水事纠纷行政公益诉讼制度的构建.docx

1、水事纠纷行政公益诉讼制度的构建水事纠纷行政公益诉讼制度的构建 水乃生命之源、生产之要、生态之基，是基础性自然资源和战略性经济资源，是生态系统的控制要素，关乎人类生存之根本利益。目前，因水产生的利益纠葛已成为公民、企业和社会，乃至国家之间矛盾簇集的焦点之一。在我国，考究现行水事纠纷解决机制，可以发现其特殊性及中国实践的具体表征，彰显着行政机关在矛盾处理中的核心地位。然而，在我国，司法作为行政权力行使的有效监督者在水事纠纷行政处理过程中的法定之职被明显削弱。为防止民众因地方政府解决水事纠纷的不公平、不彻底而激愤，诱发政治群体性事件之虞，恰值行政诉讼法修订的契机，笔者建议，应允许公益诉讼纳入行政诉讼

2、程序，赋予相应公益代表或主张机构、个人以原告资格监督行政机关和其他社会公共机构严格、公正执法，这样可以为水事纠纷行政处理加上司法审查的安全阀。 一、水事纠纷及其解决机制概述 迄今为止，水事纠纷贯穿于我国经济社会发展的历史长河， 见诸于笔端的可追溯至公元前651年诸侯葵丘盟约中关于水事纠纷的条款。如今， 水事纠纷有了高发态势。2012年全国共调处水事纠纷5410件，挽回经济损失9987万元。水利部共受理行政复议案件10件，办结10件。这还仅是记录在案并得以解决的部分，水事纠纷的实际发案率远不止于此。目前，我国水事纠纷泛指水资源(包括地表水和地下水)的开发、利用、管理、保护、防治水害及其他水事活动

3、过程中因不同地区之间、单位之间、个人之间、单位与个人之间由于权利、义务配置不均衡而引起的争端，具有区别于一般的环境矛盾的地缘性、群体性和社会性等特征。从法理逻辑和法律体系构成的角度看，水事纠纷的解决机制可谓途径丰富、层次分明，主要包括诉讼、非讼两大解决机制类型。诉讼解决机制包括民事、行政和刑事诉讼制度;非讼解决机制又分为和解或协商、调解、仲裁与行政处理(行政裁决和行政复议)。不论是哪种解决机制，都是建立在水事纠纷可诉性问题得以有效界定基础上的。对此，中华人民共和国水法(以下简称水法)将之界分为两类：可诉的水事纠纷和不可诉的水事纠纷。 水法第56条规定：行政边界区域水事纠纷主要是由有关地方政府协

4、商或上级政府协调解决，诉讼在解决行政边界区域水事纠纷中的地位和作用难以得到充分体现。依据诉讼主体的不同，行政边界区域水事纠纷分为区域政府间水事纠纷(仅限于环境行政监督管理事务)和区域间民事或行政水事纠纷两类。基于诉讼程序的基本原理，前者没有可诉性，后者则具备可诉性。之于前者，当事人是行政机关，目前实践中像这样的官告官诉讼缺乏法律依据，是不可想象的，即使裁决有误，也只能通过行政方式或政治方式纠错而不可能诉诸司法; 后者却是典型的诉讼类型，如水法第57条所规定的单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，包括平等民事主体间，以及主管部门与相对人之间的水事纠纷，其牵涉的主体实质上要么均是民事主

5、体，要么一方是民事主体，一方为政府机构或公共服务组织。 依据争议标的属性的不同，可诉的水事纠纷又可分为私益诉讼和公益诉讼。结合当事人法律地位的差异，公益诉讼又可进一步划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。前者在新修订的民事诉讼法中已有所体现，后者却仅浮于学理论证的阶段。事实上，水事纠纷解决的实践效果与制度设计的初衷相去甚远，水事纠纷发生后的群众集体上访、暴力上访往往成为诱发政治群体性事件的主要因素， 严重影响着社会秩序的安定性。如府保河段水事纠纷导致黄河两岸居民、两县地方政府矛盾加剧，致使群众堵桥、堵路甚至大规模上访等过激行为;太湖流域水体污染导致饮用水安全事故，引发社会高度关注;淮河流域防洪除涝

6、水事纠纷激化了政府间的水事权益矛盾。笔者认为，造成这些问题的主要原因是水事纠纷的解决充斥着复杂的政治、经济、社会和技术因素，实难为当事人自愿协商和解、仲裁、民事诉讼，以及单独的行政处理所能够承受，往往案结而事儿未了。因此，行政权在水事纠纷解决中的核心作用是毋庸置疑的。然而，出于政绩和GDP的片面追求而罔顾法理与生态承载力，部分地方政府存在官商勾结、权力寻租和腐败等问题。因此，将水事纠纷行政处理纳入公益诉讼的范畴并付诸于司法实践，可以起到阳光化的监督作用，而行政公益诉讼制度的构建则有望成为补救水事管理中政府失灵的良方。 二、水事纠纷行政公益诉讼制度理论溯源 行政公益诉讼是指与被诉事由无直接利害关

7、系的公民、法人和社会组织以及特定的监察机关， 针对行政机关或社会公共部门的不作为、乱作为和侵权作为致使公益受损或有受损可能的行为，以自身名义所提请的行政诉讼。水事纠纷的行政处理是司空见惯的，而行政公益诉讼旨在以司法督促行政机关严格执法，之于水事纠纷的司法解决具有天然的优越性，对此，笔者也仅就如何通过行政公益诉讼制度建设加强水事纠纷的司法推进来阐述。考究制度选择的理论渊源，水事纠纷行政公益诉讼制度的正当性源自理论上的必要性和实践中的可行性两个方面。 (一)理论方面的必要性 在我国，行政公益诉讼的学理研究近年刚兴起， 缺乏立法层面的支撑，行政诉讼法修正案(草案)对此更是毫无涉及。这与学界普遍呼吁建

8、立行政公益诉讼制度的基本共识构成了矛盾，其原因是多方面的。 首先，在法治国家，公权与私权之间存在着此消彼长的天然竞争性关系，公权的划界直接关乎私权的实现。行政权具有天然的扩张性和权威性，恣意行使极易导致权力滥用与违法，造成对私益、公益的严重侵害。行政公益诉讼的对象恰恰就是公共权力部门即行政机关或其他公共性质机构实际侵害公共利益或公共秩序或有侵害之可能的公权力行为。 将权力扔进笼子是行政控权理论的核心，也是法治行政的精髓。但是，水事纠纷行政处理的监督主要来源于行政系统内部的自我拘束，缺乏应有的外部力量的限制。水事纠纷的司法解决作为最终处理机制，丰富了水事纠纷解决的制度构造和渠道选择，从外部为行政

9、权力运行加上司法审查的安全阀，有效促进了行政机关依法行政与服务型法治政府建设，也符合十八届三中全会公报在创新社会治理体制中要求完善调处化解矛盾纠纷综合机制的政策要求。 其次，因法律、政策制定的立足点不同，制度性安排必然存在利益上的偏颇与倾斜。中央基于整体利益的考量往往难以兼顾地方利益，局部利益不得不作出妥协，但这种心不甘，情不愿的态度反馈在执行上就是不作为或表面作为，甚至盲目抵抗。这种现象在水事纠纷处理过程中往往更加明显。 最后， 一元宪政体制下， 司法权理应归属国家。我国法院的人、财、物均受制于地方政府，极易导致司法权的异变。司法权力行政化、地方化，造成司法手段难有作为的现实窘况。这种泛政治

10、化处理的传统行政思维在水事纠纷解决机制上的表征就是行政权力干预既普遍又传统。然而，诉讼权乃公民的基本权利，受宪法保护。依据司法最终原则，行政权侵害公益的行为理应如私益行政诉讼救济一般同样获得司法作为最基本、最权威解决机制的约束。法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置以防止政府内部的不法行为，否则便没有人能有资格反对这种不法行为。随着普通法上诉因理论的突破，即直接利害关系原则，公益代表或主张机构、个人均有权提请行政公益诉讼，立法应保障其诉讼权利。水事纠纷涉及公益损害的当然也在其规制范畴，而这在学理研究中业已达成了共识。 (二)实践层面的可行性 行政公益诉讼制度性安排在英、

11、美、法、印以及我国台湾等国家和地区均获得了成熟的实践经验，诸如美国的公民诉讼、法国的越权之诉及日本的民众诉讼等。我国水事纠纷行政公益诉讼制度的构建可以充分借鉴域外法， 取精去粕，保持后发优势。另外，学术界和实务领域的共同呼吁也为行政公益诉讼立法提供了一定的舆论基础，特别是水事纠纷经行政处理难以案结事了又常常存在诱发政治群体性事件之可能，诉讼途径自然就成了水事纠纷解决的新期冀。而且，经济的快速发展、社会治理模式的急剧变革，使得宪法赋予公民参与公共事务管理的权利在日常生活中逐步得到落实，为水事纠纷当事人享有行政公益诉讼权利奠定了法律基础，特别是公益诉讼条款先后被纳入民事诉讼法和环境保护法(修订案)

12、之后。当然，现代公民的养成也为行政公益诉讼方式解决水事纠纷提供了现实条件。 三、水事纠纷行政公益诉讼制度的形塑 水事纠纷行政公益诉讼制度的法律确认不仅取决于现行法有关公益诉讼的基础性规范，还受到实践效应的具体影响。毕竟，法律的生命在于经验而非逻辑，经实践证明的有益经验自然可以上升为法律，而这也符合我国法律制度由政策先行向立法在后的基本衍生脉络。因此，水事纠纷行政公益诉讼制度的构建理应建立在对既有司法审判实际工作经验的充分吸收与反思基础之上。 (一) 水事纠纷行政公益诉讼司法实践及其法律问题 鉴于水事纠纷的特殊性及其矛盾处理的复杂性，我国水事纠纷行政公益诉讼案件较之一般公益诉讼或水事纠纷案件，实

13、践操作过程中所面临的法律问题更显繁多，也更难解决。以司法审判的基本程序为界分标准， 可以将之归纳为立案、审理以及执行三个层面的法律难题。 立案难。立案是确定案件性质的必要前提。水事纠纷行政公益诉讼的立案必须以行政行为违法为前提，并具备立案的理由：事实、法律和程序条件。实践中，公益诉讼面临着立案难的窘况。法院常以缺乏相应诉讼法依据裁定不予受理，更何况是牵涉到民告官的水事纠纷行政公益诉讼案件，造成老百姓信访不信法的局面。如前文所述，相较于其他社会矛盾，水事纠纷往往牵涉复杂的利益关系，具有涉案面广、容易恶化等特征。我国司法审判公权力色彩浓郁，除考虑法律因素外，又要综合考量其他社会、政治和经济等因素的

14、影响，法院往往不能独立行使审判权，相对棘手的水事纠纷行政公益诉讼案件被驳回自是可期。诸如2014年广受争议的浩勒报吉地下水超采和污染纠纷案件的起诉屡屡被拒一事。 审理难。自然资源环境拟人化的准主体地位和资格使得自然资源环境法律关系不在仅局限于人与人之间的权利义务关系，形成了一种三主体法律关系。环境法并非单纯调整人与人之间的社会关系，而是通过一定领域的社会关系的调整来协调人与自然的关系。而且，环境法具有技术性的特征，水事纠纷作为常见的环境问题其司法解决要求具备较强的技术能力，传统的审判机制恐难胜任复杂水事问题的处理，诸如证据、损害事实和因果关系的认定。特别是目前公益诉讼尚未得到行政诉讼法的支持，

15、程序法依据不足。所以，实践中水事纠纷行政公益诉讼普遍存在审理难的情况。虽有相关案例，但我国法律制度承袭大陆法系， 没有案例拘束力的传统，加之地方保护主义严重和司法裁量权的宽泛，往往出现异地管辖同案不同判 的尴尬局面。因此，许多学者倡导采取集中管辖或成立专门法院、专门法庭来审理水事纠纷等环境案件。 执行难。我国环境立法重实体、轻程序，多原则、少规则，缺乏可操作性，水事纠纷亦如是。水事纠纷行政公益诉讼强调对公权的制约、监督，强调公民参与和信息公开，审判结果一旦不利于自身利益，必然遭致行政机关和公共服务组织的抵制， 实践中不乏判决后不执行的先例。所以，为保障司法的权威和推进司法权之于行政权的竞争力，

16、此次行政诉讼法修正案(草稿)第48条进一步明确了行政机关不执行法院判决的责任：一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告;二是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。 (二) 完善水事纠纷行政公益诉讼制度构造的建议 行政公益诉讼制度区别于一般行政诉讼，规则条款的设计应有其特殊性。笔者旨在以诉的三要素之诠释为基础，探讨水事纠纷行政公益诉讼制度的构成。 诉的主体，即原告的资格确认。我国行政诉讼当事人资格依旧受到法律上直接利害关系原则的束缚，要求原告和诉讼标的之间存在独立、排他的利害关系。依据法理与经验，水事纠纷行政公益诉讼原告无外乎包括监察机关、公益组织和公民个人等。其中，颇受争议的主要是检察院和公民的原告资格问题。首先，检察机关提请公益诉讼在国际上已是司空见惯， 但在我国，检察院是法律监督机关，效仿刑事公