现代财政国库管理制度理论与实践.docx

1、现代财政国库管理制度理论与实践现代财政国库管理制度理论与实践 一、现代财政国库管理制度的主要内容研究现代财政国库管理制度，首先要弄清楚什么是现代财政国库管理制度，其职能定位、主要内容和大体特征有哪些。（一）现代财政国库的职能定位。目前国际上对国库职能的定位，一般采用国际货币基金组织（IMF）的概念，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和欠债的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一概念，从本质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开来，给予了现代国库管理更为丰硕的内涵。主要表现为：第一，财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种表现；第二，

2、财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中表现；第三，财政国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格依照部门预算规定执行；第四，财政部门要对政府资产和欠债实施管理，要提高政府资产和欠债的管理效率。财政国库职能定位的上述四方面内涵，代表着当前各国现代财政国库管理的发展方向，也是丰硕与完善现代财政国库职能的基础。（二）现代财政国库管理制度的主要内容。基于现代财政国库重在“管理”詹静涛的职能定位，国际上又将现代财政国库管理制度称为“国库单一账户制度（TSA）”，美国称为“归并资金账户”制度。无论具体名称如何，从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴

3、拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部份。（三）现代财政国库管理制度的大体特征。对现代财政国库管理制度的大体特征，国际上大体形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。所谓效益，是指提高财政资金效益和运行效率。主要体此刻三个方面：一是通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。二是通太高效管理国库现金流量，使国库资金保值增值，提高国库资金利用效益。三是通过国库资金调度与短时间国债发行的有机结合，降低国债筹资本钱，提高国债发行效益。所谓透明，就是提

4、高透明度，政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。政府是受全部纳税人委托管理政府资产和资源，因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况，包括政府资产欠债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。就我国而盲，重要的是提高财政资金收支进程中的透明度，以增进政府公共服务的市场化发展，让每一笔钱都花在“阳光”下。所谓监控，是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处置，强化预算执行，保证财政资金支付利用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后，成立了预算执行的动态监控系统，财政部门可以实时监控到财

5、政资金的具体活动情况，每一笔资金活动的详细信息，都在财政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息，而且对违规或不规范活动进行预算，及时发现疑点和问题，重大问题当即核查，能够在较短的时间内纠正或解决。二、现代财政国库的理论基础及其应用成立现代财政国库管理制度，是财政管理制度的一次重大创新。研究这一制度创新的理论基础，有助于咱们更好地理解现代财政国库管理制度，更好地推动改革工作。结合今世经济学的最新研究功效，成立现代财政国库管理制度主要有四大理论基础：一是公共财政理论。二是委托代理理论与信息不对称理论。三是博弈理论。四是新制度经济学中的制度变迁理论。（一）公共财政理论及其应用。公共财政理论是成

6、立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提，是要明确界定政府与市场关系。也就是说，公共财政的第一层含义，是在明确政府与市场关系基础上界定财政职能，财政应该做什么，不该该做什么，要熟悉清楚。财政要有所为，有所不为。凡是市场机制能够有效解决的，财政就不能“越位”；对知足社会需要必需由政府提供的公共服务，财政就不能“缺位”。这是第一层面的问题，又称为功能型公共财政。在此基础上，公共财政还有如何更好地实现这些职能的问题，这就是第二个层面的问题，即要用公共管理的办法管理财政，确保财政资金利用中的公开、透明，保证财政资金的高效利用。从这一层面上理解的公共财政，又称为管理型公共财政。一般来讲，预

7、算资金分派属于功能型公共财政范围，预算执行属于管理型公共财政的范围，预算执行管理基于预算资金分派又影响或反作用于预算资金分派。以预算执行管理为核心的现代财政国库管理制度是构建公共财政管理框架的重要组成部份。近几年来，财政部将财政国库管理制度改革列为当前财政改革的重点工作之一，大力推动并取得明显成效。目前，虽然财政国库管理制度改革框架已大体确立，但距离理想目标还有相当大的差距，还需要通过深化改革进一步扩展、丰硕、完善，以期在全国范围内成立健全以公共财政理论为指导、以国库单一账户为基础、以国库集中收付为财政资金缴拨主要形式的现代财政国库管理制度。（二）委托代理理论与信息不对称理论及其应用。现代财政

8、国库管理改革，也是委托代理理论和信息不对称理论在经济活动实践中的新发展。经济学中，处于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方称为委托人。按照经济学假设，委托人和代理人各自有其独立的经济利益。在经济活动中，委托人、代理人都以其自身利益最大化为目标。在信息对称下，即便委托人与代理人目标不一致，代理人行为仍会被觉察，不会造成道德风险，也不会出现逆向选择，不会产生目标背离。当存在信息不对称时，就会产生道德风险，造成目标背离。为减少这种目标背离，一般采取以下方式解决：一是设计一种合理、科学的机制，使得代理人在实现自身利益最大化的同时，也实现委托人利益的最大化。为有效鼓励代理人，有必要实行鼓励与惩罚

9、相结合的机制。二是成立公开、透明的信息公开与披露制度，尽可能减少委托方与代理人之间的信息不对称，减少两边间的利益背离。按照委托代理理论，财政国库部门代表政府履行受托责任，主要实现三方面的功能：一是控制预算执行。二是高效管理国库现金和债务。三是全面、准确反馈政府收支信息。虽然当前中央和地方各级以控制预算执行、实行国库集中收付制度为重点，取得了很好的改革成效，发挥了财政国库在管理与控制预算执行中的功能和作用，但离财政国库上述职能定位，还存在必然差距。如政府资产和欠债尚未取得高效的运作管理，政府收支信息尚未取得全面、准确反映，财政信息透明度不高，和预算单位用款计划编制过粗，财政国库没有实现严格意义上

10、的预算控制，等等。这些问题的存在，很大程度是信息不对称造成的，需要待咱们在此后工作中增强研究，进一步完善财政国库的管理职能，慢慢成立和完善现代财政国库管理体系，促使财政资金收付方式加倍规范，资金利用加倍高效，预算执行加倍透明，信息反馈加倍速捷，财政监管加倍有效。（三）博弈理论及其应用。博弈论是研究决策主体（个人或单位）的行为发生直接彼此作历时候的决策，和这种决策的均衡问题的理论。也就是说，当一个主体的选择受到其他主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策问题和均衡问题。所以，博弈论又可称为对策论。博弈理论在现实生活中普遍存在，国家与国家之间。中央政府与地方政府之间、企业与企业之间乃至

11、夫妻之间，都存在博弈关系。在财政预算执行管理方面，财政部门与预算单位之间也存在博弈关系。预算单位强调预算支出要知足实际需要。希望自由、灵活地利用预算经费；财政部门要求预算支出要符合规定，要依照批准的预算和相关制度规定支出预算经费。这就产生了彼此博弈关系。博弈结果，形成了新的财政资金运行机制：财政部门通过对用款计划和资金拨付的审核及监控，虽然增加了审核监控本钱（包括时间），但保证了预算单位按预算和规定利用预算经费；预算单位按财政部门要求利用预算经费，虽然不能自由、灵活地支配预算资金，但可以方便、快捷地利用预算资金，知足工作需要。通过博弈实现两边利益的均衡。即实现所谓的“纳什均衡”。财政部门与预算

12、单位不断的博弈进程，也就是矛盾不断产生又不断解决的进程，推动了制度的创新和完善，最终实现两边利益的最大化。（四）制度变迁理论及其应用。新制度经济学中的制度变迁理论，是研究致使一项制度发生改变或创新的制度均衡原因和变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。诱致性制度变迁指的是各主体响应因制度不均衡引致的获利机缘而进行的自发变迁，强制性制度变迁指的是来自政府高层统一法令、强制要求而引发的制度变迁。诱致性制度变迁的动机源于主体间的一致同意原则和经济原则，是制度变迁中富有效率的方式之一，但通过这一制度变迁方式实现改革目标，则会耗时长，进展慢。强制性制度变迁，其优势在于能通过政府强制力

13、，在最短时间内快速推动制度变迁，降低制度变迁本钱。我国推动财政国库管理制度改革，应该是强制性和诱致性制度变迁的有机结合。我国从中央到地方全面进行的现代财政国库管理制度改革，是在党中央、国务院统一领导下、自上而下大力推动的一项改革，属于强制性制度变迁的范围。这一强制性制度变迁，主要有以下特点：一是高层重视。二是要求明确。三是行动迅速。但另一方面，咱们在推动强制性制度变迁进程中也实施了诱致性制度变迁。从主管部门来讲，通过实施改革成立新的资金运行机制和信息反馈机制，简化了用款程序，有效地提高了主管部门财务管理水平。从基层预算单位来讲，改革提高了财政资金运转效率，取消了资金拨付的中间环节，使财政资金由

14、“中转”变成直达，方便了基层预算单位用款，因此也取得了他们的普遍支持和赞同。 三、国库集中收付制度的理论应用及实践国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，主要有三个大体特征：一是财政部门统一设立国库单一账户体系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入国库单一账户体系管理。二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户体系；财政资金支出由国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供给者或用款单位；财政资金余额只保留在国库单一账户。三是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入和支出情况。国库单一账户体系的设立、国库集中收付运

15、行机制的确立和成立财政国库动态监控体系等，都踊跃应用了上述理论，取得了很好的改革功效。（一）关于国库单一账户体系。按照委托代理理论，财政部门是接受政府委托，负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。据此，我国国库集中收付制度改革中规定，财政部门统一设立和管理国库单一账户莎系，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系管理。按照信息不对称理论，这一管理方式也最大限度地减少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前，预算单位分散开设银行账户，分头管理，资金收缴及利用均在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大的信息不对称，造成资金利用进程中挪用、

16、管理不规范现象严重，财政资金利用效益低下。实行国库集中收付制度后，财政部门作为财政资金收支管理的代理人，直接负有管理各部门银行账户的职责和权利。在资金支付方面，财政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户，账户管理权归属财政部门，代理银行按照协议每日对账户实行清算，保证财政资金支付依照规范化程序操作。在非税收入收缴方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，按照政府受托责任，该账户由代理银行按照财政部门要求每日清零，资金上交国库。上述按照委托代理理论设立的国库单一账户体系，有效地解决了改革前存在的预算单位挪用、占压资金等现象，提高了财政资金的收付效率。（二）关于国库集中收付运行机制。财政国库

17、管理制度改革是一项创新，改革不是财政部门集权，而是运用委托代理理论及博弈理论，理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系，创新国库集中收付运行机制，使得运行主体各司其职，各负其责，提高国库集中收付整体效率。这一运行机制，主要包括三方面内容：一是合理界定三部门职责。财政部门主要负责做好国库集中收付相关资金支付业务和监督管理工作，代理银行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单位依照财政部门规定，负责报送用款计划和利用资金。二是实行鼓励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革，改革中确立了预算单位职能“三不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金利用权，不改变预算单

18、位的财务管理权和会计核算权。“三不变”原则，实际上是对预算单位的一种制度鼓励。对预算单位、代理银行违背改革规定的，财政部门会采取适当的方式予以惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述鼓励与惩罚制度约束下，最终形成合作博弈，一路推动国库集中收付制度改革的顺利进行。三是围绕“三个转变”，创新了资金运行机制。改革主要有三个方面转变：一是银行账户设置改变，通过成立国库单一账户体系，控制了库款资金流量。二是财政资金收支流程改变，通过改变资金缴拨方式，规范资金的收入收缴和支出支付活动。三是管理机制改变，由于账户体系和缴拨方式的改变，预算执行透明度大大提高，强化了财政部门和预算主管部门对预算单位的财务管理与

19、监督监控。这“三个转变”构建起周密的、覆盖财政资金整个收支活动的预算执行运作机制，能有效解决财政资金管理中的信息不对称、风险控制和透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。（三）关于财政国库动态监控。我国推动国库集中收付改革中，着力成立健全财政动态监控体系，较好地解决了改革前财政资金运行透明度不高的问题。一是强化了财政部门的受托责任。改革前，财政资金拨付给主管部门后，就离开了财政部门监督，财政部门也很难控制资金运行进程中的各类风险，最近几年来审计风暴所反映的各部门出现的各类问题，也多是这方面存在风险，财政部门负有监管不力的责任。国库集中收付改革后，强化了财政部门对财政资金的受托管理责任

20、，财政资金由财政部门直接支付到收款人及用款单位，或直接给各基层单位下达授权支付额度，财政部门的受托管理责任得以增强。二是实现了实时动态监控。传统财政收支管理方式下，一些单位存在资金坐收坐支、延滞人库以至截留、挤占、挪用等问题频繁发生，难以根本杜绝，重要原因就是财政部门与预算单位存在信息不对称，预算单位利用信息不对称进行违规操作，谋求利益最大化，财政部门无法及时发现。改革后，财政部门成立动态监控系统，预算单位每一笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下，有效遏制了预算单位因信息不对称致使的违法违规现象的发生。（四）关于信息生成机制。改革之前，财政资金大多以拨代支，缺乏来自预算单位的预算执行信息，有

21、些预算执行信息来源于一级预算单位，而且是通过纸质报表报送。这样的传递方式，不仅信息来源粗略，信息延伸半径短，而且很难做到完整、及时。在这种管理方式下，财政部门难以掌握真实、全面、系统的信息，财政部门与预算单位信息严重不对称。改革以后，财政部门能够及时获取财政资金活动的详细信息，形成了新的信息生成机制。预算执行信息来源于基层预算单位的每一笔交易记录，通过信息网络，实时地传输给财政部门，预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高，预算执行透明度明显增强，有效地增进了财政部门与预算单位之间的信息对称。这为财政运行管理和宏观经济调控提供了及时靠得住的信息基础。固然，这些信息是在现行以收付实现制为基础的会计

22、制度下产生的，还不能完整、客观地反映政府部门的财务状况。为了克服收付实现制会计制度的局限性，国际上开始研究政府会计改革问题，从20世纪80年代以来，陆续有近20个国家政府会计实行了不同程度的权责发生制改革，虽然这些国家政府会计改革的方式、内容、程度及改革步骤不尽相同，但无论采用何种方式，政府会计改革目标比较明确，就是能够全面或比较全面地反映政府财务会计信息，增加财政透明度，更好地评价政府财政财务状况和运营情况，提高政府公共管理效率和效益，防范财政风险，增强政府宏观经济决策能力。最近几年采，我国也在着手研究政府会计改革问题。下一步政府会计改革工作主如果：在前期研究的基础上，依照整体计划、先易后难

23、、重点冲破、慢慢推动的原则，研究制定改革整体计划、改革方案及相关制度，条件成熟时慢慢向前推动。政府会计改革涉及面广、政策性强、技术性要求高、实施难度大，必需深切研究，充分准备，才能肯定具体改革方案。当前，主要做好各项改革前期准备工作，为未来实施政府会计改革打好基础。四、政府采购制度的理论应用与实践（一）关于政府采购的范围和规模。1.关于政府采购的范围。政府采购虽然在国际上普遍实施，但并无规范统一的概念和范围。通行做法是，各个国家按照本国实际情况，以法律形式确立政府采购范围，而且按照政府职能的不断转变而慢慢扩大，有的国家以政府事权来划分，只要属于政府公共职能范围的事，不论采购项目大小，是不是利用

24、财政资金，就是企业采购也要实行政府采购；有的国家把军事采购也纳入了政府采购范围。我国政府采购法对政府采购的概念是，各级国家机关、事业单位和集体组织利用财政性资金采购集中采购目录之内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。也就是说，只有纳入政府集中采购目录和集中采购目录之外，但在采购限额标准之上的货物、工程和服务项目，才实行政府采购；未达到规定数额的，可以不实行政府采购。由此可见，我国政府采购法规定的采购主体和采购范围都比较窄。2.关于政府采购规模。采购规模与采购范围是紧密相关的。由于市场经济国家政府采购范围宽，所以，其规模都超级大。目前，市场经济国家政府采购规模一般占一个国家国内生产总值（

25、GDP）的10-15%.OECD国家的政府采购规模（政府消费加上政府投资，含公事员工资福利、军事采购等）占年度GDP的15-20%.美国为19%，欧盟为21%，加拿大为25%.有的国家占财政支出的比重更高，例如，俄罗斯政府采购规模占财政支出的比重达到80%.我国实施政府采购规模以来，政府采购范围也在不断拓宽，由当初的计算机、复印机、小汽车等通用商品，延伸到了工程和服务领域。随着政府范围扩大，政府采购规模快速增加。1998年为31亿元，2000年增加到328亿元，2002年第一次冲破千亿元大关，2003年达到1500亿元，2004年冲破2000亿元，2005年估计达到2500亿元。1998-20

26、04年年均增加率为%.2004年我国政府采购资金规模亿元，占昔时GDP的2%，占财政支出的8%.（二）关于政府采购模式。政府采购模式是指政府采购实施的形式，主要有集中采购和分散采购两种。集中采购就是将各部门所需的通用性商品集中起来，委托专门机构统一组织采购，实现规模效益。分散采购是指各部门依照制度规定自行组织采购。欧美国家政府采购一般都经历了部门分散采购，到高度集中采购，再到集中采购与分散采购相结合的进程，目前主如果实行分散采购为主的模式。由于集中采购存在效率低、用户选择余地小、集中采购机构官僚习气严重等难以克服的缺点，自20世纪80年代以来，随着市场商品日趋丰硕和权利下放改革的推动，欧美国家

27、普遍弱化了集中采购，大力推行分散采购。我国政府采购法规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购，其中，政府集中采购范围限制在通用政府采购项目；部门有特殊要求的常常性采购项目或批量采购项目，由部门实行集中采购。其它采购项目，达到限额标准的，由用户分散采购。由于我国目前政府采购制度改革还处于发展阶段，人们对政府采购的熟悉和自觉执行政府采购制度的意识都比较弱，因此，集中采购仍是政府采购的主要模式。2004年我国集中采购资金达亿元，占政府采购总规模的%.此后在继续抓好政府集中采购工作的同时，要研究推动部门集中采购和分散采购，充分调动部门开展政府采购的踊跃

28、性，这是扩大政府采购范围和规模的根本途径，也是提高政府采购效率的有效方式。（三）关于政府采购机制。我国政府采购机制正处在成立和完善进程中，主要包括五个方面：1.成立“管采”分离、运转协调的管理机制。我国在改革初期，政府采购的管理职能与执行职能主要由财政部门负责，许多地方财政部门都成立了政府采购中心，负责集中采购。在政府采购立法期间，很多专家提出，管理职能和执行职能不分，与成立科学合理、彼此制约的采购制度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要求。因此，政府采购法明确规定，我国政府采购实行管理职能与执行职能分离的管理体制，也就是说，管理者作为“裁判员”负责政策制定和监督管理，不能从事具体采购工作，而执行者

29、作为“运动员”只负责具体的政策执行，不能管理监监工作。这样就明确和理顺了政府管理与采购操作之间的关系。目前，财政部门作为政府采购监督管理部门，都设置了专门的政府采购管理机构。同时，省级政府普遍依法设置了集中采购机构，其中相当一部份是从财政部门分离出来的。中央也已按系统别离设置了中央国家机关采购中心和中央直属机关采购中心。管理职能与操作职能日趋完善，形成份工负责、协调运行的工作机制。2.成立政府采购运行机制，规范采购行为。重点是周密程序，分清责任，增强管理。要成立从政府采购预算编制到采购资金支付的一整套采购程序，从程序上预防采购行为和决策的随意性。在程序的执行上，要充分发挥财政预算和支付手腕的作

30、用，即没有编制政府采购预算的项目，不得开展采购活动；没有按程序操作的项目，财政部门不予拨款；要确立公开招标采购方式的主导地位。公开招标竞争强，透明度高，最能表现政府采购的优越性，因此，在可能的情况下，要尽可能采取公开招标方式，既充分表现了公开、公平、公正的原则，也减少没必要要的纠纷。另外，还要增强对社会中介代理机构、专家和供给商的管理。3.成立监督机制，增进规范操作。要完善政府采购监督体系，慢慢形成以财政、纪检监察、审计及其他部门分工协作的监督机制。审计部门应依据政府采购法、国务院和财政部公布的有关政府采购的法规和规章，对各部门和各单位政府采购政策执行情况和采购资金利用情况进行审计；监察部门应

31、对政府采购的相关人员实施监察，严肃处置各个环节发现的违规违纪行为。另外，还要注意发挥供给商的监督作用，重点是成立和完善供给商投诉处置机制。目前，供给商投诉呈快速增加之势，说明政府采购机制在发挥作用，有助于咱们及时发现并纠正采购进程中的问题。财政预算和支付管理在市场经济国家政府采购活动中都发挥了关键作用。而我国政府采购实行预算管理时间较短，在编制方式、审批管理、支付审核与采购管理有机结合等方面还需要进一步完善。当前，我国正在深化部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革，应当增强几项改革的协调配合，将采购项目预算纳入部门预算中，发挥预算在政府采购中的基础和依据作用，同时，利用财政支付手腕约束采购

32、合同的执行，通过资金拨付管理监督采购活动。4.成立健全电子化政府采购制度。利用现代信息技术和产品，成立健全电子化政府采购系统，实现政府采购管理和操作的电子化，降低采购本钱，提高采购效率，这是政府采购制度改革的方向。从市场经济国家推行电子化政府采购的实践来看，无论是效率仍是效益，都有较大提高。应该充分利用现代信息技术和产品，踊跃探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化。目前应着重在以下四个方面进行研究和探索：一是增加反拍卖等电子化采购方式，增强政府采购的灵活性，提高采购效率。二是对供给商、采购合同实现电子化管理，提高透明度和管理效率。三是将政府采购信息发布媒体由报刊转变成网络，降低本钱，增强及时性。四是政府采购管理系统与国库集中支付系统实现有机结合，确保支付资金的准确与安全。我国政府应当抓紧制定电子化政府采购的战略方案，慢慢推动电子化政府采购工作，最终实现电子化政府采购系通通一集中管理的目标。5.实行采购人员资格管理。由于政府采购专业技术要求高，又从事市场交易活动，大部份国家对各部门采