论我国行政给付制度.docx

1、论我国行政给付制度毕业论文 2-12 (二)行政给付的法律特征 3六、总结 12 参考文献 12论我国行政给付制度摘 要我国关于行政给付方面的相关法律规范并不少，但行政给付的实体和程序规范不完整、给付标准不统一和给付方式单一、行政给付缺乏相应的监督体系。因此，要完善行政给付的实体和程序规范、给付标准和给付方式以及行政给付的监督体系，不断完善我国的行政给付制度。关键词 行政给付;行政相对人;行政主体Abstract Lots of related legal norms on executive pay in our country, but a lack of entity and proce

2、dure specification administrative payment, the payment standard is not unified and method of payment is single, lack of executive pay corresponding supervision system. Therefore, to perfect the administrative payment entity and procedure specification, payment standard and payment method, and the su

3、pervision system of administrative payment, perfect administrative payment system of our country.Key words The administrative payment; The administrative relative person; Administrative subject一、行政给付制度概述 (一)行政给付的概念行政给付这一概念是随着行政法的研究的展开才逐步提出来的。外国对于行政给付的研究经历了相对较长的时间，现在已经渐趋成熟，在行政给付方面，我国研究开展的较迟，根据各种资料来探寻

4、，可以发现，王连昌教授在其主编的行政法学之中，最早提出了关于行政给付的理论。他在书中并没有直接使用行政给付概念，提出的是行政救助理论，这一理论的提出改变了我国行政给付制度上的空白。伴随着行政法的不断发展，政府的职能也从以往的秩序行政转向福利行政，政府进行秩序管理已经不再是政府的唯一职能，现在的政府更重视的是服务的职能。行政给付制度也伴随着政府职能的转变而在内涵上发生着深刻的变化， 研究行政给付制度必须首先界定好行政给付的概念，概念是一个法律制度的逻辑起点。著名的法学家博登海默也曾说过，概念是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。1我

5、国学者在解释行政给付概念时主要有以下几种观点。第一种观点来自于日本学者的相关理论，其认为，行政给付是指，日本政府通过一些授益性活动来帮助其国民改善生活。它可以分为资助行政，供给行政和社会保障行政。第二种观点认为，行政给付就是给付行政。这种观点的产生与德国的给付行政密切相关。通说是，德国法学家福斯多夫第一次提出给付行政这一概念。他提出，给付行政是指服务于生活考虑的活动。这里的生活考虑，是指对于不得不从事现代集团生活的人，给付、提供其为维持日常生活所不可欠缺的生活物资或者生活服务的活动。2这也是广义上的行政给付。给付行政等同于服务行政，在行政法上的通说是，干涉行政与服务行政相对，但是随着行政法的不

6、断发展和研究的不断深入，干涉行政也在一定程度上包含着服务行政，所以干涉行政这一概念逐步地为德国的一些学者丢弃。第三种观点认为，行政给付是指拥有行政给付职能的行政机关或者法律法规授权的组织在公民遭遇特殊情况时，具体来说即公民因为年老、疾病、失业、丧失劳动能力等，根据有关法律法规或者是规范性法律文书的规定，通过具体行政行为来给予其一定的物质利益以及与物质有关的利益。3这是狭义上的行政给付，也是我国在行政给付理论方面的通说。这里的行政给付显然是指国家的单方行为，而那些公民用对价获取的服务，则不属于狭义的行政给付的范围。综合上文所述的德国学者所述给付行政，这一行政给付的范围则窄许多。综合上述观点，我们

7、认为，第二种观点界定的行政给付的概念太广泛，依第二种观点所言，几乎政府的所有行为都可以包括在行政给付之中，这一观点把行政给付这一制度的地位并不合理的提高了。行政给付与行政处罚相对，是行政法的一个下位概念，如果从广义上定义行政给付，这与我国行政法着力构建的构架是相悖的。第一种观点的含义比第二种观点更为宽泛。第三种观点，虽然准确的抓住了行政给付的核心是行政救济和行政物质帮助。这一含义界定有缩小政府义务之嫌。所以行政给付是指，行政主体为了照顾行政相对人生存、发展权益，依照相关法律的规定，依法给予行政相对人一定帮助的具体行政行为。 （二）行政给付的法律特征第一，行政给付属于授益行政行为。既然行政给付的

8、意思是行政主体为了照顾行政相对人生存、发展权益，依照相关法律通过实施具体行政行为给予行政相对人一定的救助。对于行政主体而言行政给付是一种义务，对于行政相对人而言行政给付则是一种权利，行政相对人因为行政给付制度的有关规定因此获得了一定的利益。第二，行政给付主体和对象都是法定的。并不是任何行政主体都拥有行政给付的职能。在现实中，拥有行政给付职能的国家行政机关大多数是实施行政给付职能的主体，在这些国家行政机关中，民政部门以及劳动保障部门又是最主要的。行政给付的对象需要符合一定的条件。这里所说的符合一定条件，主要是指因生活困难或者其他特殊情况需要政府予以帮助的情形。这些行政给付的对象包括个人以及组织。

9、由此可知，行政给付的主体和对象都是法定的。第三，行政给付主要是依行政相对人的申请的而作出的行政行为。前文所述，行政行为有多种分类，除授益行政行为和侵益行政行为这种分类之外，如若行政主体能主动做出行政行为，即是依职权的行政行为；如若行政主体不能主动做出行政行为则是依申请的行政行为。行政给付的启动，是以相对人的申请为主，而行政主体主动实行行政行为为辅。从实践上来看，我国人口众多，疆域辽阔，要求行政主体处处主动实施行政行为是不科学和不现实的。我国行政主体主动实施行政给付行为的情形一般都是在自然灾害这些紧急情况下。二、外国行政给付的制度（一）外国行政给付制度的相关规定了解研究外国各国行政给付制度，对我

10、国行政给付制度的完善有很大的启示和帮助。本文主要从英国、德国、和瑞典三个同属于西方发达国家的行政给付制度来分析研究。 第一次工业革命起源于英国，因此直至今日，英国仍然是全球最发达的国家之一，与此相对应的，英国行政给付制度的起源较早并且日趋完善。早在1536年英国就颁布了第一部有关行政给付的法律，即亨利济贫法，这也是全世界与行政给付有关的第一部法典。亨利济贫法的颁布，宣告了行政给付制度真正成立，行政给付制度从此包含在行政法之中。自此以后，英国又制定公布了一系列的关于行政给付方面的法律，如1601年颁布了伊丽莎白济贫法，到了十八世纪，英国一些地域还实施了一种关于家庭津贴方面的法令，这种法令也被称为

11、斯宾汉姆兰德制，虽然这只是保障生活底线的一种萌芽形态，但是对英国的行政给付制度有一定的推动作用。1834年，新的济贫法由英国的议会通过 。社会大萧条之后的英国，政府在扶贫救济帮助失业人员上的开支到了难以支撑的地步。因此，在1948年，英国也颁布了关于行政给付方面的法律，即公共救助法 ，随着一系列法律的颁布和完善，英国的救济制度也逐步的确立起来。 英国的行政给付制度主要包含在社会保障制度体系中，这一体系又可以分为两个部分，一个是社会保险制度，另一个是社会援助制度。行政给付具体来说由两方面组成，一个是各种保险给付 ，包括工伤保险、失业保险等。4享受保险给付的同时，也还需满足一定的条件。例如，在职业

12、介绍所里曾登记过失业等。另一个是各种津贴给付，英国的津贴制度种类繁多且细致，这些津贴不仅仅针对社会特殊群体，如孕妇，儿童，残疾人。还有一些津贴的涉及的范围比较宽泛，关系着普通群众生活的各个方面，如教育津贴、住房津贴等等。给付行政理论发源于德国，上文曾经提到德国学者福斯多夫曾经在他的著作之中提到给付行政这一概念。十九世纪中后期，德国进入垄断资本主义的全新时代，贫富差距也愈来愈大，当时的普鲁士首相俾斯麦推行了一系列的社会改革，其中就包括社会救助方面的改革，以此改变生存艰难的人的生活，调和了社会矛盾，进而稳定了社会秩序。其后，德国皇帝又宣布要制定社会保障法，进而又制定了一系列保障社会生活方面的法律。

13、德国于十九世纪六十年代适用新的联邦社会救济法，在此后又进行了三次修改，增设了特殊的社会苦难救助等。一战以后，德国的公共救济取代了济贫事业。二战之后，受到德国学者福斯多夫理论的影响，德国的行政给付，无论是在理论研究直至制度和立法方面都有了全新的开拓研究，即使与西方的其他国家比较起来，德国的行政给付制度也毫不逊色，甚至略胜一筹。除此之外，德国还十分重视民间组织在社会救助方面发挥的积极作用，积极鼓励民间组织在社会救助方面发挥政府缺失的作用。德国的行政给付制度通过不断的完善，逐步把保障生存权和维持社会稳定的价值目标转变为保障人权这一更深层次的价值目标。 瑞典与其他发达国家一样，有着完备的社会保障制度，

14、戏谑的说，瑞典的公民从摇篮到坟墓都有完备的国家保障。其行政给付发端较早，且时至今日也相当完善。瑞典的福利制度一直遵循两个原则，这两个原则便是平等和普遍原则。由此可以看出，瑞典的社会保障制度不仅仅是为处于贫困状况中的人们提供帮助，还为社会每个公民提供平等而普遍的帮助。进入到二十世纪，瑞典的行政给付制度有了较快的发展。二十世纪中期，瑞典开始实行新的补助政策，即家庭补助。不仅如此，还有针对小孩子的补助，补助的方式具有多样性，但是主要是现金方式来进行补助。因受到全球性的经济危机的冲击，瑞典和许多其他福利国家一样，政府的财政负担逐渐增大。因此，瑞典的福利政策也做出了一些新的规定。比如，失业的人要参加培训

15、或者是在职业中心进行过登记才能领取到失业救济，想要领到社会救济、残疾人福利的这些人也必须要提供证据，证明自己已经尽心尽力去找工作。而从社会权利向促进就业方向的转化，是瑞典社会保障制度的一大完善。5 （二）外国行政给付制度的优点从上文的研究我们可以知道，各个国家在行政给付方面的规定有差异，这是由于国情等因素造成的。但是这几个国家也有很多相似的地方，比如，制度体系都比较完备且日趋完善，法治化程度都比较高，比较全面的保护公民的基本权利。这些发达国家的立法经验对我国法治建设，有一定的借鉴意义。第一要有完备的立法。上述西方发达国家之所以有较为完备的行政给付制度，一方面是因为他们有比较雄厚的财力作为支撑，

16、另一方面是因为他们有完备的立法。即使有发达的经济，但是立法不够完备，也就不可能有完善的行政给付制度。正是通过立法，再在法律实施过程中不断的加以修改和完善，才能使立法所构建的制度体系不断完善。第二要突出政府的作用。因为行政给付是一种具体的行政行为，虽然其实施的主体具有多样性，但是在实践生活当中，实施行政给付的主要还是政府。政府掌握着治理公共的各种资源，政府安排行政给付的政策和制度是否科学，与行政给付的实施情况密切相关。政府是国家日常生活的管理者，拥有的行政方面的权力很大，能进行深刻的社会动员，是组织和管理行政给付最理想的主体。行政给付一般是在国家政府适当干预的情况下将物质以及与物质相关的利益再分

17、配给需要帮助的公民。即使是民间组织，实施社会保障制度体系同样需要政府的帮助。第三要改进社会保障制度。西方发达国家，大都深受福利国家这一理念的影响，进而建立起近乎完美的福利制度。虽然有行政给付和社会保障制度两种说法，但是二者在主体和内容方面都是息息相关的。行政给付制度包含在社会保障制度之中，行政给付制度与社会保障制度一同完善和发展。因此，完善社会保障制度也是十分必要，不可忽视的。第四要不断加强法治化。行政给付制度是行政法的一个下位概念，属于行政法。西方发达国家都是法治化程度较高的国家，行政给付制度都规定的十分明确具体，可行性较强。只有法治化程度不断深入，对于形形色色的关于行政给付方面的问题，都能

18、有法可依。世界法律的发展趋势也表明了，行政给付制度会规定的越来越合理并且不断改进，这是大势所趋。三、我国行政给付制度的历史发展和现状 （一）我国行政给付制度的历史发展这里提到的行政给付制度的历史发展并不等同于现如今行政法上的行政给付制度，只是与当今的行政给付制度有一定的相似性。我国封建社会从秦始皇至清朝覆灭历经千余载，由于生产条件的低下，农民是“靠天吃饭”，百姓总是会面临旱灾或者涝灾。民以食为天，这些自然灾害会导致民不聊生进而致使社会动荡，统治者不得不开仓济民以缓和社会矛盾、维持社会稳定。从汉朝耿寿昌创建了常平仓，隋朝也建立了义仓义米制度之后，历朝历代的政府都提调节粮价，备荒振恤这一社会救助。

19、宋朝还在常平仓中加入了盐和茶这些重要物资，一些原先并不担负社会救助任务的其他国家机构也加入进来了。袁甫的湖州婴儿局增田记便说到过建议起于校官，取米于常平米，法曹主其事。6清朝也曾有过荒政十二策。7从本质上说，古代政府采取的这些措施不能说是行政给付，但是这种与行政给付有相似之处的历史传统被保留了下来。历史上各朝所采取的救济措施只是临时性的并不像今天我们所说的行政给付一样，是一种常设性的制度，只有社会不断向前推进，法律不断发展，这种救助贫困民众的制度才逐渐演化成今天的行政给付制度。在国民党统治时期，1943年制定了第一部有关行政给付的社会救济法。但是国民党在大陆统治期间，此法并未在大陆得以严格实施

20、，反而在国民党退守台湾以后在台湾地区严格实施了三十几年，直至1980年，台湾地区制定了新的社会救济法。共产党建设新中国以来，行政给付制度也历经了一系列的发展变化，1949年到1957年，行政给付制度刚刚展开，但是文革以后，行政给付制度止步不前乃至遭到践踏，直至改革开放，行政给付制度迎来了春天，得到了前所未有的高速的发展。 （二）我国行政给付制度的现状随着改革的春风吹遍神州大地，我国行政给付的法律制度已经得到党和政府的高度重视，但是行政给付制度主要是散见于关于社会保障的各项规章制度之中，并且这些规范所规定的内容大多比较单一，主要是有关社会救助方面的内容。我国行政给付法律制度主要包括以下几个方面的

21、内容，第一是自然灾害救助方面的法律制度，第二是贫困地区救助方面的法律制度，第三是低收入人口的救助方面的法律制度，第四是特殊事件救助方面的法律制度，第五是城市流浪乞讨人员救助方面的法律制度。具体而言，我国于1997年制定了防震减灾法属于自然灾害救助方面的法律。贫困地区救助方面的法律制度主要是我国在二十世纪八十年代制定的关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知以及二十世纪九十年代制定的关于尽快解决农村温饱问题的决定。二十一世纪以来，我国还制定了中国农村扶贫开发纲要和财政专项扶贫基金管理办法。低收入人口的救助方面的法律制度主要是城市居民最低生活保障条例等。特殊事件救助方面的法律制度主要是规定在关于开展法律

22、援助方面的通知和关于刑事司法援助工作的通知等。城市流浪乞讨人员救助方面的法律制度主要是指城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法等。四、我国行政给付制度存在的问题 （一）行政给付的实体和程序规范不完整程序法与实体法一样，在法律体系中起着不可替代的作用。耶林曾经说过，形式是任意的不共戴天之敌，是自由的孪生姐妹。8我国关于行政给付方面的相关法律规范并不少，比如上世纪九十年代制定的城市居民最低生活保障条例以及2004年制定军人抚恤优待条例等等。也正是因为制定的有关行政给付方面的法律规范很多，因此这些规范涉及的面十分宽泛，几乎覆盖到了社会生活的每一个方面。但，即使是这样这些规范也不能完全覆盖社会生活的每

23、一个角落，并且从上面列举的法律规范我们也不难看出，这些规范比较零散，行政给付在实践中并没有统一的法律体系来领导，也即没有一个完整的行政给付法来规制社会生活中各种各样的行政给付，这是十分不合理的。除此之外，这些规范不仅零散，从效力层级上来看，大多数都是法规规章和规范性法律文件，还有一些属于政府的政策，效力很低。由于行政给付制度的实体规范不完备，并且效力层次不高，因此也很难建立起与之相对应的程序方面的规范。实践中，行政法领域虽然没有统一的行政程序法，但是在法治现代化进程中也陆续的建立起了行政处罚法、行政许可法、行政强制法，这也使得行政处罚、行政许可、行政强制有了程序化的规定。但是，最能展现政府服务

24、职能的行政给付却没有相应的法律予以规定，这是十分不合理的。不难得知现实生活中的关于行政给付方面的程序性规范是缺失的。虽然在程序方面也有一些规定，但是这些规定也大都比较简单，如申请，审查等等。虽然有关于听证程序方面的一些规定，如听证程序中的听证申请人和参加人仅限于给付受益人，而不包括利益相关人。这些规定也可以断定该听证程序的不完整性。9因为程序方面法律规范的缺失，使得实体的权利和义务缺乏能产生督促力和启动力的程序保证。10听证程序和公开程序本是行政行为做出时遵循的基本程序，但在行政给付中这两项重要的程序却被忽略了。 所以建立相应的行政给付程序方面的规定，有利于行政主体合法、合理的行使权力。 （二

25、）给付标准不统一和给付方式单一 我国的行政给付，各地标准不一，原因在于，行政给付是由当地的政府根据地方的实际情况，即维持生活的最低水平这一标准来确定的。不同地域最低生活标准不一样，但是有一个共性那就是，这些行政给付普遍偏低，并不能真正满足公民的最低生活保障。2016年全国城镇居民最低生活保障中，最高的是上海，是880元每个月，最低的是南宁，是290元每个月。从以上一个简单的数据就可以看出来我国最低生活保障水平比较低。这不仅仅因为我国是一个发展中国家，经济水平与西方发达国家相比还有一定的差距，并且，最低生活保障是由当地的政府支出，我国人口众多，贫困人口数更是惊人。除个别地区的政府因为经济发展良好

26、，支付这笔费用并不成问题之外，大多数的政府支出这一开支已经比较吃力，能让最低生活保障再上一个台阶确实有一定的困难。我国的行政给付大多数是根据相对人的申请对相对人给予一定的帮助，能够提出行政给付的人，大多数对于自己的权利有一个较为清晰的认识。相反的，有行政给付要求的，大多数是知识层次有待提高的老百姓，这恰恰是与我国行政给付实践相违背的。此外，我国行政给付的方式较为单一，一般都是给予金钱。虽然金钱可以解决大部分的问题，但是以金钱作为单一的给付方式却未必是最好的方式。行政给付是为了达到一定的目的，而这一目的大多是为了改变或者缓解被给付人的窘状。虽然政府实施了行政给付，但是用金钱作为给付方式的行政给付

27、，发放之后，政府很难再追查这笔钱的下落。比如，被给付人用政府给予的金钱去购买并不需要的奢侈品或者违禁品，这样，即使政府实施了行政给付，也不能达到给付的目的。建国初期，行政给付的方式是多样化的，除了金钱之外，还用油票粮票这些物品对被给付人实施帮助。这种多样化的给付方式能够更好的满足被给付人的实际需要。当然行政给付方式的多样化还要结合具体情况，具体问题具体分析。 （三）行政给付缺乏相应的监督体系我国行政给付制度还有很大的值得思考的空间，相应的，行政给付的实施主体、实施程序、监督主体等方面也不完善。现行法律法规之中虽然有关于行政给付实施方面的监督，但是与建立完善的行政给付监督体系相比，还相距甚远。比

28、较经典的案例就是上海社保基金案，案件中我国的行政人员任意挪用社会保障基金，这个案件也反应了我国行政给付的实施在监督方面的严重缺失。除了经典案例中的社会保障基金被任意挪用外，我国的救灾特定款项也存在被行政人员任意挪用的现象。总结下来，行政给付缺乏相应的监督体系主要表现在如下两个方面：第一就是行政系统内部监督不健全。监察和审计两个部门对于政府在使用和分配给付物资方面监督不力；第二个就是行政系统外部的司法机关对于行政给付监督不力。这一点主要表现为司法机关的介入机制不够健全。所谓的介入机制不健全就是指，作为行政给付制度的监督者，司法机关对行政给付的监督力度不够，由此导致了行政给付在生活中运行时出现了一

29、些常见的问题，一是与行政给付相关的工作人员任意挪用给付物资；二是行政给付并未达到给付最初的公平和合理的目的。五、我国行政给付法律制度的完善 （一）建立完备的实体规范和程序规范迄今为止，我国关于行政给付方面的法规效力低下且十分零散。因此，我国关于行政给付方面的法规是十分不完备、不全面的。实践中执行行政给付往往根据政府的政策，这些政策并不具有法律那样高效力，并且这些政策的稳定性也不强，极易发生变动。我国的法治现代化进程不可能仅仅依靠这些效力不高的政策，这不仅不利于法治现代化进程，而且会成为法治现代化加速发展的阻碍。为了提高行政给付制度的法律效力，维护行政给付制度的权威，保障公民的基本权利，我们国家

30、有必要建立相应行政给付方面制度方面的法律。例如，在程序方面，对于一些情况比较简单的申请，可以采取简易的审批程序。11这样的规定对完善行政给付程序也是必不可少的。综观世界立法，行政给付制度的立法，主要有两种形式：一是建立社会保障法典，比如，美国在1935年就制定了社会保障法；二是在社会救助法中详细、系统的规定行政给付制度，比如，英国在1948年制定了国民救助法，德国在1966年也制定了社会救助法。我国处于法治现代化的初期，抛开行政法，也只有刑法有完整的法典。由此可见，我国的法律还不完善，此时讨论建立社会保障体系方面的法典无论是在理论上还是在实践中都不具有可操作性。比较合适的方式便是，由全国人民代

31、表大会制定一部关于社会救助方面的法律，在这部法律中具体明确的规定行政给付的主体、对象、范围等等。我国一直以来的习惯就是注重实体法，轻视程序。但是随着人们法律意识的不断深入和在经济全球化过程中对世界各国法律研究的不断深入，人们逐渐认识到程序法和实体法一样，是不可或缺的。正当程序是约束权力的最好的手段，而这些程序却又恰恰是被我们以往所忽视的。我国的行政给付的程序性规范是有很大的完善的空间，大多是散见于法规，条例以及其他规范性法律文件之中。因为行政权力是要受到来自各个方面的监督和约束的，所以，在加强行政给付实体法的同时也要加强行政给付的程序法，通过规范行政给付的程序最终规范行政权力。具体而言，行政给

32、付程序的不断完备，主要从以下几个方面来着手。第一个是对行政给付的告知程序进行完善。行政给付虽然大多数是由当事人申请的，但是只有民众知道可以申请才能够向相关部门提交申请。如果相关部门不履行告知义务，那么即便是民众可以享有的权利，也会因为无从得知此种权利而使得此种法律条文中的权利无法转化为民众现实享有的权利。告知程序是民众享有权利的保障。第二个是对行政给付的申请程序进行完善。因为行政给付大多是依申请的行政行为，除了自然灾害等紧急情况不是依照申请的特殊情况外，申请是行政给付的必经程序。 行政给付的申请程序要把申请行政给付的时间，地点，方式，步骤等都一一涵盖进去。第三个是对行政给付的听证程序进行完善。从行政行为的分类上来看，行政给付毕竟是一种授益性的行政行为，行政给付的实施，关系到民众的切身利益。行政给付只有有了完备的听证程序，才能保障行政给付能够实现其应该实现的目的，帮助到应该帮助的人。除此之外，行政给付只有有了听证程序才能得到强有力的监督，进而也能够限制行政权力，保障公民权利。 （二）合理确定给付标准并完善给付方式我国的行政给付的标准是由各地的政府根据各个地方政治、经济、文化以