首都特色的流动人口聚居区合作治理研究.docx

1、首都特色的流动人口聚居区合作治理研究首都特色的流动人口聚居区合作治理研究冯晓英北京作为国家首都，其流动人口政策取向有着风向标作用，从而倍受社会各界，特别是新闻媒体的关注。2009年以来，伴随着北京“城中村”改造的大规模推进，以及与之相关的“蚁族”、“封村”、“一夜暴富”等社会现象的不断曝光，“城乡结合部”这个原本只与环境脏乱差相关的地区，一下子成为社会关注的“焦点”，引发了学界新一轮的研究高潮。众所周知，城乡结合部是流动人口高度聚集之地，“城中村”改造对流动人口聚居区究竟会产生何种影响？面临搬迁的原有生活在流动人口聚居区的人们，以及仍然维持现状的流动人口聚居区应该如何应对政府主导下的这次乡村社

2、会变革？这亟需社会科学研究工作者在深入调查研究的基础上，提出可供政府决策参考的对策思路。城乡结合部一直是我们多年关注和研究的课题。自2006年9月本课题正式立项以来，课题组做了大量深入细致的调查研究工作。期间，随着城乡结合部社会环境的发展变化，课题组不断调整研究重点和思路，特别是2009年以来，配合市政府的“城乡结合部综合配套改革试验点”工程，我们不仅对北坞村、大望京村2个试点模式做了深入调查，同时也对纳入2010年改造计划的唐家岭、肖家河，以及尚未进入改造名单的石景山区雍王府村、昌平区东小口镇兰各庄村等做了深入访谈，并与市有关职能部门和相关区、乡镇政府就“城中村”改造政策进行了多次交流。我们

3、的调查研究分六个层次进行：一是与北京市有关政府部门、研究机构座谈，包括北京市城乡结合部建设领导小组办公室、市发改委、市流管委、市人口计生委、市统计局、市市政市容管委会、市委研究室、市政府研究室、北京大学社会学系、北京市农研中心、首都经贸大学城市学院等相关机构。二是深入有关区县召开座谈会和实地考察，包括海淀区委研究室、区流管委、四季青乡政府、西北旺镇政府、田村路街道办事处。朝阳区流管委、区农委、崔各庄乡政府、东风乡政府、将台乡政府、望京街道办事处、东八里庄街道办事处、高碑店街道办事处。丰台区政协、区流管委、区研究室、区农委、区市政管委、南苑乡政府、花乡乡政府、卢沟桥乡政府、南苑街道办事处、新村街

4、道办事处。顺义区流管委、林河工业开发区、天竺空港经济开发区。大兴区旧宫镇、清源街道办事处。通州区政协、区拆迁办、区住房保障办公室。三是对基层社区、村实地考察、座谈和访谈，包括海淀区碧水云天社区、北坞村、肖家河社区、唐家岭村。朝阳区大望京村、崔各庄村、望京村；丰台区黄土岗村、草桥村、新发地村、看丹村、成寿寺村、南苑村、造甲村、将台村、樊家村、张仪村、大井村。石景山区雍王府村。昌平区东小口镇兰各庄村。四是与“社区参与行动”、“公益组织发展中心”、“流动人口教育与行动研究中心”、“打工妹之家”、“北京致诚农民工法律援助研究中心”、“同心希望家园文化发展中心”、“新居民之家”等非政府组织（NGO）座谈

5、并进行实地考察。五是到上海、重庆、成都、武汉等地与相关政府部门、政府研究室、社科院座谈，并考察了重庆市、成都市城乡统筹试验区和部分流动人口聚居区。六是到香港天水围、深水埗、重庆大厦等实地考察，与香港元朗区民政署座谈，了解香港移民区状况。通过大量深入实地的调查研究，我们在掌握详实、最新一手资料的基础上，逐渐厘清了研究思路和重点，形成了以下报告。一、北京“城中村”改造与流动人口聚居区治理“城中村”是城乡结合部的顽疾所在。通过旧村改造和新村建设的方式进行城市化改造，是彻底改变“城中村”生存环境日趋恶化的有效途径。2009年初启动的北京市城乡结合部综合配套改革试验，是政府主导下的一次乡村社会变革。在城

6、乡“二元”分治已经制度化，很难通过单一政策彻底治愈“城中村”顽疾的情况下，遵循“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，北京市从2009年2个试验点起步，到2010年向50个重点村推进，如此有计划、分步骤、大规模的“城中村”改造，开了全国城乡结合部地区城乡统筹配套改革的先河，引起了国内外，特别是北京学界的高度关注。（一）北京“城中村”与城乡结合部流动人口聚居区的关系及特征1城乡结合部、“城中村”、流动人口聚居区的概念界定城乡结合部并不是一个我国独有的概念，作为一个区域概念，它在国外有“城市边缘区”(urban fringe)、“城市蔓延区”(the area of urban sprawl)等多

7、种称谓。我国学者对国外的城乡边缘区等称谓更习惯以城乡结合部来替代。而不同学科背景的学者出于研究内容的不同，对城乡结合部的界定也各有侧重，形成了诸如空间说、定性说、形成说、综合说等多种定义。我们对城乡结合部的界定立足于中国国情，侧重于地域概念，目的只是想说明它的区域范围，至于它的区域特征则是围绕我们的研究对象展开。据此，我们界定的城乡结合部泛指城市建成区与非建成区的接壤地带，是一个随着城市产业和住宅区不断向城外扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。就北京而言，城乡结合部既包括中心城区与近郊区的接壤地带，也涵盖远郊区县的卫星城与其周边乡镇的接壤地带。目前关于北京市城

8、乡结合部的区域范围有三种界定：一是指规划中心城区范围内现存的乡（镇）和行政村，包括朝阳、海淀、丰台、大兴、昌平五个区30个乡（镇）的301个行政村，即本文所指的“城中村”；二是指城市中心区的边缘地带和11个新城所辖除城市中心区以外的农村地区，涉及1178个行政村；三是指朝阳、海淀、丰台、石景山四区与大兴、通州、顺义、昌平、房山、门头沟六区接壤地带，涉及77个街道乡镇，1673个社区（村）。由于我们关注的重点是流动人口聚居区，而流动人口“外缘区”的迁移趋势，已经超出了前两种区域范围，因此，我们研究的范围是第三种区域。“城中村”是具有中国特色的称谓，是中国城市化进程中出现的一种特有现象。广义的概念

9、是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民生活区。狭义的概念是指在规划市区内仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。北京市的“城中村”大体分为两类：第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。这部分“城中村”经过奥运会前三年的集中整治，公共环境已经有了明显改观。第二类“城中村”主要是指规划市区范围内的行政村。它们大多位于城乡结合部地区，具有流动人口高度聚居，公共设施严重不足，生活环境脏乱差等基本特征，是当前北京市在城乡统筹过程中重点关注和着手治理的地区。流动人口聚居区在北京已有近20年的历史。最早进入学者研究视野的是位于丰台区南苑乡大红

10、门地区的“浙江村”。据查，历史上的北京从来没有形成过“城中村”聚落；从20世纪80年代初以后，大批浙江商人涌入京城，聚居在一起，到1988年“浙江村”人口初具规模，成聚落状，才被北京当地人称作“浙江村”。此后，关于流动人口聚居区的提法多见于流动人口管理机构关于流动人口的工作报告或是学者的研究报告。事实上，聚居区只是表明流动人口的聚居程度，并无明确的规模界限。目前提出的万人规模流动人口聚居区只是流动人口管理机构衡量流动人口规模的一个尺度，并不标志着万人规模以下的流动人口住地就不是聚居区。本报告所研究的对象，主要是位于城乡结合部地区的流动人口聚居区，它既包括以街乡为单位的万人以上规模的流动人口聚居

11、区，也包括流动人口规模一般超过户籍人口规模，以行政村或自然村为单位的流动人口集中居住地，但重点是研究后者。2“城中村”与流动人口聚居区的关系北京的“城中村”与流动人口聚居区是一个密切相关，但又不完全等同的概念。二者虽然都地处城乡结合部地区，但由于“城中村”属于规划市区范围，比城乡结合部的地域范围小，因此，“城中村”一般都是流动人口高度聚居之地，而流动人口聚居区并不都是“城中村”，即流动人口聚居区的地域范围要远大于“城中村”。基于这样一个从属关系，“城中村”改造的效果将直接影响到城乡结合部流动人口聚居区治理模式的选择。3流动人口聚居区的基本特征与“城中村”改造点的选择流动人口聚居于城乡结合部是国

12、内大城市的普遍现象，但身为国家首都、区域经济高地和第三产业为主导的产业结构等特殊市情，使得北京的城乡结合部流动人口聚居区特点突出：一是万人以上规模的流动人口聚居的行政村（点）数量多，规模大，已经由前期的四环路附近逐渐外推至与八城区交界的环城带。二是流动人口与户籍人口数量倒挂现象十分普遍，流动人口数量超过本地人口几倍、十几倍的情况不在少数。三是靠近建筑工地、建材、家居、各类商品批发交易市场、科技园区的“城中村”流动人口规模庞大。四是以农民出租房屋为主的“城中村”和以乡村承包、租赁土地形式出现的流动人口聚居大院，在一定程度上形成了自我供给、自我服务的次生经济圈和低层次生活链。五是大规模、高密度的违

13、章建筑屡拆屡建，生活基础设施严重不足，安全隐患突出。六是流动人口与当地组织和居民沟通较少，一旦出现问题就比较严重。正是由于城乡结合部流动人口聚居区承载了过多难以承受的生存与发展压力，2009年初北京市委、市政府决定以“城乡结合部综合配套改革试验点”为突破口，探索北京率先实现城乡经济社会发展一体化新格局的有效途径。而“城中村”由于位于规划市区范围，既属于城市化改造地区，又因其问题在城乡结合部具有代表性和改造的紧迫性，被率先纳入试点范畴。如果说2009年选择北坞村和大望京村两个试点主要还是探索性的，意在找到可以复制、借鉴的路径，那么，2010年50个重点村的选择就考虑到地区分布和示范效应了。此次启

14、动城市化改造工程的50个重点村，全部是矛盾最突出、问题最典型、社会影响最大的市级挂账整治督办重点村，涉及9个区县，其中有38个重点村位于中心城区的范围内，其他12个属于新城范围。这9个区县全部实行领导负责制，由区县的主要领导挂帅，一人联系一个挂账村，协调相关部门，集中力量对所联系的村庄进行综合整治。其工作力度之大前所未有。（二）北京“城中村”改造模式与以往对“城中村”实施单一的环境改造不同，2009年北京启动的城乡结合部“城中村”治理，采取了新村建设与经济发展、社会保障、制度创新相互配套的一揽子改革方案，体现了城乡统筹、整体推进的发展思路。1“北坞模式”作为北京首家“城乡结合部综合配套改革试点

15、”，北坞村实施的是就地城市化改造模式，即按照“宅基地腾退上楼、地上物腾退补偿”方式，本着先建后拆原则，在村西侧，由四季青镇统一自主开发建设新北坞村。整个过程实施统一规划、统一建设、整体搬迁。在新村建设的同时，北坞村模式的特点在于社会保障方面的制度创新。与大多数北京郊区实行村级核算不同，四季青镇实行乡级核算。因此，北坞村作为四季青的一个自然村，城市化改造后的社会保障由四季青镇统一调配和安排。北坞村的社会保障制度创新主要体现在三个方面：一是将开发就业岗位和安置农民就业相结合。二是养老政策上的突破，即在企业工作的农民工，可以参加企业职工的各项社会保险，参保费用由企业和农民工按规定共同缴纳，农民工满足

16、规定的缴费年限，可以享受与城镇职工一样的社会保险待遇。三是提供发展用地，解决农民后续发展问题。2“大望京村模式”朝阳区崔各庄乡大望京村是2009年北京城乡结合部综合配套改革试验的第二个试点村。与北坞村就地城市化改造不同，大望京村采取的是异地搬迁改造模式。大望京村城乡一体化试点主要有四个方面的内容：实施环境整治，优化区域环境；整体搬迁上楼，改善农民居住条件；提高产业发展水平，解决就业增收和社保问题；推进配套改革，创新体制机制。同时实施三项配套改革：一是按照北京市撤制村队集体资产处置办法（京政办发199992号）规定，妥善处置大望京村村级集体资产；二是建立乡级统筹的经济管理体制；三是按照城市管理要

17、求，建立与城市化相适应的城市管理体制。搬迁腾退后的土地进入政府土地储备中心进行交易是大望京村试点的核心内容。这是通过“土地储备贷款”进行融资，解决“城中村”改造资金严重不足的有效途径，即利用政府土地储备机构发放的贷款，解决因收购、储备、整理、出让土地等前期工作时产生的资金需求。3“一村一策”的50个重点村改造工程2010年启动的50个重点村改造工程在借鉴“北坞模式”和“大望京村模式”经验基础上，本着“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，实行“一村一策”。政府主导是指政府在“城中村”改造中承担制定规划，集成政策，建设基础设施等宏观指导和落实公共服务职责，从城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共

18、服务、劳动就业、社会管理等多角度、全方位推进城乡一体化进程。农民主体是指保护好农民对集体土地、集体资产方面的权益；引导农民根据区域功能定位，发展有助于发挥当地优势的产业；加强培训，提高农民的就业能力。政策创新是指在落实好已有政策的基础上，在使用宅基地、实现社会保障城乡一体和发展绿色产业等方面有所创新。“一村一策”则是在坚持上述原则基础上，根据各村的具体情况，制定好本村发展思路。50个重点村同步改造，在北京城市化进程中是首次尝试。为加强市区两级配合与沟通，北京市专门成立了由市领导牵头挂帅的城乡结合部改造工作领导小组。目前，50个重点村规划实施方案的编制和审查已全部完成，并上报市政府批准。根据规划

19、，50个重点村回迁安置房建设将在2011年内全部启动，且全部安置在所在乡域，其中三分之二的村庄，是在原村域回迁。改造后的北京户籍农民全部实行农转非，并一律纳入社会保障体系。（三）北京“城中村”改造效果评价目前，“城中村”改造已成全国趋势，其改造之风愈演愈烈。政府认为是为民办好事，学界则是质疑多于赞赏，被改造的“城中村”农民在“利益博弈”中希望能够争得最后一块“大蛋糕”，不知安身何处的流动人口“茫然不知所措”尽管北京大规模的“城中村”改造尚处于规划、动员、拆迁阶段，还看不到改造后的实际成效，但是从我们实地跟踪考察的结果中，仍然可以得出一些基本判断。1正面效果值得肯定与以往对“城中村”实施单一的环

20、境整治，意在修饰“城市脸面”不同，作为新时期北京城乡一体化建设战略部署下的一次持续性改造行动，此次“城中村”改造在推进城市化过程中更多的是关注百姓利益，其积极作用主要体现在以下几个方面：一是与世界城市发展相适应，通过“城中村”改造，加快推进北京城市化进程。如同举办奥运会使北京城市建设目标提前十年完成一样，在规划市区范围内，通过大规模“城中村”改造，加快城市化步伐，是把握发展机遇，推进世界城市建设的需要。以朝阳区为例，借鉴大望京村改造经验，朝阳区将规划市区范围内8个乡、20多个村的26.2平方公里农村土地纳入政府土地储备中心，不仅使祖辈生活在这里的农民“一步跨入”城市“大门”，也是实现朝阳区“三

21、化四区”，即农村城市化、城市现代化、区域国际化，建设国际商务中心区、高新技术转化区、文化教育发达区与富裕文明新城区的需要。二是从根本上改变了“脏乱差”的生存环境。众所周知，“城中村”是北京百姓生存环境最恶劣的地区。由于严重超载的基础设施和拥挤不堪的出租房屋，仅靠维持性的设施修补或者强化管理是无法使这里的生存环境得到根本性改观的。尽管低价的出租房屋无论是对流动人口还是出租房主都具有很大的诱惑力，但是保持二者之间的互惠互利关系并不完全需要以“城中村”方式维系，何况生活在“城中村”的人们也并不满意现实的生存环境。因此，在合理的规划引导下，通过旧村改造和新村建设的方式进行城市化改造，是彻底改变“城中村

22、”生存环境日趋恶化的有效途径。三是政策突破，体现了以人为本的精神。如果说这次“城中村”改造政策上有突破，主要是体现在执政为民、保障民权的两大政策上：一是将宅基地腾退置换、城乡社会保障衔接、后续产业安排、集体资产处置等涉及“城中村”农民切身利益的配套政策作为前置条件逐项落实，解决了农民市民化的后顾之忧；二是突破集体建设用地不能建设出租房屋的制度瓶颈，鼓励农村集体经济组织集资贷款利用集体土地建设公租房。尽管政策出台不久，具体实施办法尚在制定之中，但这项制度创新的意义已经远远超出了缓解流动人口住房难的界限，它表明北京已经走出了“以房控人”的路径依赖，在兼顾农民利益的同时，开始以海纳百川的胸怀接纳来自

23、祖国各地与北京共谋发展的人们。2负面效应不容忽视虽然“城中村”改造是城市化进程中必须经历的过程，其“阵痛”难以避免，但是学界关注的问题应该引起政府的高度重视。一是“城中村”改造周边地区可能面临更深的发展困境。“城中村”改造的直接影响是高度聚居的流动人口“外迁”，即新的“漂泊”已经开始。由于“城中村”改造是一个过程，50个重点村的改造历时2年才能完成，因此，对于周边尚未纳入改造计划的村（点）而言，无论是成为接纳“搬迁村民”的临时居住，还是成为“漂泊”一族的首选之地，都将承受人口激增引发的巨大社会压力。它突出表现在两个方面，即基础设施捉襟见肘，违章建筑可能再掀高潮，“人口分管”模式将使社会管理面临

24、更大挑战。“城中村”拆迁伴随社会问题的“复制、外推”，是各地城市化改造过程中的一个普遍现象。当前北京大规模的“城中村”改造，涉及数百万人的切身利益，社会矛盾累积导致的冲突可能一触即发。如果继续维持现有的城乡“社会分治”、“人口分管”体制，即使领导重视，增加管理经费和管理人员，也很难处理波及面较大的连锁式“冲突事件”。问题在于上述缺陷尚未得到政府的高度重视。根据北京市政府的总体部署，50个重点村的拆迁改造工程已经整体启动，并限期完成整治工作。如果在新一轮的“城中村”改造中不注意上述问题的解决，积聚已久的社会矛盾和冲突的爆发则很难避免。二是“被城市化”使自然形成的流动人口社会关系网络瞬间“破裂”。

25、与祖祖辈辈生活在“城中村”的户籍农民日后大多还将集中居住在新建小区不同，生活在“城中村”的许多流动人口，多年来以家族、同乡，或者群体（如“蚁族”）方式自然形成的社会关系网络在搬迁后却难以为继。有学者曾以“北漂的朝圣之旅”为题，将来到北京，在生活成本低廉的城中村聚集成群的“蚁族”形容为“朝圣者”，发出“没有人说城乡结合部孕育了创造精神，也没有人说精彩人生是与这里的社会空间相互生成的。如果没有这种视角，城市改造将只是一场打造空壳巨人的城市恐龙化”的呐喊。三是农民拆迁补偿后过度消费导致的心理失衡。客观说，这次“城中村”改造最大、最直接的受益群体是 “试验点”的村民。无论是“就地改造”，还是“异地搬迁

26、”，“试验点”的户籍农民的生活水平都会有一个显著提升。据丰台区有关部门测算，如果一个农户有200的宅基地，按照拆迁地价4000元/，地上建筑1000多元/补偿标准，除了可以无偿获得1套90左右两居室和1套45左右一居室外，还可剩余100余万元现款，同时医疗、养老等社会保障水平也有明显提高。但一个不容忽视的现象出现了。有报道称：在北京一些城中村及农村的农民，因拆迁而一夜骤富。富裕来得太快和太容易，使许多转型农民的传统生活方式和社会价值观念受到了极大的冲击，少数人过起了游手好闲、斗富比奢的日子，而“冲动消费”潜伏着返贫危机，“坐吃山空”并不是危言耸听。这种过度消费导致的心理失衡甚至比贫困更可怕，因

27、为后者可以通过努力而改变，而前者一旦形成事实就难以自拔。二、北京流动人口聚居区合作治理面临的机遇与挑战合作治理是本课题用以研究、探讨，旨在寻求解决城乡结合部流动人口聚居区社会问题治理之道的理论框架。合作治理是指以行政伦理学为支撑，建立在信任基础上，各种社会主体以相对平等的身份，就国家和社会公共事务进行合作共治的社会治理模式。广义的合作概念包括“互助”、“协作”、“合作”三个层次：互助是感性的，是合作的初级形态；协作是工具性的，是合作中的较高形态。狭义的合作既是理性的，又是抛弃工具性的，它是人类群体基于公共利益的一种共存、共在和共同行动的形式。那么，作为协作治理发展的一种高级形态，北京是否具备合

28、作治理流动人口聚居区的条件，面临着什么样的机遇和挑战？城乡结合部流动人口聚居区合作治理至少需要具备三个基本条件，除了信任、多元合作主体这两个基本条件外，国家和北京市关于流动人口管理服务的制度创新对合作治理起着举足轻重的作用。因为前者可适用于任何领域，而后者是流动人口聚居区的“专利”。概括而言，北京已经具备了实现流动人口聚居区合作治理的基本条件。（一）合作治理机不可失1国家宏观政策和北京管理思路、管理体制的创新，是北京实现流动人口聚居区合作治理的制度保障毋庸讳言，中国特殊国情下实行的流动人口管理体制和政策缺陷，是导致长期以来流动人口群体边缘化的直接原因。而这种局面伴随着国家城乡统筹战略的确立与实

29、施，有了质的变化。从2006年出台国务院关于解决农民工问题的若干意见起至今，几乎每年国家都会有新的、旨在保障流动人口权益、为流动人口创造生存与发展条件的政策出台。特别是2009年4月发布的医药卫生体制改革近期重点实施方案（20092011年），明确提出要在3年内解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题，以及2010年6月国家六部门联合印发的关于做好住房保障规划编制的通知，将“加快建设公共租赁住房、限价商品住房，着力解决新就业职工、进城务工人员等中等偏下收入家庭的住房困难”作为规划编制的重点之一，首次将流动人口纳入住房保障范围。这些事关流动人口生存发展政策的陆续出台，标

30、志着进城流动人口享受市民待遇已经逐渐从理想变成现实，得到了制度上的保障。北京流动人口管理服务工作一直走在全国前列。早在2005年底北京市委、市政府联合下发的关于进一步加强流动人口管理与服务工作的若干意见（京发200521号）中，就率先在全国提出了流动人口管理理念和管理模式的“五个转变”，即要逐步实现由社会控制为主的治安管理型向城市统筹规划、综合管理模式的转变；实现由重管理轻服务向服务管理并重、寓管理于服务之中模式的转变；实现由户籍人口与暂住人口双轨制管理向社会实有人口服务管理模式的转变；实现由职能部门管理为主向以完善社区服务管理体系为主的属地管理模式的转变；实现由政府管理为主向政府依法行政、社

31、区依法自治、基层组织广泛参与的社会化服务管理模式的转变。理念的转变带动了体制创新。2007年初，北京又在全国率先成立了首家由党委政府统一领导的市、区县、街乡专门管理机构北京市流动人口和出租房屋管理委员会。经过3年多的实践，北京市流管委在强化党委政府领导、调动社会资源统筹流动人口管理服务方面成效显著，得到了中央政法委的高度评价。如果说，北京市流管委的成立还仅是流动人口管理层面的一种制度创新，那么，2007年底率先在全国成立的首家社会建设工作机构北京市委社会工作委员会和北京市社会建设工作办公室，在统筹全市社会发展的同时，打破户籍界限，将包括流动人口在内的全体北京市民作为社会建设主体，实现社会治理的

32、协同共治就成为一种必然趋势。2010年北京市社工委已经明确提出将在外来流动人口集中的地方试点建设“新居民互助服务站”，并在城乡结合部地区进行推广。国家宏观政策的保障与北京流动人口管理体制和思路创新的“合一”，成为北京优于其他城市开展流动人口聚居区合作治理的重要条件。2合作主体之间的彼此信任与支持，是北京实现流动人口聚居区合作治理的前提合作意味着主体的多样化。北京市流动人口聚居区合作治理的主体由政府、社会组织、社区成员和包括企业在内的社会单位组成，合作能否成功，取决于彼此间是否在目标一致下具有相互信任与合作的愿望。北京在这方面已经迈出了可喜的第一步。首先是政府对其他合作主体的信任。政府的公权力和公信力决定了它的社会调控能力，利用经济、社会、法律手段，实现利益再调整、权力再分配，是政府的责任和优势所在。从这个意义上讲，合作主体间的彼此信任与合作首先取决于政府的姿态。众所周知，社会组织发育缓慢是中国语境下合作治理的一大难题，而北京市政府不仅已经意识到社会组织在社会建设中的不可或缺作用，而且在促进社会组织发育成长方面作出了积极的努力。北京市社工委成立后一直致力于社会组织的制度创新，2008年提出以构建“社会公共服务体系、社区管理体系、社会组织管理体系、社会工作运行体系