美国拒绝批准《京都议定书》的国际法分析.docx

1、美国拒绝批准京都议定书的国际法分析美国拒绝批准京都议定书的国际法分析 “摘 要”美国反对京都议定书在国际社会掀起轩然大波。本文首先指出京都议定书是国际法调整全球气候变化问题的必然结果；然后从国际法的角度针对美国提出反对京都议定书的三个主要理由进行了批驳；随后又对美国举动可能带来的法律后果进行了分析。在此基础上，作者指出美国反对京都议定书深刻地揭示了国家间环境意志的协调受各国的经济结构制约这一国际环境法的本质。“关键词”气候变化，美国，环境保护，国际法2001年3月13日，美国总统布什在写给4位共和党参议员的信说，政府不应强迫美国企业削减二氧化碳的排放量，因为这样的经济代价过高；第二天，布什发表

2、声明，取消他在去年9月29日竞选时许下的支持人们控制发电厂二氧化碳排放的诺言，并说明取消诺言的原因是美国的能源问题，而不是迫于企业游说的压力。3月28日，美国环境保护局局长克里斯廷惠特曼在新闻发布会上称：就美国而言，京都议定书业已死亡。同日，白宫发言人弗莱舍也表示：美国将放弃实施制止全球变暖的京都议定书，布什总统将考虑寻求通过其他途径来解决全球气候变化问题。消息一出，国际社会无论是发展中国家还是发达国家、甚至是美国传统的盟国都感到很震惊，并纷纷对美国的行径进行谴责。在此背景下，本文将从国际法的角度对美国反对京都议定书所引发的若干法律问题进行分析。一、全球气候变化问题的国际法调整（一）气候变化问

3、题的提出早在19世纪，就有科学家提出工业化的进程将在“下个世纪（即20世纪）”使全球气温升高，但气候变化问题真正引起国际社会的关注还是在20世纪70年代末。1979年第一届世界气候会议开始高度重视以地球大气层迅速变暖为特征的气候变化问题。此后，气候变化问题成为诸多重要的国际会议的讨论主题。目前的主流观点认为，由于人类活动所造成的大气中温室气体的增多，致使大气温室效应增强，从而导致气候变暖。全球温度的上升所引起的气候变化将给地球的生态系统和人类的社会经济带来巨大的冲击。全球变暖的直接后果是全球海平面的上升，威胁到沿海地区和岛国的安全。全球变暖还会造成气候反常，使沙漠化和干旱状况加剧；对农业将产生

4、巨大的影响，使农作物的生长带北移，影响传统的生产方式和生活方式。气候变暖还会使病虫害增多，直接影响人类的健康和作物的生长。可以说，全球气候变化是人类共同面临的重大环境问题之一，也是20世纪给21世纪遗留下来的最大挑战之一。各国对此高度重视，决心采取行动，限制并减少温室气体（特别是二氧化碳）的排放。1988年，联合国环境规划署和世界气象组织共同成立了“政府间气候变化委员会”（IPCC），该委员会设立了科学、影响和对策三个工作组，以评价关于气候变化的知识、审查气候变化的环境、经济和社会影响、拟制关于气候变化的对策和战略。紧接着，联合国第43届大会专门通过了43/53号决议，承认气候变化为“人类共同

5、关切之事项”并敦促国际社会将对付气候变化作一项头等大事对待，同时还批准了政府间气候变化委员会的工作。1990年，该委员会通过了其第一次气候变化评估报告，并为同年10月的第二届世界气候大会所接受。该报告为1992年联合国气候变化框架公约的谈判和缔结提供了科学的和技术的基础。（二）气候变化框架公约的谈判和缔结除了政府间气候变化委员会的工作外，国际社会也在其他方面不断开展努力。1989年12月，第44届联合国大会通过了第44/207号决议，要求各国政府、政府间和非政府间国际组织以及科学机构努力合作，“作为当务之急，准备关于气候问题的框架公约和包含具体义务的有关议定书”。1990年第 45届联合国大会

6、通过了第45/212号决议，决定建立政府间气候变化框架公约谈判委员会（INC）着手组织谈判工作。自1991年2月在美国华盛顿举行第一次谈判来，政府间谈判委员会一共举行了5次谈判，并最终于1992年5月9日就公约条文达成妥协。在巴西里约热内卢召开的1992年联合国环境与发展大会上，联合国气候变化框架公约供开放签署，有154个国家和欧共体签署了该公约。公约于1994年生效，目前已经有184个国家或地区集团组织作为缔约方加入了该公约。1992年联合国气候变化框架公约由序言、26个条款和两个附件组成，大致可以分为介绍性条款、缔约国义务、履约机构和程序和最后条款等四个部分。该公约虽然没有对各国限排温室气

7、体规定具体的指标，但它是第一个由国际社会的全体成员参与谈判的国际条约，它以国际立法的形式承认气候变化是一个严重的威胁，为今后采取国际行动奠定了广泛的基础。该公约以质量（而非数量）为标准确定了最终目标，即“根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。”由于存在科学不确定性以及谈判中各国间存在着错综复杂的利益关系，公约只是一个框架性的国际法律文件。公约只是原则性地规定附件一所列缔约国（即发达国家和经济转型国家）有义务率先削减温室气体排放的义务；但它没有规定具体的限排指标和时间表，而是留待给日后的附件、议定书或其他方式予以充实和细化。公约还确定了在解

8、决气候变化问题上应当遵循的一系列重要的国际环境法原则，如共同但有区别的责任原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、风险预防和成本效益原则、可持续发展原则以及国际合作原则等。（三）京都议定书及其意义自1995年起，联合国气候变化框架公约每年召开一次缔约方大会，就公约的具体实施等问题进行审议和进一步的谈判。1995年在德国柏林召开的第一次缔约方大会通过“柏林授权”（The Berlin Mandate），认为公约关于附件一国家限排温室气体的义务的规定是“不充分的”，并同意开始制定规定具体限排义务和限排时间表的议定书。1997年公约第3次缔约方大会期间，经过艰难的讨价还价，各缔约方代表终于

9、签署了具有里程碑意义的京都议定书，使得公约的实施向前迈进了重要的一步。京都议定书改变了气候变化公约中只对温室气体排放进行定性限制的作法，对其附件二所列缔约方（主要发达国家）温室气体排放量做出了具有法律约束力的定量限制，要求它们在2012年的温室气体排放量与1990年排放水平相比平均要减少5.2%，其中欧盟平均减少8%，美国7%，日本6%.这也是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量做出定量限制。京都议定书还引入了帮助发达国家缔约方减轻其承担减排与控排义务负担的3个“灵活机制”（也称为“京都机制”），即：发达国家与前苏联东欧经济转型国家之间的“联合履行机制”（Joint Imp

10、lementation，JI），发达国家之间的“排放贸易机制”（Emission Trading，ET）和发达国家与发展中国家之间的“清洁发展机制”（Clean Development Mechanism，CDM）。这些机制设计的初衷是为了各国（特别是发达国家）可以采用成本效益最佳的方式来削减排放二氧化碳。尽管京都议定书朝着温室气体减排方向迈出了可喜的第一步，但作为各方谈判妥协的产物，它仍遗留下许多悬而未解的问题。由于美国与欧盟在吸收汇、京都机制的补充性和遵约制度等重要实施问题上分歧严重，2000年11月召开的海牙会议无果而终。但是，各缔约方均表示要继续敞开谈判大门，今年7月在波恩召开第6次缔

11、约方大会续会，继续就京都议定书实施细则问题展开谈判。但是，各缔约方均表示要继续敞开谈判大门，今年7月在波恩召开第6次缔约方大会续会，继续就京都议定书实施细则问题展开谈判。而正是在这样的情况下，布什政府正式宣布抛弃京都议定书及其在竞选中所做出的限制美国电厂二氧化碳排放的承诺。二、美国拒绝议定书理由的国际法分析（一）发展中国家的参与布什在给参议员的信中说：“我反对京都议定书，因为它使世界上80%的人口免除履约的责任，其中包括中国和印度等人口大国。议定书会严重损害美国的经济。”很显然，布什对一些重大的环境问题缺乏了解，在全球变暖问题形成的历史和现实责任的认识上犯了根本性的错误。在控制气候变化、削减二

12、氧化碳等温室气体的责任问题上，国际社会已经基本达成了共识，即由于地球生态系统的整体性和导致气候变化的各种不同因素，各国对保护气候资源负有共同但是又有区别的责任。这就是国际环境法上著名的“共同但有区别的责任”原则。该原则包括两个相互关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。这两种责任的重心分别置于发展中国家和发达国家。具体而言，就是发展中国家应当与发达国家一道承担控制全球变暖的共同责任，而发达国家则应当比发展中国家承担更大的或是主要的责任。首先，共同责任要求发展中国家不应以经济发展水平低、科学技术落后、专业人员匮乏等为由，逃避、推脱自己应当承担的保护全球环境的责任。这是因为，人类“只有一个地球”，

13、为了保护全球性的气候资源，仅靠少数几个发达国家的努力是无法奏效的，发展中国家的参与对国际控制气候变化的成功是必不可少的；况且全球变暖对发展中国家同样有不利的影响，气候变化所造成的损害往往比对发达国家造成的损害更为严重。因此，发展中国家应当与发达国家一道承担起控制全球变暖的共同责任。不过，共同责任并不意味着“平均主义”，发展中国家与发达国家虽然负有控制全球变暖的共同责任，但发达国家应当比发展中国家承担更大的或是主要的责任。这种限制是由全球环境问题形成的历史和现实原因所决定的。历史上，发达国家工业化的实现是建立在掠夺殖民地和半殖民地的资源和能源的基础上，以长期过度消耗化石燃料等地球资源和过量排放二

14、氧化碳等温室气体为代价的，现在的全球变暖问题也主要是这个原因所引起的。当前，根据国际能源署的统计，美国温室气体排放总量占全球的25%，人均排放量是世界平均水平的5.2倍，是德国的1.9倍，英国的2.2倍，日本的2.25倍，法国的3.2倍，更是中国的 8.7倍。换一句话说，美国富有的经济是建立在对世界能源资源和大气温室气体容量资源比其他国家更多消耗的基础之上的。无论从历史责任看，还是从现实人均排放水平和经济、技术实力看，美国无疑都对全球气候保护负有不可推卸的特殊责任。因此，无论是根据社会公平观念、还是环境法的“污染者负担”原则和“受益者分摊补偿”原则，美国发达国家都理应比其他国家特别是发展中国家

15、承担更大的、更主要的削减温室气体的责任。“共同但有区别的责任”原则不但在公约中得到了原则性的宣告，而且还得到了有关条款的具体体现。公约第4条第2款（a）项要求发达国家应当“带头依循本公约的目标，改变人为排放的长期趋势”；为此，公约第4条第2款其他款项为发达国家缔约方规定了许多具体承诺，包括：发展中国家缔约方提供新的、额外的资金；帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用；采取措施促进、便利和资助向发展中国家转让环境无害技术；等。美国称发展中国家未承担控制全球变暖的义务说法也与事实不符。首先，虽然发展中国家缔约方不承担具体的限排义务，但根据公约的规定，他们也要承担编

16、制温室气体国家清单、制定实施限排温室气体的国家方案、维护和加强温室气体的汇和库、加强科学研究、进行信息交流以及进行教育培训和公众参与等一般性的承诺。其次，京都议定书虽没有要求发展中国家按1992年公约作出新的承诺，但它仍敦促这发展中国家“在适当的情况下和可能的范围内”制定国家方案，或在必要时，制定区域方案，以改进可反映社会经济状况的排放因素、活动数据和模式。此外，京都议定书确立的发达国家与发展中国家间的清洁发展机制，实际上也使发展中国家迈出了参与全球削减温室气体排放的第一步。可见，发展中国家根据“共同但有区别的责任”原则，也承担了控制气候变化的责任，只是没有承担具体的限排义务而已。公约及京都议定书之所以作出这样的安排，主要是考虑到广大发展中国家的具体情况的特殊需要。面临着环境保护和经济发展双重压力的发展中国家，不应当承担与其历史和现实责任以及当前的能力