执法机构，其成立初衷是为了消除多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题，近年来却一直饱受非议，城管执法引发的社会冲突成为社会热点。在许多人眼里，城管是个既陌生又熟悉的机构。对城管制度从何而来，究竟管了哪些事，执法的依据是什么，为什么城管执法总和暴力联系在一起等疑问，恐怕一时难说清楚。带着这些疑问，人民网多位记者分赴北京、上海、南京、深圳、沈阳、西安、珠海、咸阳等八个城市实地采访。深入解

2、读城市管理应该管什么、谁来管、怎么管？人民网与人民日报读者来信版、政治版联合推出“城管十问”系列报道，敬请关注。依法拆除违章建筑、维护公众利益是城管的重要工作吴典摄城管的名声实在说不上好。XX上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。被问到工作中最大的问题是什么，在北京做了27年城市管理工作的吴风说：“那还是群众的不理解、不支持。”群众为什么就非得理解、支持城管不可呢？一提到“城管”，脑海中首先浮现出的是与城管对立的小摊小贩，他们怀里没有任何机构的许可证，只是无奈地寄望于在城市中找到他们生存所需要的宽容和许可。城管与他们之间的矛盾，几乎没有缓和过。不过，吴风认为，城

3、管要是三天不上街，城市肯定运转不下去。他说：“我对这份工作最大的感想，如果实话实说，许多人都会不可思议，说你太虚，太假。因为我是北京生、北京长的，从我小时候一直到现在，北京的面貌发生了巨大的变化。这些变化怎么来的？咱们北京市全体公民确实为北京市做出了贡献，但再一个，北京市要是没有城管这样一支全方位管理的队伍，肯定不行。”那么城管出现之前，中国城市是什么样儿呢？城管出现之前谁来管理城市？1997年相对集中处罚权改革试点之前，吴风还在市容办公室，做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。上世纪70年代末、80年代初，改革开放序幕拉开，城市一些人为生活大胆走上街头做买卖，或谋生活，或操副业。随

4、后数年间随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。吴风回忆，当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋，进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润，就凭跑个差价，“个体户”就摇身变作了“万元户”。除了冒牌服装，没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。北京那时还没有几栋像样的高楼大厦，动物园这样的批发市场也远未建成，商贩们席卷过狭窄的京城街道，成了管理者甚为头痛的难题。加上城市发展过程中带来的其他问题，市民私搭乱建的

5、，路面上吐痰的、乱扔的，损毁市政、环卫、园林公共设施的，乱贴乱写的，城市脏乱差的情况在当时普遍存在。一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆，在人流量较大的路口，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩；垃圾乱堆乱放；行人车辆通行不畅的状况是常态，四周居民深受其害。城市需要文明有序的发展，与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。“市容的、交通的、公安的、工商的、园林的，搞综合整治。后来，陆续发展的还有卫生局的，市政府的。”吴风说。这些队伍，即是城管队伍的前身。到九十年代城管队伍建立伊始，队员多是从这些队伍中调配而来。此时，

6、“城市管理”这一概念还远没有进入老百姓的视野。“当时的执法模式，按我们现在来说，实际就是胡乱执法。”回忆起行政处罚法通过之前的情形，吴风说：“执法基本上没什么商量。最早是骑自行车执法，不方便没收物品，屡次说还不走的时候，收秤是阻止交易继续的最有效办法。后来一个队伍就带一辆卡车，（见到小商小贩，）哪儿来的，不该在这儿卖啊，东西就给弄到卡车上去了。有时候是把车一卸，往边上一扔，收破烂的一来就给收走了。”往回追溯，这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。这个发端概念历经十多年，从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演，几经波折，最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。从城建监察到城

7、市管理归口管理的坎坷路城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动，如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中，我们仍能略识一二。各地最早执行城管职能的队伍都不一样，有叫“市容监察队”的，“城管办”的，种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下，让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。由于不少队伍是各城市的建设部门设立的，自然也应该归口到建设部。1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”，1991年，建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（

8、水、电、气）、市容环境卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。按照1992年建设部颁布的城建监察规定，这种“纳入”实际上执行十分灵活，因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下，执行三四年后，各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，而杭州市则高达207支。上街执法的队伍如此之多，甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划这么多的队伍各自执法，要完全

9、避免职能交叉和选择性执法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了，甚至出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的小月饼究竟要挨多少刀？披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下，城建监察规定升级到了1996年版本，把同年通过的行政处罚法里出现的新概念“委托执法”，加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议，也于当年10月在成都召开了。第二波改革开始推行。而这一场改革，是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。国务院法制办推行的叫

10、做“城市管理综合执法试点”，属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”，各管各领地，“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求它们的执法权综合到一支队伍，以适应城市发展下的新要求。挟行政处罚法通过之势，“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理；综合执行此前城建监察队伍的各项执法权；名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的

11、基本特征。尽管后来各地的试点队伍，从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异，但万变不离其宗，这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。次年，试点就从宣武区铺开到了“城八区”，即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风，也就是从这一年开始，正式成为了一名城管。吴典 摄人民网“城管十问”系列报道之一“城管”的前世今生城管制度从何而来？(3)人民网记者田兴春刘茸 吴典 摄城管队伍走过14年：变中求变效果是显而易见的。国务院法制办公室原主任曹康泰在2002年8月举行的省、自治区、直辖市政府法制办主任会议上的讲话中肯定了推进相对集中行政处罚权工作的成效：“

12、虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。”广州市试点前城市管理行政执法队伍3000人，试点后减为2000人，减少33%。深圳市现有编制800人，比试点前2200人减少63%。曹康泰说：“（各试点城市）从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况，部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。”然而，虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门

13、的地位仍有极大不同：后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构，所谓有“婆婆”；而城管，则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。此后，各地城管执法时遇到的种种困惑，也与它“没有婆婆”的先天劣势有关。此外，在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。能否克服早产儿的先天不足？能否在有效监督范围内被赋予更多的

14、执法权？街头商贩能否有条件地合法化，以给予城管执法者松绑，让他们不再站在公共舆论的风口浪尖？这些，留待社会与法律给予它更多的答案。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之二：地位缺失苦于编制城管困惑“我是谁”？（本文采访对象吴风为化名）人民网“城管十问”系列报道之二地位缺失苦于编制城管困惑“我是谁”？ 南京城管队员街头执法。试验、磨合了14年的中国城管制度，正处于不得不重新被审视的十字路口。1996年出台的行政处罚法，为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍；1997年城管制度全国试点；2002年大面积铺开。城管的诞生史说来十分清晰，但直至今天，一些城管自身看来十分基本的问题，仍

15、未解决。在大众舆论中城管普遍失语的现状下，他们自身的困惑并不为外界所闻。同样难为外界所知的是，令大众不满的城管的所作所为，与城管的境遇息息相关。8月，人民网记者来到南京、上海、沈阳和深圳等地，与当地城管领导、基层城管队长、城管队员面对面交流，听他们各自讲述种种“我究竟是谁？”的困惑。地位缺失的城管“难道要开罚单给上级单位？”上海市近年来加快步伐推进行政体制改革，却在城管体制的探索中踯躅前行，甚至落在一些中小城市后面。上海市现行城管体制的建立与2008年该市机构改革息息相关。在那一次的机构调整中，原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留，转而成立绿化和市容管理局，同时挂上林业局、城市管理行政执法局的

16、牌子。这意味着，上海市城管执法局成为事实上的隶属于绿化市容局的“局内局”。据记者了解，绿化市容局内直接管理城管执法业务的仅有两个处：执法协调处和执法监督处，主要对各区县城管大队展开业务指导和检查。“这种体制带来的结果是重绿化、轻执法。”上海市一位不愿透露姓名的城管队长告诉人民网记者，在日常工作中，城管大队常要服务于市容局的需要，为后者的管理缺失及时补位。而实际上，市容局下属的作业公司仍属于城管大队的执法对象，但现在没办法管，“难道开罚单给上级单位？”按照国务院2002年关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定中的要求，相对集中行政处罚权行使主体不能为政府部门内设或下设机构，应为本级政府直接领

17、导的独立行政执法部门。上海某区城管行政执法局局长指出，这一决定在上海并未得到有力贯彻，各区县的城管大队既没有获得政府编制序列，没有行政机关身份，也没有越过部门对政府直接负责。缺失城管管理综合协调机构，被视为上海城管体制的另一顽疾。上述不愿透露姓名的城管队长表示，在现有体制下，即使城管大队把执法中遇到的难题汇报给绿化市容局，后者也很难重视并组织力量加以解决。上海并非是在城管综合管理上遇到困难的唯一城市。在全国来看，相比各传统行政管理部门，城市管理执法机构属于新设机关，上没有央级主管部门争取利益，下没有审批管理职能带来的“话事权”，处理跨部门和跨层级协调时常常吃闷亏。一位研究者告诉人民网记者，即使

18、那些摆脱“局中局”身份的城管执法机构，也常常成为指哪打哪的“市长别动队”，不得不优先完成强制拆迁等“市政交办事项”，甚至承担原不属于自己权责范围内的工作。而区县一级的城管执法队，同样陷入管理迷宫，面临多个部门的多层领导。例如，上海市徐汇、静安等区城管大队拥有对辖区内各支队队员的调动权，其他区县城管队员则由街道管理。深圳市将监督评比等纯管理项目和绿化、道桥、路灯等职能划归市局，环卫、执法等职能则下移到区和街道。北京市将分队大部分财权集中至区大队，仅少部分留给街道，但给予街道较多的人事监督权。这些复杂的权力划转方式，来自“进一步规范执法行为”和“行政职能配置科学化”两种有冲突的力量对实际城管工作的

19、拉扯。前者要求管理上收、强化监督，后者则要求权力下放、及时响应，但二者都是相对集中行政处罚权改革的指导思想。执行起来，就形成前述的困境。近年来，沈阳等城市成立市级层面的城市管理委员会，牵头城管、工商、环保、规划等城市管理各部门，这一尝试被应松年等行政法学专家看作在现阶段适应城管发展的理想模式。“城市管理委员会的作用相当于一个地位更高的综合执法局，在查处违法案件时，便于协调各部门关系，避免发生互相推诿与沟通不畅等状况。”应松年告诉记者。苦于编制的城管“挣得不如饭馆里的小姑娘”在距离上海300公里之外的南京，有一群城管队员正因为尚未实现参公身份而苦恼。小张，1997年参加了南京市首批城管执法队员考

20、试，按照公务员录用程序，经过笔试、面试、政审、公示等环节，正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。当时的招考公告中公布，城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位，即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去，小张熬成了“老张”，这一承诺却由于种种原因仍未兑现。编制问题悬而未决，直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至城管工作的老李，12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入，老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部，现在的月收入已超过7000元。南京市各区县城管大队实行的是人头预算，由市区两级政府按1:1的比例拨款，因而各区县的财政实力直接决定预算高低，也

21、间接影响到城管队员实际收入。“人头预算的概念是，不仅包括城管队员的工资、福利，还涵盖工作经费、日常开支、汽车油费、保险等一系列支出。”秦淮区城管执法大队副队长贾乐瑶告诉记者，“简单说，如果队员们开着执法车多在街上巡查几圈，意味着到手的收入就要相应减少。”秦淮区是南京市的老城区，由于财力有限，城管大队6.5万元的人头预算已经执行了三四年。比之财力较为雄厚的玄武区，这里的城管队员每年到手的收入要少了两三万。由于人事权掌握在各区县政府，加之待遇上存在一定落差，使得不同地区的城管队员很难相互流动。“如果出现一名重症病人，队内的财政将会捉襟见肘。其他区曾经出现过一名患癌的队员，最后通过号召队员们互助捐款

22、解决。”贾乐瑶说，“好在我们的队员身体结实，平常不怎么生病。”由于身份及待遇问题一直没有解决，秦淮区城管大队在2003年之后就很少有新鲜血液输入，现在队员们的平均年龄已经达到38岁，骨干力量还是1997和1999年那两批。与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒，队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，小张和同事们接到上级电话后，需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间，小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家，家中开始抱怨“一天到晚都在忙什么”。“领导常对我们说，问题都会解决，我们坚持到现在，只为了给自己和家人一个交代。”小张说。在其他地方，也有不

23、少城管队员像小张一样等待着一个“身份”。人民网记者走访的几个城市中，北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。“在现有的法律框架下编制与执法主体资格无关。法律要求从事执法行为的人员应具备的资格，目前是通过各地法制办对人员进行培训，达标后颁发一张执法资格证书来实现的。”行政法学者杨小军告诉记者。他认为，城管得不到更高编制的根本原因并非政府财政困难，“很多地方其实负担得起”。给不给编制，由机构编制委员会办公室（俗称“编办”）决定，理论上并非难题。但实践中，如何将有限的编制名额分配给各部门，各地政府

24、在做决定时常要寻找“依据”。“因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。”杨小军说。有名无分的协管“最危险的工作，却拿着最低的薪水”“我们做过一个调研，广州市和西安市的执法力量基本是按照城市人口的万分之四比例配备的。因为建设部有份文件规定，城市管理的执法人员比例要达到城市人口的万分之三到万分之五。但在沈阳，执法人员比目前只达到万分之二点九，还不计入大量的流动人口和新设街道办的原农村地区人口。”沈阳市城管执法局人事处处长王殿生告诉人民网记者。他所说的“文件”，是指2008年11月1日起生效的住建部城镇市容环境卫生劳动定额，其中

25、规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。但即使在达到这个标准的城市，执法人员仍然感觉“忙不过来”。西安市一名城管队员就告诉记者，他们每天从早晨六点工作到夜里十点，节假日常常加班，但连倒休也很难腾出空。城管执法力量不足是个普遍现象。在不违反法律规定的前提下，引入其他社会力量协助城管工作，因而成为不少城市的默认选择。“协管员”这份职业，就在这个背景下应运而生。“他们做的是最危险的工作，却拿着最低的薪水。他们是我们不可或缺的一员。”谈起协管，深圳市一位不愿透露姓名的城管队长对人民网记者说。深圳拥有目前全国最为成熟的协管聘用制度。区政府负担协管员工资，与协管员个人

26、或所属的保安公司签合同，视情况不同，每名协管一个月能挣到2000元至3000元左右。深圳城市管理宣教中心处长胡振华告诉记者，协管员并不能真正执法，出动时要由两个正式队员带领，实际执法也由他们进行，协管员只能从旁协助。“我们经常遇到言语侮辱和身体推搡，有时候甚至被吐口水。”协管小史向记者展示自己脸上、胳膊上和身上的伤痕。他们的主要职责是巡逻，发现违法行为就向上汇报；执法中为了不发生肢体冲突，也不能放跑执法对象，他们常常手拉手围成圈当“肉盾”。总有人威胁他们说：下班后走着瞧。但对政府而言，协管带来便利的同时也带来风险。前述不愿透露姓名的城管队长就承认，有些协管员的素质和忍耐力都不高，“容易给政府形

27、象抹黑”。王殿生也表示，一两个正式队员带太多协管员，“有时候根本管不过来”。南京城管队员赵阳在他的博客上讲了这样一个故事：有个餐馆擅自悬挂广告横幅，城管要求撤下时，老板说是城管中队长同意的，还说对方这两天已经到店里“看过”了，但听他描述的中队长姓名和体形特征，却完全是另一名协管员。赵阳说，这种事不是第一次发生，“嘴太馋、手太贪，不整肃队伍怎么行！”一般老百姓很难分清协管和正式城管的区别。武汉大学出版的中国城管网络形象分析报告总结说，近年来不少暴力事件中都有协管员或外包人员的身影，这源自城管队伍对“雇佣军”的培训不够规范，监督管理不足，而此类事件也进一步影响了城管的形象。更严重的是，“是临时人员

28、干的”甚至可能被用来推卸责任。报告中提到，2010年发生于郑州的四起城管人员粗暴执法事件，事后城管部门都以此作为解释托辞。实际上，即使摒除协管员因素，暴力执法事件对城管来说也不新鲜。在追求以最小投入达成最大执法效果的效率前提下，在与普通人生活圈最密切接触的执法一线上，肢体冲突常常不可避免。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之三：城管执法，如何才能远离暴力？人民网“城管十问”系列报道之三城管，如何远离执法暴力？ 执法行动引来上百群众围观段欣毅摄。城管，这支队伍经常在中国式悲剧中出演不同角色。2006年，北京小贩崔英杰扎死城管队员李志强，被判死缓。2008年，湖北天门发生城管打死魏文华事件引起公众

29、关注。2009年，沈阳小贩夏俊峰连续杀害两名城管队员，被判死刑，至今仍在死刑复核期。城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？近日，人民网派出多支采访小组，深入了解各地城管执法现状。城管“执法暴力”原因一：监管不力教育不严2008年1月，湖北天门发生城管打死旁观者魏文华事件。事发时，魏文华见城管与村民发生冲突，下车用手机摄像。城管人员为此将魏文华打死。事后，天门市委市政府解释道：“该事件充分暴露了少数执法单位和执法人员素质低下，执法方式简单粗暴，法治观念淡薄，群众观念淡薄，以及对少数执法人员教育不严、管理不严、监督不严等问题。”在接受记者采访中，各地城管也坦言队伍存在

30、“教育不严、管理不严、监督不严”的问题。特别是在协管队员人数越来越多之后，这个问题更加突出。由于全国各地城管执法力量普遍不足（详见地位缺失苦于编制城管困惑“我是谁”？），各地均大规模招收协管队员。协管队员多数属于聘用制，待遇低，流动快，难于管理。协管队员不遵守规章，也是违规执法现象发生的重要原因之一。咸阳城管局局长邢万川介绍，咸阳城管监督员月薪只有900元，比当地的最低工资仅高100元。记者在沈阳采访得知，沈阳市有3000多聘用制协管员，主要是做事务性的工作，临时意识特别强，每个月960元，而工作却十分繁杂。由于屡次发生“聘任制”人员与被处罚人产生冲突的事件。很多地区每年都要研究这些聘任制人员

31、的管理问题。城管“执法暴力”原因二:考核压力重统计数据显示，2009年中国城镇化率已达46.59%，用了30年时间赶上了西方200年的城市化历程。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。在如此的国际化都市大跃进中，城市环境变成首当其冲的考核指标。为了评价城市发展的水平，各类评比也应运而生。每次评比都带来环境上的更高要求，譬如某项评比对环境要求量化到城市道路两旁的人行道上100米之内不能多于三个烟头。“为了迎接评比，每次我们都要承担最重要的任务，曾经因为抽查不合格有城管执法队的领导当场被免职。”某地城管局领导感慨到。而这样由上至下的压力，最终落在了