安全生产事故应急救援体系建设讲义.docx

1、安全生产事故应急救援体系建设讲义事故灾难应急救援体系建设讲义事故灾难应急管理是近10年来产生的一门新兴的安全专业。应急救援应急管理的核心内容，以事发后的应急处置为重点工作内容。事故灾难的行业性、事故灾难原因的多样性、事故灾难状态的复杂性、事故灾难发展的紧迫性，决定了应急救援是一项极为复杂的工程。面对如此复杂的工作，必须寻求一种通用的以不变应万变的应对之策，由此催生了应急救援体系的建立，即：要搞好应急救援，就必须建立起一个包括预案编制、应急机构的设置和职责的落实、应急队伍的建设、物资装备、外部力量的衔接等有机统一、协调运行的体系，其主要目的是控制紧急事件的发生与发展并尽可能消除事故灾难，将事故灾

2、难对人、财产和环境的损失减小到最低程度。应急工作涉及技术事故灾难、自然灾害（引发）、城市生命线、重大工程、公共活动场所、公共交通、公共卫生和人为突发事件等多个公共安全领域，具有不确定性、突发性、复杂性、后果和影响易猝变、激化、放大的等特点。一、事故灾难应急救援体系建设的现状及特点（一）事故灾难应急救援体系建设的重要性和必要性应急救援，是在应急响应过程中，为消除、减少事故灾难危害，防止事故灾难扩大和恶化，最大限度地降低事故灾难造成的损失和危害而采取的救援措施与行动，其直接功能包括预防事故灾难发生，减轻事故灾难危害，避免、减少人员伤亡，减少财产损失，减少环境破坏，保障企业发展，维护社会稳定等。应急

3、救援的间接功能，还包括创造巨大的经济效益，提高企业市场竞争力，创造良好的社会效益等。在很长时间内，对于事故灾难的应急处置，只是停留在事发这一环节上，就事论事，没有从事前、事中、事后建立一个全过程的闭环运行系统，不能进行系统全面的危险源辨识与评估，导致许多应急资源、响应举措出现“空白”。同时，还有一种重政治、轻科学的思想，如重视“一不怕苦，二不怕死”革命英雄主义精神的宣扬，因此导致的事故灾难恶化升级、伤亡和财产损失扩大化事件屡见不鲜。在对国内外经验的借鉴与实践中，人们日益认识到，只有建立完备的应急管理体系，从事前、事中、事后进行全过程的管理，才能使应急救援在思想上有准备，操作上有预案，人员、装备

4、、物资、技术等有保障的情况下进行，才能确保应急救援行动的成功。有效的应急救援行动，会化解险情，可以将事故灾难有效地消灭在萌芽之中；能有效控制事态发展，从而避免事故灾难的扩大与恶化，大大减轻事故灾难对人员、财产、环境造成的危害，减轻事故灾难对人民群众生命、社会稳定和经济发展所带来的不良影响。反之，如果没有有效的应急救援行动，险情会发展成为事故灾难，事故灾难会恶化升级，不仅会造成人员的重大伤亡和财产的重大损失，而且会对自然环境、人民生活、社会稳定甚至国际形象带来严重的不良影响。据国际劳工组织统计，全球每年发生伤亡事故灾难约2.5亿起，大约造成110万人死亡，造成经济损失相当于全球GDP的4%。当前

5、，我国正处在农村城市化、农业工业化、经济多元化的特殊历史时期，一方面，处处都是欣欣向荣的城市建设，另一方面，不安全因素及事故灾难隐患随处可见。譬如，随着城市的扩张，老厂房、加油站等建筑安全间距不足；大型锅炉、电力设施等高危设备越来越多；道路交通日益拥挤；个体、民营企业原始积累不足，基本素质低下，导致安全欠账严重，安全基础薄弱，事故灾难层出不穷。与此同时，随着人们物质文化生活的提高和构建和谐社会目标的提出，关爱生命、追求和谐成为全社会的共同诉求。在此形势之下，安全工作压力日益加大。理论与实践均已证明，只有加强应急管理，保障应急机构、队伍、人员、预案、装备等的建立、配备、编制、应用到位，不断提高应

6、急救援能力，才能保障在突发险情、事故灾难之时，按照既定应急预案，成功救援抢险，最大限度地避免、减少人员伤亡、财产损失、生态破坏和对社会的不良影响。（二）事故灾难应急救援的相关法律法规要求近年来，我国政府相继颁布了一系列法律法规，如安全生产法、危险化学品安全管理条例、关于特大安全事故灾难行政责任追究的规定、特种设备安全监察条例、四川省安全生产条例等，对危险化学品、特大安全事故灾难、重大危险源等应急救援工作提出了明确的规定和要求。安全生产法第17条规定，生产经营单位的主要负责人负有“组织制定并实施本单位的生产安全事故灾难应急救援预案的职责”。第33条规定：“生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进

7、行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。”第68条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产事故应急救援预案，建立应急救援体系。”四川省安全生产条例第60条规定：“各级人民政府应当建立重特大事故应急救援体系，制定本行政区域内重特大事故应急救援预案。重特大事故灾难应急救援预案应当报上级安全生产监督管理部门备案。政府有关部门应当制定本行业重特大事故应急救援预案，并报同级安全生产监督管理部门备案。”第61条规定：“生产经营单位应当根据危险源辨识、生产经营活动风险评估，制定本单位的事故灾难应急救援预案，建立事故灾难应急

8、救援体系，落实应急救援措施并定期组织演练。井工开采和危险物品生产经营规模较大的单位应当建立专职应急救援队伍或与有资质的救护队签订救护协议。”危险化学品安全管理条例第50条规定：“危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材和设备，并定期组织演练。危险化学品事故应急预救援预案应当报设区的市级人民政府负责化学品安全监督管理管理综合工作的部门备案。”使用有毒物品作业场所劳动保护条例规定：“从事使用高毒物品作业的用人单位，应当配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，制定事故应急救援预案，并根据实际情况变化对应急预案适时进行修订，定期组织演练。事故灾难应急救援预

9、案和演练记录应当报当地卫生行政部门、安全生产监督管理部门和公安部门备案。”2006年1月8日，国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故、公共卫生事件、社会安全事件4类，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将公共突发事件分为四级，即级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般）。特别重大或者重大突发公共事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。2007年11月1日起正式

10、施行突发事件应对法，对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建作了明确规定，规范了突发事件应对活动，规范了应急管理。事实胜于雄辨。面临百年不遇的冰雪灾害天气、突如其来的“5.12”特大地震在党中央、国务院的坚强领导下，全国人民上下一心、集中力量，打赢了一场又一场硬仗、恶仗，用无可争辩的事实再次说明了建立应急救援体系的重要性、必要性。（三）应急救援主要特点1不确定性和突发性不确定性和突发性是各类公共安全事故灾难、灾害与事件的共同特征，大部分事故灾难都是突然爆发，爆发前基本没有明显征兆，而且一旦发生，发展蔓延迅速，甚至失控。因此，要求应急行动必须在极短的时间内在事故灾难

11、的第一现场做出有效反应，在事故灾难产生重大灾难后果之前采取有效的防护、救助、疏散和控制事态等措施。2应急活动的复杂性应急活动的复杂性主要表现在：事故灾难、灾害或事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性；众多来自不同部门参与应急救援活动的单位，在信息沟通、行动协调与指挥、授权与职责、通讯等方面的有效组织和管理；应急响应过程中公众的反应、恐慌心理、公众过急等突发行为复杂性等。这些复杂因素的影响，给现场应急救援工作带来了严峻的挑战，应对应急救援工作中各种复杂的情况做出足够的估计，制定出随时应对各种复杂变化的相应方案。应急活动的复杂性另一个重要特点，是现场处置措施的复杂性。重大事故灾难的处置

12、措施往往涉及较强的专业技术支持，包括易燃、有毒危险物质、复杂危险工艺以及矿山井下事故灾难处置等，对每一行动方案、监测以及应急人员防护等都需要在专业人员的支持下进行决策，因此，针对生产安全事故灾难应急救援的专业化要求，建立和完善重大事故灾难的专业应急救援力量、专业检测力量和专业应急技术与信息支撑体系等，必须引起高度重视。3后果和影响易猝变、激化、放大公共安全事故灾难、灾害与事件虽然是小概率事件，但后果一般比较严重，能造成广泛的公众影响，应急处理稍有不慎，就可能改变事故灾难、灾害与事件的性质，使平稳、有序、和平状态向动态、混乱和冲突方向发展，引起事故灾难、灾害与事件波及范围扩展，卷入人群数量增加和

13、人员伤亡与财产损失后果加大，猝变、激化与放大造成的失控状态，不但迫使应急呼应升级，甚至可导致社会性危机出现，使公众立即陷入巨大的动荡与恐慌之中。因此，重大事故灾难（件）的处置必须坚决果断，应急救援行动必须做到迅速、准确和有效，而且越早越好，尽可降低重大事故灾难的后果及影响，减少重大事故灾难所导致的损失，防止事态扩大。二、事故灾难应急救援体系的建立及预案编程结构（一）事故灾难应急救援体系的基本构成由于潜在的重大事故灾难风险多种多样，所以相应每一类事故灾难的应急救援措施可能千差万别，但其基本应急模式是一致的。构建应急救援体系，应贯彻顶层设计和系统论的思想，以事件为中心，以功能为基础，分析和明确应急

14、救援工作的各项需求，在应急能力评估和应急资源统筹安排的基础上，科学地建立规范化、标准化的应急救援体系，保障各级应急救援体系的统一和协调。1应急救援体系的组成部分一个完整的应急体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障四个部分组成。（1）组织体制应急救援体系组织体制建设中的管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如消防、医疗机构等；应急指挥是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；而救援队伍则由专业和志愿人员组成。（2）运作机制应急救援活动一般划分为应急准备、初级反应、扩大应急和应急恢复4个阶段，应急机制与这四阶段的应急活动密切相关。应

15、急运作机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这4个基本机制组成。统一指挥是应急活动的最基本原则。应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥，或场外指挥与场内指挥等。无论采用哪一种指挥系统，都必须实行统一指挥的模式，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低和隶属关系不同，但都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致。分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。扩大或提高应急级别的主要依据是事故灾难的危害程度，影响范围和控制事态能力。影响范围和控制事态能力是“升级”的最基本条件。扩大应急救援主要是提高指挥级别、扩大应急范围等。属地为主强调“第

16、一反应”的思想和以现场应急、现场指挥为主的原则。公众动员机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础。（3）法制基础法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据，与应急有关的法规可分为4个层次：由立法机关通过的法律，如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等；由政府颁布的规章，如应急救援管理条例等；包括预案在内的以政府令形式颁布的政府法令、规定等；与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。（4）应急保障系统列于应急保障系统第一位的信息与通讯系统，构筑集中管理的信息通讯平台是应急体系最重要的基础建设。应急信息通讯系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动的信息交流快速、顺畅、准

17、确，以及信息资源共享；物资与装备不但要保证有足够的资源，而且还要实现快速、及时供应到位；人力资源保障包括专业队伍的加强、志愿人员以及其他有关人员的培训教育；应急财务保障应建立专项应急科目，如应急基金等，以保障应急管理运行和应急反应中各项活动的开支。2事故灾难应急救援体系响应机制重大事故灾难应急救援体系应根据事故灾难的性质、严重程度、事态发展趋势和控制能力实行分级响应机制，对不同的响应级别，相应地明确事故灾难的通报范围、应急中心的启动程度、应急力量的出动和设备、物资的调集规模、疏散的范围、应急总指挥的职位等。典型的响应级别通常可分为3级。（1）一级紧急情况必须利用所有有关部门及一切资源的紧急情况

18、，或者需要各个部门同外部机构联合处理的各种紧急情况，通常要宣布进入紧急状态。在该级别中，做出主要决定的职责通常是紧急事务管理部门。现场指挥部可在现场做出保护生命和财产以及控制事态所必需的各种决定。解决整个紧急事件的决定，应该由紧急事务管理部门负责。（2）二级紧急情况需要两个或更多个部门响应的紧急情况。该事故灾难的救援需要有关部门的协作，并且提供人员、设备或其他资源。该级响应需要成立现场指挥部来统一指挥现场的应急救援行动。（3）三级紧急情况能被一个部门正常可利用的资源处理的紧急情况。正常可利用的资源指在该部门权力范围内通常可以利用的应急资源，包括人力和物力等。必要时，该部门可以建立一个现场指挥部

19、，所需要的后勤支持、人员或其他资源增援由本部门负责解决。3事故灾难应急救援体系响应程序事故灾难应急救援系统的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束等几个过程。（1）接警与响应级别确定接到事故灾难报警后，按照工作程序，对警情做出判断，初步确定相应的响应级别。如果事故灾难不足以启动应急救援体系的最低响应级别，响应关闭。（2）应急启动应急响应级别确定后，按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急中心有关人员到位、开通信与通讯网络、通知调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等）、成立现场指挥部等。（3）救援行动有关应急队伍进入事故灾难现场后，迅速开

20、展事故灾难侦测、警戒、疏散、人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态超出响应级别无法得到有效控制时，向应急中心请求实施更高级别的应急响应。（4）应急恢复救援行动结束后，进入临时应急恢复阶段。该阶段主要包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故灾难调查等。（5）应急结束执行应急关闭程序，由事故灾难总指挥宣布应急结束。4现场指挥系统的组织结构重大事故灾难的现场情况往往十分复杂，且汇集了各方面的应急力量与大量的资源，应急救援行动的组织、指挥和管理成为重大事故灾难应急工作所面临的一个严峻挑战。应急过程中存在的主要问题有：太多的人员向事故灾难指挥官汇报

21、；应急响应的组织结构各异，机构间缺乏协调机制，且术语不同；缺乏可靠的事故灾难相关信息和决策机制，应急救援的整体目标不清或不明；通讯不兼容或不畅；授权不清或机构对自身现场的任务、目标不清。对事故灾难势态的管理方式决定了整个应急行动的效率。为保证现场应急救援工作的有效实施，必须对事故灾难现场的所有应急救援工作实施统一的指挥和管理，即建立事故灾难指挥系统（ICS），形成清晰的指挥链，以便及时获取事故灾难信息、分析和评估势态，确定救援的优先目标，决定如何实施快速、有效的救援行动和保护生命的安全措施，指挥和协调各方应急力量的行动，高效利用可获取的资源，确保应急决策的正确性和应急行动的整体性和有效性。现场

22、应急指挥系统的结构应当在紧急事件发生前就已建立，预先对指挥结构达成一致意见，将有助于保证应急各方明确各自的职责，并在应急救援过程中更好地履行职责。现场指挥由指挥、行动、后勤保障等应急响应职能组成。（1）事故灾难应急指挥事故灾难应急指挥负责现场应急响应所有方面的工作，包括确定事故灾难目标及实现目标的策略，批准实施书面或口头的事故灾难行动计划，高效地调配现场资源，落实保障人员安全与健康的措施，管理现场所有的应急行动。事故灾难指挥官可将应急过程中的安全问题、信息收集与发布以及与应急各方面的通讯联络分别指定相应的负责人，如信息负责人、联络负责人和安全负责人。各负责人直接向事故灾难指挥官汇报。其中，信息

23、负责人负责及时收集、掌握准确完整的事故灾难信息，包括事故灾难原因、大小、当前的形势、使用的资源和其他综合事务，并向新闻媒体、应急人员及其他相关机构和组织发布事故灾难的有关信息；联络负责人负责与有关支持和协作机构联络，包括到达现场的上级领导、地方政府领导等；安全负责人负责对可能遭受的危险或不安全情况提供及时、完善、详细、准确的危险预测和评估，制定并向事故灾难指挥官建议确保人员安全和健康的措施，从安全方面审查事故灾难行动计划，制定现场安全计划等。（2）行动工作组行动部负责所有主要的应急行动，包括消防与抢险、人员搜救、医疗救治、疏散与安置等。所有的行动都依据事故灾难行动计划来完成。（3）后勤工作组后

24、勤部负责为事故灾难的应急响应提供设备、设施、物资、人员、运输、服务等。当事故灾难规模进一步扩大，响应行动涉及到跨部门、跨地区上级救援机构加入时，则可能需要开展联合指挥，即由各有关主要部门代表成立联合指挥部。（二）事故灾难应急预案编制结构预防和应急救援是事故灾难应急预案的两项基本功能，预防是本质功能。下面，我着重讲讲事故灾难应急预案。事故灾难应急救预案也称事故灾难应急计划，是针对各种可能发生的事故灾难所需的应急行动而制定的指导性文件，是事故灾难预防系统的重要组成部分。1国内外事故灾难应急救援预案基本情况从国外来看，西方发达国家对事故灾难应急救援预案非常重视，早在20世纪80年代就以法律法规的形式

25、对事故灾难应急救援预案进行了规定，如美国1986年的应急计划与社区知情法，英国1984年制定的重大工业事故灾难预防控制规程，加拿大1991年制定的工业应急计划标准与应急计划指南，欧盟1982年发布的重大工业事故灾难危险法令，国际劳工组织1993年通过的预防重大工业事故灾难公约等。现在，西方发达国家都建立了比较完善的事故灾难应急救援体系，并将应急救援工作作为维护社会稳定、保障经济发展、提高人民生活质量的重要工作内容。在国内，2003年2月，原国家安监局成立了“矿山救援指挥中心”和“国家矿山应急救援委员会”，并着手国家矿山应急救援体系建设，制定了初步的方案。但总体来说，我国的应急救援体系正处在建立

26、阶段，还不完善，特别是在乡镇、企业基层的事故灾难应急救援预案体系及编制还存在许多问题，需要不断改进。2应急预案的分级国际上一般将应急预案分类四级，现在我国将应急预案分为五级：国家级（），省级（），市/地州级（），县、市（区）级（），乡镇、企业级（）。也有研究人员将其分为四级。但不论分为几级，乡镇、企业级的预案都是最基本的，在实际工作中也是最能发挥实效性的。3重大事故灾难应急预案的分类（1）综合预案综合预案相当于总体预案，从总体上阐述预案的应急方针、政策，应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案，可以很清晰地了解应急的组织体系、运行机制及预案的文件体系。更重要的是，综合预案可

27、以作为应急救援工作的基础和底线，对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。（2）专项预案专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某种制定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。（3）现场预案现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况而编制的。它是针对制定的具体场所（即以现场为目标），通常是该类型事故灾难风险较大的场所、装置或重要防护区域等所制定的预案。如危险化学品事故灾难专项预案下编制的某重大危险源的应急预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体场

28、所的该类特殊危险及周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和现场具体救援活动的指导性。现场预案的另一特殊形式为单项预案。单项预案可以是针对一大型公众聚集活动（如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动），或高风险的建设施工，或维修活动（如人口高密度区建筑物的定向爆破、生命线施工维护等活动）而制定的临时性应急行动方案。随着这些活动的结束，预案的有效性也随之终结。单项预案主要是针对临时活动中可能出现的紧急情况，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施作出的安排。4应急预案的编制过程预防事故灾难主要是消除物的不安全状态和人的不

29、安全行为。在编制事故灾难应急救援前，首先应对本地区、本部门、本单位的危险源进行辨识，然后对危险源的潜在事故灾难和事故灾难后果进行分析，根据分析结果来编制事故灾难应急救援预案。事故灾难后果分析应包括以下内容：可能发生事故灾难的类型，应包括被考虑的最严重事件；导致最严重事件发生的过程；对潜在事故灾难的描绘（如容器爆炸、管道破裂、安全阀失灵、火灾等）；对泄漏物质数量的预测（有毒、易燃、爆炸）；事件之间的联系；每一个事件的后果等。消除人的不安全行为，主要是建立一系列健全的规章制度和操作规程，并认真执行。规章制度和操作规程是事故灾难预案的基础，也是事故灾难预案重要的关联文件。预案的制定过程也是一个完善规

30、章制度和操作规程的过程，通过检查、修订、增补、实施规章制度和操作规程，实现人的本质安全，达到预防事故灾难的目的。应急预案的编制应包括下面五个过程：（1）成立由各有关部门组成的预案编制小组，指定负责人。（2）危险分析和应急能力评估。辨识可能发生的重大事故灾难风险，并进行影响范围和后果分析（即危险识别、脆弱性分析和风险分析）；分析应急资源需求，评估现有的应急能力。（3）编制应急预案。根据危险分析和应急能力评估的结果，确定最佳的应急策略。（4）应急预案的评审与发布。预案编制后应组织开展预案的评审工作，包括内部评审和外部评审，以确保应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性。预案经评审完善后，由主

31、要负责人签署发布，并按规定报送上级有关部门备案。（5）应急预案的实施。预案经批准发布后，应组织落实预案中的各项工作，如开展应急预案宣传、教育和培训，落实应急资源并定期检查，组织开展应急演习和训练，建立电子化的应急预案，对应急预案实施动态管理与更新，并不断完善。5应急救援预案编制中应注意的问题（1）事故灾难应急救援预案的内容事故灾难应急救援预案的内容必须明确以下几个方面：参加处理事故灾难的指挥部人员组成、分工和其他有关人员名单、通知方法和顺序。可能发生各种事故灾难地点的自然条件、生产条件以及预计事故灾难的性质、原因和预兆。在出现各种事故灾难时保证人员安全撤退所必须采取的措施。事故灾难应急采取的具体措施。实现上述措施所需要的工程设备与材料等的数量、使用地点和使用方法。有关附录资料。如通风、配电、压气、供水、灌浆等系统图，注有积水、火区、塌陷、钻孔和消防材料库位置的平面图及消防材料清单等。（2）事故灾难应急处理预案编制预案编制工作人员的分工要明确具体，通知召集人员的方法要迅速及时。其中，安全撤退人员和事故灾难应急的措施为预案中的两项主要内容，应尽量详尽确切、细致周密，并制定通讯联络等方面的措施。撤