公共行政学.docx

1、公共行政学公共行政学 作者： 日期:公共行政学第一章 绪论公共行政的概念指国家与其他履行公共行政职能的公共部门,依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。公共行政学概念研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特征的理论体系。公共行政学的学科特点1综合性,即它是交叉的、丰富的、广泛的。2.实践性,即它是实际的、应用的、具体的。3系统性,即它是整体的、有序的、相互关联的。4.技术性,即它是方法的、工具的、手段的。5发展性,即它是动态的、进步的、创新的。西方公共行政学的发展1.早期研究时期:（1)87 年 托马斯伍德罗威尔逊 行政学之研究是行政学

2、的发端和标志。(2)183 年 古德诺政治与行政：对政府的研究全面、系统地论述了政治与行政二分法理论。2传统研究时期:(1)马克斯韦伯 以“合理性”和“合法性”为中心概念的官僚制或官僚科层组织理论,即以“官僚模型”为主体的“理想的行政组织体系”;“组织理论之父”,提出“官僚科层制”。官僚集权组织的特征：官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织形式。这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工,同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化,权责按等级的原则组织起来,形成一个统一的等级序列。根据组织中不同层级的职位需要,公开招考和挑选具备某种技术资格的成员,按照其专长进行合理分配和

3、正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。行政管理人员不是他所辖公司的所有者，他们只是公职人员,他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响,且毫无例外地适用于各种情况。(2)卢瑟古立克（美） 行政管理科学论文集管理七职能PODCoR：Planing计划 Ogaizng组织 tafng人事 Directng指导 Coorinatng协调 Rortin报告 Bdgeting预算 （3）怀特 1926年行政学导论全美第一本行政学教科书(公共行政学体系架构）3.修正研究时期:4.整合研究时期：拉斯维尔公共

4、政策分析(目标、价值和策略的大型计划）第二章 行政职能经济调节,市场监督,社会管理，公共服务。 温家宝公共行政职能概念具有公共行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。对象：广泛涉及经济、文化、政治各方面方式:依法行政是其得以履行的主要方式公共行政职能体系(一)统治、管理和服务职能1. 统治职能:政府为了维护统治阶级的统治，实施统治阶级阶级利益的职能. 管理职能:政府管理社会公共事务的职能，是政府的基本职能之一3. 服务职能:公共行政组织服务于社会的职能(二)政治、经济、文化、社会职能1.政治职能：外交、民主、军事、治安2阶级职能:为弥补

5、市场失灵、市场不能、市场体制不健全而担负的职能3.文化职能：支持科学发展、发展教育、发展文艺事业、其他职能4社会职能：社会福利、社会救助、社会保障、社会优抚亚当斯密奠定自由放任公共行政职能的基础“管得最少的政府就是最好的政府”。“ 保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略；为保护人民不使社会中任何人受到其他人的侮辱和压迫;建立并维持某些公共机关和公共工程”。个人主义，财产私有,追求利益的正当性,经济自由，价格机制。凯恩斯主义 为了弥补自由市场经济有效需求的不足,克服经济危机,政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。（1)国家调节干预经济生活;(2)实行积极的公共财政和金融

6、政策;（3）举债支出。政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低,政府的活动或干预措施缺乏效率,或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。公共行政职能的转变(一)原因:经济基础发展的动力 公共行政环境作用的动力 公共行政职能自身的动力（二)趋势:范围从“全能行政”转向“有限行政”；重心转向管理和服务并重的方向（三）我国公共行政职能的转变1. 动力:经济生活的市场化；政治生活的民主化；社会生活的多元化2. 转变方向：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务加快现代企业

7、制度的建设，建立良性的政企关系;加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的市场。. 影响因素： 1)外部：市场经济的建设。政治民主的加强、社会多元体系的进一步发展 ）内部：克服公共行政部门自身的阻力，缓和由于权力与利益重新组合而造成的可能的紧张局面 3)电子政务的实施将在公共行政职能程序上加速政府公共行政职能的转变4. 具体要求： 1)要全面履行政府职能，在改善经济调节。严格市场监督的同时,更加注意社会管理和公共服务 ）中央和地方要按照职能转变的要求，突出各自的管理和服务要点 3）进一步理顺部门职责关系,合理界定政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠第三章 公共行政组织雷格斯的

8、生态行政组织理论：外部生态环境与公共行政组织之间有相互制约关系。目标的公用和层次（一）目标的功用目标是组织及其成员的导向坐标,是组织聚合力的内在源泉。它为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的奋斗精神。1促进组织结构和权责体系合理化。2.建立考核的公平和客观的标准。3增强组织的协调能力和整合能力。4.激发组织成员的工作个和合作意识。(二）目标的层次时间序列，长期、中期、近期目标;空间序列，整体、部分、个人目标；价值标准，社会、组织、团体目标;性质，综合、技术、心里目标。组织目标系统分为三个基本层次：1.总目标,也称整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组织、统率其他、全力以赴的主体目标。2

9、.分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下哥哥行政机关的工作目标。个人目标,通常指行政公务人员个人的工作目标。目标管理中心思想就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。德鲁克管理实践1.概念:1)是一种过程,上下级共同确定目标和主要职责范围的过程; 2）是一种实施管理的计划和考核的方法； 3)是一种个人与组织的关系。2.性质:以行为科学-人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法.特点:1）员工参与管理：上下级共同商定,依次确定各种目标2)以自我管理为中心:目标责任者自我进行,通过自身监督与衡量,不断修正行为,以达到目标实现3)强调自我评价)重视成果4.实施条件：)整个组织特别

10、是各级管理人员,在理解的基础上对目标管理采取基本支持的态度。）各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。)实行激励为主、物质激励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。）目标管理从由高层管理部门开始。我国的五级政府:中央政府:国务院省级政府：省、自治区、直辖市地区级政府：省辖市、自治区辖市,民族自治州县级政府:县、民族自治县、旗乡政府:乡、镇管理幅度和管理层次(一）管理幅度（控制幅度)：一名领导人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量和范围（横向结构)。决定组织管理幅度宽窄的主要

11、因素：管理者和被管理者；组织的正式规定；社会总体发展水平、对组织的要求、道德风尚、意识形态等（二)管理层次（管理层级）：组织的纵向等级结构和层级数目（纵向结构)（三)两者关系：幅度宽,层次少；幅度窄,层次多反比例关系第四章 公共行政领导公共行政领导概念公共行政机关的领导者（依法授予职权）为实现一定的公共行政目的、行使公共行政职权，处理(决策、指挥、控制、调整、监督）公共行政事务（事务及参与人员）的活动。第五章 人事行政人事行政的管理体制1、部外制:人事管理机构设于公共行政系统之外,独立统掌人事大权的制度（美国、日本)优：地位超然、标准统一、公平竞争、统筹规划缺:对实际不了解、事权与人权分离，积

12、极性不高,限制能力、部内制:人事管理机构设在公共行政系统内部，各公共行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度（法、德、瑞士)、折中制:介于部外制和部内制之间的管理制度（英)4、党统一领导制：是中国和一些社会主义国家的人事行政体制西方公务员制度的建立：185 英国 现代人事行政的激励保健制度交流制:交流指国家根据相应的法律法规，将行政工作人员调出行政机关或在行政机关内部转换职位任职，以及将其他单位的人员调入行政机关担任职位的管理活动。在我国包括:调任、转任、轮换、挂职锻炼第六章 公共行政决策公共行政决策概念指享有公共权力的公共行政部门为了有效实现行政目标，针对公共行政管理问题，在运用定性分析和

13、定量分析的基础上,拟定、选择决策方案的一系列思维活动和实践活动过程。主体:掌握行政权力的个人或组织内容：涉及行政机关的内部事务，亦涉及社会公共事务价值取向：公共利益公共行政决策的类型）经验决策与科学决策2)程序化决策和非程序化决策3)确定型决策、风险型决策与不确定型决策4）战略决策与战术决策5）单项决策与序贯决策6)群体决策、集体决策与个人决策公共行政决策体制（一)公共行政决策枢纽系统也称行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心。任务:)组织领导整个决策过程 2）确定决策目标 3)选择决策方案 ）监督决策的执行（二）公共行政决策信息系统基础由决策信息专职人员、信息机

14、械设备、信息技术程序等构成，专门从事信息的收集、加工、贮存、传递工作。任务：为决策者收集、处理、传输信息作用：1）收集、处理信息的及时性和准确性 2）提供制定方案的依据 3）帮助进行方案的比较和选优 4)控制决策和计划执行的最佳状态(三)公共行政决策咨询系统指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。任务：以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务,向其提供科学的决策方案,并发挥辅助性功用 作用：1)帮助决策者对决策问题作出客观判断 ）帮助决策者对决策问题作出内行判断 3）提供更全面、更准确的决策信息 4)帮助决策者提供备选方案第七章 公共行政执

15、行影响行政执行能力和有效性的因素：（一)环境因素:1）国际政治、经济、军事、科技等环境变化 2)国内政治、经济体制、方针政策的调整和社会环境的变化 3）国内外突发事件（二）执行人员因素:政策水平、法制观念、知识水平、工作能力;能力、作风的协调与配合;事业心与责任感(三）执行对象因素：决策的执行对象对政策的态度以及赞同和反对的比例(四）政策、法规和指令本身因素：合法化、科学程度(五)资源因素:人力、物力、财力、技术和其他无形资源行政执行的一般过程（一)准备阶段1制定执行计划活动:6W 一般准备活动:1）思想准备：政策、法令合法化;宣传工作；多种多样的思想动员方式）组织与人员准备：确立组织机构配备

16、负责人与具体工作人员确定职责职权制定合理的工作制度(二)实施阶段(最重要）1. 行政指挥 . 行政沟通3. 行政协调 . 行政控制 5 行政评估（三）总结阶段：1对执行工作作出评价2.有助于提高行政领导思维水平和工作水平总结缺点和失误，引以为诫内容:对执行情况的检查、评定,对经验教训的总结方法：集思广益，归纳演绎，上下结合行政沟通指在行政管理过程中,在政府各个部门和各个层级之间以及各种人员之间所进行的政务信息的交流与传递作用:1)实现决策科学化、民主化的重要途径 2)消除隔阂与矛盾，增进了解，统一认识,协调行动的重要手段 3）联系政府机关各部门、各环节的纽带,有助于政府机关完善管理,提高效率

17、)鼓舞行政人员士气,增强行政组织内聚力 5)医治官僚主义的良方第八章 公共行政监督我国行政监察制度的基本内容:1. 本质是政府系统内部的一项监督活动2. 主体是各级国家行政监督机关3. 客体是公共行政行为4. 对象是国家行政机关及其公务员5. 依法独立进行检察、监督社会监督指由社会各界即人们团体、群众组织、企事业单位和公民个人以及新闻媒体和社会舆论对国家公共行政机关及其工作人员的行为实施监督前提:政府透明性;与政治权力相结合特征：是一种政治权利、社会责任、法制制度、民主意识监督主体及形式：社会舆论、公民批评、公平投票、压力集团、地方自治制度第九章 公共行政方法行政程序的涵义是依照时间先后顺序，

18、将每项行政管理活动的每项过程划分为若干例行性次序、步骤与环节，以调节和促进完成某项行政工作的行政方法特点：合理性、有序性、例行性、稳定性、适应性、系统性类型:1)手续性程序:通信文件的办理;记录的整理与保管;报告编制、材料收集、档案管理等。2）决定性程序：设计与决策、组织与协调、指挥与控制、考核与总结行政程序简化（933 英格森 简化工作理论)公共行政计划类型按时间分：长期计划(1年以上);中期计划(5年左右)；短期计划(年度计划）按主体分：中央计划；地方计划;基层计划行政计划：是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件所制定的行动方案。这种方案一

19、制定就有法律效力，称为某个特定领域的政府活动的根据和准则。现代行政方法目标管理方法:(154 杜拉克 管理的实践)标杆管理方法：指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己,追求卓越,成为强中之强的组织创新和流程再造过程电子政务是政府综合利用信息和通信技术,有效地实现行政管理、公共服务及内部管理和各种行政技术的总称。影响:1）极大地改善了现有行政方法的信息基础和信息通讯手段 2）创立了全新的行政方法和行政手段发展阶段：政府上网阶段政府整合阶段虚拟政府阶段公共行政方法现代化的实现1. 努力发掘整理、批判继承、总结提高我国传统的公共行政方法2. 积极引进吸收、融合改进现代的公共行政方法3. 正确选

20、择与借鉴企业的现代管理方法第十章 公共行政效率政府绩效组成:经济、效率、效益“”(Eonomy Efiin Efectienes）涉及政府管理活动的四个方面:资源、投入、产出、效果公共行政效率测定的传统方法：1. 行政费用测量法:单位费用测量法,人均费用测量法,计件测量法2. 行政职能测量法3. 标准比较法4. 要素评分测量法公共行政效率的提高（一） 影响因素1.环境因素:1）国家政治安定、政治生活民主化、法制化是行政生活正常的基本条件，也是实现高效率行政管理的前提。 2）国家经济发展状况 3)党风、政风、社会风气及公民整体效率意识 ）地理环境、交通、信息等2组织因素：1）行政机构设置（功能齐

21、全,机构精简,权责分明，层次和幅度) 2)行政职位设置 3)行政管理各环节的协调.人员素质：思想观念、政治品质、业务能力、知识水平等4.科技因素：科学管理技术；以计算机为中心的信息处理技术;办公设备和行政活动技术准备(二）途径1.牢固树立效率观念推进机构改革,建立合理的行政管理机制）合理划分权限； 2）实行政企分开； 3）建立完善的行政管理机制.贯彻依法行政原则，使行政管理制度化、法制化1）将行政法制建设作为实现法制的基础和手段 2)实现机构精简 3)建立和完善日常工作制度建立一支高素质、专业化的行政管理干部队伍,提高领导者和工作人员的素质5.加强行政管理民主建设，调动各方面积极性6大力反对官

22、僚主义,转变机关工作作风7.逐步实现管理技术手段的现代化我国公共行政效率的提高(一)制约因素1、 政治体制：党政关系不规范;权力过度集中;“政企不分”和“政社不分”。2、 公共行政体制:机构臃肿、职责不明。3、 公务人员素质:观念陈旧、知识结构不合理、工作不规范。4、 激励措施：缺少内部提高效率的动力机制（激励机制)。(二)提高公共行政效率的基本途径根本途径:加强制度建设具体方法和制度：目标管理法、岗位责任制法、政务公开法等第十一章 公共行政发展行政改革是指政府为了适应社会环境，或高效公平处理社会公共事务、调整内部体制和组织结构,重新权力配置,并调整政府与社会关系当代我国公共行政改革的特征：1

23、 始终坚持以发展经济为中心2 正确处理改革、发展和稳定的关系3 借鉴国外经验和吸收我国传统行政精华并举4 坚持渐进性改革5 立足中国国情促进中国公共行政改革一 市场经济是我国政府行政改革的经济基础（1）切实转变行政观念,置身于直接的市场竞争之外。（2）实现政府行政职能的公共化、政府行政行为的公开化、政府政策的公平化，维护国内市场的统一性、充分性、拓展性。（)充分尊重、支持和保护独立经济法人的主体地位，并相应广泛地实施普惠制。(4）通过公共政策不断公开和明确实施政策导向，不断明晰和强化市场竞争机制,建立必要的市场秩序。二 制度创新是我国政府改革的主要途径三 政府能力是我国政府改革的行为诉求(1)公共政策能力：对于国家发展方向和发展水准具有决定性意义。（2)行政管理能力：原则、程序、途径、方式、技术的有效运用(实践效力和效果）。（3)社会服务能力:在观念形态上确立政府公共服务的职能，建立和完善制度规定。（4)自我控制能力:有效保障行政宗旨，防止权力滥用，实现依法行政。