第2章养老保险简化.docx

1、第2章养老保险简化第一节 我国农村养老保险制度研究综述一、关于新、老农保制度的总体研究（一）老农保制度的研究多数学者认为老农保由于制度设计本身、选择的实施时机和政府的不积极作为等因素已进入衰退期，难以适应农村社会经济发展需要（二）新农保制度的研究新农保的探索十分有益，但也有一些不足。1.总体研究。杨翠迎、黄祖辉（2007）等基于城乡统筹的角度提出整合农村社会养老保险资源，保持政策和业务的稳定性与连续性，处理好新老农村养老社会养老保险的关系。今后将侧重于新型农保制度及其政府行为的研究。2.模式研究。赵德余、 梁鸿（2007），卢海元（2006），张国平（2006）比较了广东中山模式、上海模式、江

2、苏阜宁模式和北京大兴模式，总结出其共同点是由地方政府推动，强调政府的财政补贴和集体经济组织或相关联企业在农保中的角色与责任。刘昌平等研究了青岛、北京、苏州等六个模式。3.区域研究。唐婧（2006）认为相对于中西部地区，东部地区农民的养老需求特点是养老成本高、需求更为急迫，.家庭养老和土地养老不能满足农民养老需要。杨翠迎、庹国柱（2004）认为目前在我国农村地区，很难制定一个全国统一性的标准。从总体上看，东部地区农民投保社会年金保险的能力很强，在较低保障水平下，基本全面具备投保条件。二、关于筹资机制的研究（一）实践模式的研究2003年以后少数发达地区开始了以政府财政补贴为主要特征的所谓新型农村社

3、会养老保险制度的探索。在山东省具有代表性的是“大帐户、小统筹”的青岛模式。学术界围绕新型农保的研究集中在各种农保模式的比较上，赵德余、 梁鸿（2007），卢海元（2006），张国平（2006）比较了广东中山模式、上海模式、江苏阜宁模式和北京大兴模式，总结出其共同点是由地方政府推动，强调政府的财政补贴和集体经济组织或相关联企业在农保中的角色与责任。在新农保筹资机制方面，也取得了一定研究成果。（二）在筹资模式方面郑功成（2003），陈志国(2005)指出我国农村现行的完全积累的个人帐户筹资模式从根本上不能解决中国占70%人口的农民养老保障问题，并且认为在中国较多的农村地区根本不具备个人帐户投资与管

4、理的现实条件。窦尔翔等人(2006)提出要结合各类保障项目的特点和要求，实行现收现付、完全积累和部分积累三种筹资模式相结合的多层次的复式筹资制度，对失地农民工养老保险采用部分积累制，对特别是留守农村的农民，其养老保险采用完全积累制。郝艳艳（2007）利用“艾隆条件”分析了河南省农村的“ 生物收益率”即人口增长率和工资增长率之和和资本收益率得出河南省农村社会养老金现在和未来相当长的时期适合采用个人账户式的基金制养老金筹资模式。薛兴利等（2008）通过“艾隆条件”分析得出山东省人口工资率与工资增长率之和大于市场投资收益率，认为山东省的农村老人社会养老保险应采用现收现付制的筹资模式，劳动人口则应采用

5、个人积累制与现收现付制相结合的模式。（三）在筹资标准方面绝大多数学者同意以地方农民上年农民人均纯收入为筹资基数。阳义南（2005）认为农民交费额应占人均纯收入的多大比例,其决定因素有:养老金替代率、农村人均收入增长率、养老基金增值率、投保年限和领取养老金的生命余岁。按照50%的目标替代率,交费年限为40年,预期余岁为10年,实际基金增值率为4%,所需缴纳的保费应占农民年均收入的10%左右（陈 颐，1996）。杨翠迎,米 红（2007）基于有限财政责任提出缴费比率为农民个人10%-13%,但不得低于10%；政府补贴3%-5%,但不得低于3%；有经济承受能力的村集体,可以根据自身情况进行补贴。（四

6、）在筹资主体或筹资渠道方面绝大多数学者同意农民缴费、集体补助和政府财政补贴的多方筹资渠道。在筹资比例上，李迎生（2005），李强等（2007），刘叔申,郭亚萍（2007）认为县、乡、村三级补助的资金约占50%，个人缴费的比例约占50%,这可较好的体现各自的筹资能力和负担。（五）评价综上所述，学者们重点对新农保筹资模式、筹资主体、筹资基数和筹资比例等筹资机制问题进行了研究，形成了不少有价值的观点。但是，一方面，这些研究还未形成筹资机制系统的理论体系，有些问题如筹资模式、筹资水平和筹资比例确定的依据还需要更深入的理论探讨。另一方面，由于中国各特定区域经济、社会发展的差异较大，已有研究成果对各特定区

7、域实践的针对性与可操作性的要求有一定差距，甚至现实中已经实施的新农保技术方案也没有经过严格的保险精算。因此，在研究方向上，仍需要结合特定区域的经济和社会情况，从理论和实践结合的角度推动新农保筹资机制的深入研究。三、关于政府行为的研究（一）政府职能定位 1.共同观点目前学者们对政府在农村社会养老保险制度建设中的职能定位有不同观点，但在以下几个方面基本达到共识：一是健全立法，为农村社会养老保险制度建设提供法律保证；二是为农村社会养老保险提供必要的财政支持。2.不同观点：陆解芬（2004）在详细论述了农村社会养老保险制度设计存在的问题的基础上，提出政府在农村社会养老保险体系建构中应承担以下责任：第一

8、，政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生（2005）从国内外农村社会保障制度建设中有无政府职能作用发挥入手，指出政府应担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架；建立健全农村社会保障的管理体制；兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障

9、基金的保值增值；建立健全农村社会保障事业的监管机制；推动农村社会保障的立法建设；以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。刘燕（2006）从政府职能和社会保障的性质、农村社会保障的三个目标和我国农民的特点和绩优品三个层面的角度，指出政府应承担帮助农民发展经济的基础责任；提供财力支持的根本责任；立法和制度安排的权利保障责任；调整利益主体相互关系的协调责任以及市场调控和政府监督的管理责任。陈娇娥（2006）认为重构政府在社会保障制度包括农村社会养老保险制度中的价值理念和法律责任；提高对农村社会养老保险的设计和规范水平，弥补方案设计上的失误；财政责任和增强基金监管责任，保证农村社会养老保

10、险制度基金的保值增值。（二）政府行为的局限性孙光德，董克用（2000）认为无论从理论角度，还是历史角度看，如同市场不是万能的一样，政府也不是万能的，也存在令人关注的政府失灵问题。政府失灵在社会保障领域中的主要表现是：一是政府强制人们统一购买社会保险，带有明显的强制性，不能反应消费者的偏好，带来效率损失；二是社会保障是介于公共物品和私人物品之间的一种物品，带有一定程度的均衡贫富的性质。对消费者而言，缴纳的保险费越高，享受的津贴不一定越多，权利和责任的关系部分地被割裂；三是社会保障运行机制的低效率，如机构不断膨胀，人员不断增加，管理费用的提取比例逐年提高，办事效率却越来越低；四是政府介入社会保障，

11、独立从事社会保障事业，没有其他机构参与竞争，导致低效率。黎民（2004）指出政府在运用行政力量有效克服市场缺陷和家庭养老缺陷时，其机制固有的非市场缺陷也使政府在养老保障领域的行为产生影响。主要表现在以下几个方面：一是政府干预的效率损失。首先，这种效率损失是政府机制的内在局限性引起的。其次，政府干预会增加机会成本和交易成本。再次，政府干预会影响储蓄，存在“挤出效应”。公共养老保险的政府制度化承诺使个人有条件减少用于退休后的储蓄，减少资本积累，保障水平越高时这种效应越强，从而影响生产率的增加。最后，政府干预会影响就业。二是政府干预也可能带来某种公平损失。因为政府是由现实中的具体的个人组成的，而不是

12、由观念中的抽象的个人构成。政府并不必然会代表公共利益，不必然能有效地维护社会公平和老年人的权益。这种情况表明，对超出市场作用范围的公平问题，政府未必能很好地解决。三是道德风险。在养老保险市场上，道德风险是普遍存在的，政府干预尽管可以通过普遍的强制力在某种程度上规避道德风险，但又可能会引发更为严重的道德风险。四是政府能力的局限性。因此，政府的作用应严格限制在并谨慎发挥于社会自制和市场失灵的领域，否则，无论是政府未尽到自己的力量、干预不足，还是超出自己的能力、包揽过多，都会带来负面的后果，都有违政府介入养老保障的初衷。杨方方（2006）认为政府组织自身的自利性和非理性，也使政府组织不可避免地发生道

13、德风险。究其原因，一是地方政府存在自利性，地方政府总是优先维护本地的利益而不能先考虑全局利益，甚至也不可能将本地利益与全局利益放在同样的位置上，养老保险制度迄今仍然无法提高统筹层次就是这种自利性的典型体现。二是政府各职能部门存在着自利性，社会保险制度转型中曾经出现的各部门争抢管理社会保险事务的结果是造成政出多门、资源浪费等不良后果的例证。三是政府官员存在着自利倾向，现阶段已经引起争议的机关事业单位退休人员待遇明显高于企业退休人员的养老金待遇就是一例。另外，政府组织本身的垄断性也使得政府没有成本、效益的概念，政府官员的行为不受利润的支配第二节 农村养老保险与养老保障一、农村养老保障的几种方式（一

14、）家庭养老保障 1. 家庭养老保障的经济起源：代际交换“老吾老以及人之老”，作为传统家庭养老保障思想早在正式的社会养老金制度出现之前就已经存在，作为一种非正式的制度安排，家庭养老保障方式不仅在过去，而且在现在，甚至在未来都必将在我们的社会养老保障体系中发挥着重要作用。.养老保障的实质就是“储钱罐”的功能2.我国农村传统养老保障方式的作用机理（1） 农村家庭养老保障方式符合东方家庭的代际传承模式长期以来，代际间松散的联系是西方社会普遍存在的一种文化现象，欧洲社会普遍存在老一代向青年一代转移财产或遗产的习俗。而在非西方社会中，家庭一直是实现老年经济供养、精神慰藉的最重要的社会制度安排。（2）农村家

15、庭养老保障方式具有经济性特点农村家庭养老保障方式的实施成本较低正式制度从建立到实施，再到制度具体实施情况的监督，无一不涉及一套专门的组织机构和工作程序。由于政府失灵还会诱发“寻租”等活动的产生，与非正式制度相比，正式制度的运行显然耗费的社会资源更多。农村家庭养老保障方式的交易成本为零农村家庭养老保障方式与农村社会经济条件紧密相连3.关于土地保障一定程度上也是家庭保障。目前特别是在落后地区仍有重要作用（二）社区（集体）保障1.改革开放前是主要方式2.目前情况五保户、养老院、集体养老补助（三）社会养老保险1.传统农村养老保险（老农保）2.新型农村养老保险（新农保）二、建立健全新型农村养老保险制度的

16、客观必然性（一）建立健全新型农村养老保险制度的必要性与迫切性1. 农村社会人口老龄化程度日益严重一方面，农村青壮年劳动力向城镇转移，充实了城镇的劳动力队伍，降低了城镇的抚养比，推迟了城镇人口老龄化高峰的到来，缓解了城镇人口老龄化程度，为城镇创造了“人口红利”；另一方面，农村劳动力转移导致农村人口年龄结构失衡，老年抚养系数急剧增大，农村社会的人口老龄化发展速度大大超过城市，农村传统的家庭代际养老保障模式受到严峻挑战，给农村带来了“人口负债”。2. 家庭养老保障方式的功能逐渐衰弱（1）家庭养老保障方式维系的基础开始变化首先，计划生育政策和人口生育观念的改变减少了家庭未来的劳动力，也就是老人赡养者。

17、82年4.3人户、90年3.9人2000年户其次，工业化和城市化改变了家庭的结构，使孝道观念弱化；最后，家庭组织内部经济资源的控制权发生转移。（2）城市化进程导致土地流失和弱化代际交换关系3. 传统农村社会养老保险制度不能满足农民养老需要（二）建立健全新型农村养老保险制度的可行性1.经济基础农民收入、财政发展2.思想认识3.实践经验与教训4.政策支持第三节 传统农村社会养老保险制度一、传统农村社会养老保险制度的发展历程（一）探索阶段（86-91）（二）建立与发展阶段（92-98）98年开展的乡镇达76%、 8000万人（三）停滞阶段（99年以后）99年国务院开始整顿。国发【1999】14号认为

18、，我国农村尚不具备普遍实行农村社会养老保险的条件。二、基本方案的相关制度规定（一）制度模式基金积累制个人账户模式（二）实施范围及受益人参保农民1.参保对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口，并以村为单位确认和组织参保。2.参保年龄与收益年龄为20至60周岁。（三）基金筹集原则三方负担：以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持（四）缴费与给付1.缴费标准与方式。根据基本方案规定，农村社会养老保险月缴费标准设2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十个档次，参保对象可根据自身经济承受能力灵活选择；在缴费方式上可按全年、半年、季或月缴纳，遇到具体情况还可以

19、预缴和补缴。，2.领取标准与计发办法。采取了以预定利率的方式确定领取标准。养老金数额可根据个人积累的资金总额和一定的预期领取年限确定。（五）基金管理1.管理体制。农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，实行县（市）、乡（镇）、村三级管理相结合。机构设置上主要分为基金监管和基金具体业务经办两个机构。第二，基金运作。农村社会养老保险机构在指定的银行设立农村社会养老保险基金专户，及时按期收缴的保费划入其中。提取管理服务费后的基金可以进行投资，主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。三、有关基本方案的社会评价学术界对于基本方案的评价也存在不同的观点：（一）赞同或支持赞同者普遍是

20、从传统农村社会养老保险制度实施的必要性和社会意义方面进行总结。1.符合当时的农村实际2.农村社会养老保险制度的发展对于保障广大农民老年生活起到了不可忽视的推动作用。（二）反对或批判反对或批判者主要是从制度缺陷和实施过程中存在的问题两个方面进行论证。1.传统农村社会养老保险制度实行农民自愿参加，筹资主要依靠甚至完全依靠农民个人缴纳，所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄，人与人之间没有互助互济，这与社会保障应具有的强制性、互济性相违背，因此它不是社会保障，应归为商业保险。2.传统农村社会养老保险基金管理水平低，管理混乱，使农村社会养老保险基金难以保值增值。3.传统农村社会养老保险制度的待遇水平过低

21、，社会化程度太低，同时，忽略了中国农村的实际，针对性差。4.传统农村社会养老保险采用积累式个人账户模式，这种模式经过十几年的积累可以解决“未来老年人”的养老问题，但对目前已进入老年和即将进入老年的农民来说，没有效果。 由此可以得出结论，我国的传统农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给不均衡的状况。四、传统农村社会养老保险制度发展的反思（一）传统农村社会养老保险存在制度性缺陷1.制度模式不合理，未能充分体现社会保险的本质特征社会保险具有公平性、互济性和强制性的特点，传统农村社会养老保险已经蜕变成为一个“个人自愿储蓄保障制度”，这显然违背了社会保险制度的本质目的。2.保障水平低下，

22、难以满足农民养老保障需求不断增长的需要在当时农村社会经济发展水平普遍偏低的情况下，大多数农民要么不参加农村社会养老保险，要么“被迫”选择较低档次的缴费标准，从而导致传统农村社会养老保险制度必然面临保障水平过低与农村实际保障需求不断增长之间的矛盾。3.面临未来偿付能力不足与降低待遇标准之间的艰难选择为吸引广大农民参加农村社会养老保险，在制度设计方面民政部规定了较高的预期增值标准，如规定1991年1月起为年复利8.8%，1993年7月1997年12月为年复利12%。在没有相关投资运营渠道的前提下，这种对养老基金预期增值标准进行硬性规定的做法必然会使政策实施者在未来面临偿付能力不足与降低待遇标准之间

23、的艰难选择。4.传统农村社会养老保险制度未对转移与接续做出具体安排农村劳动力转移就业必然要求社会养老保险关系的转移与接续，但是基本方案形成的制度规定却使这种看似简单的管理方式变得非常困难和复杂制度模式不同阻碍了城乡社会养老保险关系转移与接续。具体方案与发展程度不同限制了农村社会养老保险关系转移与接续。“退保”规定事实上抛弃了制度设计的目的。5.传统农村社会养老保险制度缺乏稳定性（二）传统农村社会养老保险制度实施的困难1.自愿性参保原则和缴费与收益直接关联性导致“保大不保小”现象2.缴费补助标准不统一导致缴费不公平现象3.缴费政策规定模糊导致征收管理和账户管理不规范现象4.自愿性参保原则遭强制性

24、推行的尴尬第四节 新型农村社会养老保险制度一、新型农村社会养老保险制度试点情况从2002年开始。目前新型农村社会养老保险试点工作已取得初步成效。到2007年年低，全国已有约2000个县（市、区、旗）开展农村社会养老保险工作，年末全国参保人数为5171万人，全年有392人领取养老金，支付40亿元。农村社会养老保险基金累计结存412亿元。其中有200多个县（市、区、旗）建立了有政府补贴的新型农村社会养老保险制度。形成了许多具有典型特色的制度模式，如北京模式、苏州模式、青岛模式等；江苏省苏州市的覆盖面甚至达到了91%。二、新型农村社会养老保险制度典型模式分析（一）新型农村社会养老保险制度的典型模式1

25、. 苏州模式：政府主导下的“一个体系、两种方法”具体制度设计：在统一的社会保障体系下，农村各类企业及其从业人员参加城镇企业职工基本养老保险，而将从事农业生产为主的农村劳动力纳入农村基本养老保险；对男满60周岁、女满55周岁及以上老年农民，建立社会养老补贴制度；农村基本养老保险费根据“以支定收”原则筹集资金，缴费比例与城镇企业相统一，并随城镇企业职工基本养老保险缴费比例的调整做相应的调整，缴费数基本按照当地上年度农民人均纯收入或参照上年度城镇企业职工平均缴费工资基数的50%左右确定；基本养老保险费采取个人负担、财政补助和集体补助三结合的办法筹集，其中个人负担50%左右；参照城镇企业职工基本养老保

26、险办法，按缴费工资基数的11%建立个人账户，按年结息，逐年积累，作为参保农民达到男满60周岁、女满55周岁退休养老年龄时计发个人账户养老金的依据；养老金按月领取，待遇发放包括基本养老金和个人账户养老金两部分，基础养老金与当地经济发展水平相关，随当地经济发展水平的提高而调整，个人账户养老金按本地农民养老保险个人账户储存额除以120计发。2006年年末，苏州市农村劳动力参加农村和城镇基本养老保险的参保率高达91%苏州模式的特点在同一体系下按农村劳动力分类实行两种社会养老保险办法，在统一的社会保险体系下，农村各类企业及其从业人员参加城镇企业职工基本养老保险，将从事农业生产为主的农村劳动力纳入农村基本

27、养老保险，并对男满60周岁、女满55周岁及以上老年农民，建立社会养老保险制度。各级政府提供有力的财政支持。苏州市按照一般务农人员、享受农村最低生活保障或者因各种原因丧失了劳动能力的人员、老年农民三类实施不同的补贴标准。其他政策规定与特点。建立农村基本养老保险和城镇职工基本养老保险的相互衔接的具体办法苏州模式的制度缺陷财政筹资压力大，筹资水平只占财政支出2.5%左右。基金管理和运营层次低，保值增值困难。苏州市农村基本养老保险基金实行县级核算和运营，管理层次较低面临风险较大；农村基本养老保险基金纳入财政专户管理，只能获取银行短期或活期存款利息，难以实现保值增值，基金存在较大的隐性损失。2. 青岛模

28、式：全覆盖、分层次、政府主导、多元筹资基本内容：目前青岛市按照坚持“一个相适应，三个相结合”的原则，稳步实施新型农村社会养老保险制度试点工作，具体的制度设计为：制度覆盖除在校学生和已参加城镇职工基本养老保险的人员外、所有本市农业户口、年满18周岁及以上人员；养老保险费按年或按季缴纳，缴费基数为各区（市）上年度农民人均纯收入，个人缴费比例各区（市）可划分若干档次，并确定下限和上限，由参保农民自主选择；保险费由个人、村集体和区（市）、街道（镇）财政共同承担，村集体补助比例由各区（市）根据当地实际确定补助的下限标准，区（市）、街道（镇）财政根据负担能力对农村基本养老保险分别给予适当补助，所需资金从本

29、级财政收入和土地收益中列支；采取个人账户和社会统筹相结合的制度模式，个人缴费和村集体补助费全部记入个人账户，用于支付个人账户养老金；区（市）、街道（镇）财政补贴用于建立统筹基金；养老金按月领取，待遇发放包括基础养老金和个人账户养老金两部分。青岛模式的特点全面覆盖和全口径。“凡具有本市农业户口、年满18周岁及以上人员，除在校学生和已参加城镇职工基本养老保险的人员外，均可参加当地农村社会基本养老保险”，可见其覆盖范围非常广泛。政府主导、参保灵活。建立多元筹资机制。青岛市规定个人、村集体、市（区）、镇（街道）四方共同筹集基金。分步骤、分层次、有差别青岛模式的制度缺陷一是财政补贴实行按比例又兜底的办法

30、，政府财政压力较大；二是在经济基础薄弱，农村人口基数大的少数地区，一些农民尚未参保；三是尚未对关于如何实现农保和城保之间的转移和持续做出具体的规定等。3. 东莞模式：政府主导、自愿参加，以统筹城乡发展为目标东莞模式形成的背景。2001年，东莞市政府出台了东莞市农民基本养老保险暂行办法，东莞市农村社会养老保险制度是按照“自助为主，互济为辅，隔代扶持，自愿参保与政策引导相结合，实现所有适龄人口的全面保障”的基本原则和“低保障，广覆盖”的基本思路建立起来的。“东莞模式”的具体制度设计为：制度覆盖东莞市行政区域内未进入党政机关、社会团体、企业事业单位工作，未参加企业职工基本养老保险的具有本市户籍的年满

31、20周岁起至男性满60周岁、女性年满55周岁的农（居）民；养老保险费由市财政、镇（区）财政、村（居）民委员会（含村民小组）及参保人四方共同承担，制度初始时缴费基数按每人每月400元核定，从2002年1月起，每年递增2.5%；农民基本养老保险费以当年缴费基数的一定比例按月缴纳，其中，集体由市财政、镇（区）财政、村（居民）民委员会三方构成固定缴纳6%，个人在2000年11月至2005年12月间，缴纳比例为5%，以后每五年增长1%，上限为8%，集体缴纳部分分别由市和镇（区）财政各承担20%，并纳入财政预算，村（居）民委员会承担60%；设立个人账户和统筹账户，个人缴纳部分全部进入个人账户，具体缴纳部分

32、的50%（相等于缴费基数的3%）纳入社会统筹，另外50%纳入个人账户；基金纳入财政专户，实行收支两条线管理；农民养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基金养老金标准为每人每月150元，以后视基金收支及财政状况调整，个人账户养老金月标准为个人账户储存额（含利息）除以120。2007年年末，全市参加职工基本养老保险227.98万人，参加农（居）民基本养老保险人数46.77万人，全市城保、农保退休人员人均养老金分别达到1226.88元/月和227.39元/月。东莞市模式的制度特点在全面覆盖的基础上不断推进城乡养老社会保险制度的统筹发展。政府财政支持与自愿参加。东莞模式的制度缺陷一是在实现社会保险跨省转移接续方面所做的努力还不够；二是养老保险基金的监管机制还不够完善，基金存在被