公私合作PPP手册.docx

1、公私合作PPP手册公私合作手册致谢本手册初稿由克劳斯费尔辛格（Klaus Felsinger）撰写，克劳斯曾就职于亚行区域和可持续发展局（RSDD）、特别计划工作组（RSOD-SI），现为创新和效率行动（IEI）小组成员。编写工作由亚行中西亚局局长兼IEI小组组长朱昂 米兰达（Juan Miranda）直接监督指导。希瑟 斯基林（Heather Skilling）与卡特勒恩 博特（KathleenBooth）负责相关信息的研究、汇总和加工工作。其他亚行员工在审校初稿时提出的意见对手册的完善至关重要。埃尔茜 阿拉内塔（Elsie Araneta）、玛利亚 安娜 比尔肯（Maria Anna Bi

2、rken）、萨莉 佩德森（Sally Pedersen）与斯蒂芬 爱德华兹（Stephen Edwards）提供了有用的建议和信息。伊恩 伍德沃德（Ian Woodward）也提供了非常有价值的信息和编辑意见。弗吉尼亚 埃雷拉（Virginia Herrera）、马热拉 坎佐恩（Majella Canzon）和阿尔德温 苏塔瑞兹（Aldwin Sutarez）在出版前的阶段给予了大力支持。最后，特别计划工作组的纳里曼 曼纳普贝科夫NarimanMannapbekov为本手册的最终完成做了大量工作。引言 iii1 公私合作（PPP）概述 11.1 公私合作的定义 11.2 参与PPP的动机 31

3、.2.1 调动私人资本 31.2.2 PPP是提高效率的工具 31.2.3 PPP是在更大范围内推动改革的催化剂 52 基础设施私有化和PPP的近期经验 72.1 19902004年间基础设施私有化和PPP的水平和形式 72.2 吸引本地和地区投资 82.3 吸收社会优先项目 103 选择PPP结构：行业诊断与行业路线图 113.1 要求和期望 113.2 技术事项 123.3 法律、监管和政策框架 133.4 机构安排与能力 143.5 商业、财务和经济事项 153.6 利益相关方协商 193.7 清晰的行业战略与路线图 233.8 明确的政府承诺和主导者 254 选择PPP结构：可选项 2

4、74.1 服务合同 294.2 管理合同 314.3 承租合同或租赁合同 324.4 特许权 344.5 建设运营转让（BOT）和类似安排 364.6 合资企业 404.7 混合安排 415 选择PPP结构：确定方案 436 PPP准备工作 456.1 建立适当的法律、监管和政策框架 456.2 技术准备 466.3 机构设置和能力建设 486.3.1 公私合作单位 486.3.2 项目实施单位 506.3.3 技术援助 506.4 商业、财务和经济方面的准备工作 516.4.1 项目融资 516.4.2 资费设计 526.4.3 资费调整 556.4.4 补贴设计 576.5 员工问题 58

5、6.6 邀请本地合作伙伴 596.7 利益相关方的参与 597 PPP项目的实施 617.1 收集潜在投标方的意见反馈 617.2 公告和资格预审 617.3 定义采购流程 647.3.1 非应标建议书或直接谈判 647.3.2 竞争性谈判 657.3.3 竞争性投标 657.4 定义评标流程 667.4.1 初步入围结果 667.4.2 技术和商务评估 677.5 一揽子投标 687.6 合同 687.7 谈判与合同生效 707.8 主要实施事项 708 PPP中的特定扶贫项目 718.1 PPP方案的扶贫特征 718.2 PPP背景下的扶贫措施 728.3 产出导向型援助合同 739 测量

6、、监测和报告框架 7510 资源与工具 7910.1 网站PPP概况 7910.2 网站PPP组织和单位 8010.3 网站行业基础设施建设 8110.4 文献PPP概况 8110.5 文献基础设施建设PPP 8210.6 文献扶贫项目PPP 87尾注 91缩略语ADB 亚洲开发银行BOO 建设拥有转让BOOT 建设拥有运营转让BOT 建设运营转让CBO 社区组织IFC 国际金融公司IFI 国际金融机构LIG 低收入群体NGO 非政府组织OBA 产出导向型援助ODA 政府开发援助PIU 项目实施单位PPIAF 公共私营部门基础设施咨询机制PPP 公私合作PRC 中华人民共和国PSP 私营部门参

7、与注：本手册中，“$”表示美元。译文声明为扩大读者范围，特将本报告由英文翻译为中文。亚洲开发银行（亚行）尽力确保翻译的准确性。但英语是亚行的官方语言，因此，本报告的英文原版为唯一具有权威性的（即正式的和经授权的）文本。任何对本报告内容的引用，必须以其英文原版内容为准。引言本公私合作（PPP）手册专为亚洲开发银行（亚行）员工及其发展中成员体准备。它概述了基础设施发展中的角色、设计、架构和PPP执行等内容。本手册参考了政策和交易专家的意见，可解决与PPP有关的各类问题，如政策考量和具体实施问题等。本手册共十章，每章集中讲述PPP的一个方面。 第一章：PPP的定义，以及在基础设施建设和开发性金融中采

8、用PPP的背景。 第二章：举例说明各领域基础设施建设中采用PPP积累的经验。 第三章：描述PPP项目诊断和规划活动。 第四章：介绍PPP主要类型，包括管理与服务合同、特许权以及建设运营转让。 第五章：针对为项目选择适合的PPP类型时需考虑的因素。 第六章：描述PPP项目为吸引竞标人在设计和准备阶段须完成的主要任务。 第七章：讨论了与实施PPP相关的内容，包括投标方的参与和选择、采购流程、尽职调查和订立合同。 第八章：讨论“益贫式增长”标准与PPP项目设计和实施的关系。 第九章：突出PPP项目的监测和评估要求。 第十章：为PPP实践者提供更多信息，包括获取PPP政策、设计和实施事项等信息的途径。

9、本手册主要在开发性融资的背景下介绍了PPP战略及项目的设计和实施。1 公私合作（PPP）概述本章介绍了公私合作（PPP）的概念、主要特征和理论依据。1.1 公私合作的定义“公私合作”一词描述了为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。描述此类活动的术语还包括私营部门参与（Private Sector Participation，PSP）和私有化。虽然这三个术语经常互换使用，但它们是有区别的： PPP接受私营部门的参与，但该框架承认发挥的作用并加以组织，以确保政府履行社会责任，实现行业改革和公共投资。稳定的PPP能够在公私合作伙伴之间对任务、责任和

10、风险进行最优化配置。PPP中的公共合作伙伴指的是政府，包括部委、司局、地方政府或国有企业。私营合作伙伴可以是本地的或国际的，如具备与项目有关的技术或金融领域专长的企业或投资者。PPP还可引入非政府组织（NGO）和（或）社区组织（CBO），它们可代表直接受项目影响的利益相关方。有效的PPP能够明确公共部门和私营部门在履行特定任务时各自的优势。政府对PPP的贡献包括提供资金（来源于税收）、资产转让、其他承诺或实物捐助等形式，这些都可支持公私合作。此外，政府还可履行社会责任、培养环保意识和提供本地知识，而且有提供政治支持的能力。私营部门的作用是利用其在商业、管理、运营和创新方面的专业知识，实现项目的

11、高效运营。在一些特定的合同中，私营部门也为项目提供资金。设计合作框架时，应将相关风险分配给风险管理能力较强的一方，以最大限度地降低成本，提高绩效。 PSP常与PPP替换使用。但是，PSP合同将义务转移给私营部门，而非强调合作机会。20世纪90年代中晚期，基础设施领域公共和私营部门签订的合同出现下降，主要是由于发展中国家强烈反对由私营部门而非公共部门提供基础设施服务。 从某种程度上来说，社会反应激烈的根本原因是混淆了PSP与私有化。部分PSP计划过于雄心勃勃，忽视了社会发展进程，所以引发社会关注也是正常的。此后，各方对PSP进行分析，并设计出新一代交易模式，也就是现在人们熟知的PPP。 私有化是

12、指出售国有公司的股份或所有权，或者出售公共部门拥有的运营资产或服务。在那些传统上不被认为是公共服务的行业，私有化最为常见且能被更广泛2 公私合作手册地接受，比如制造业和建筑业。而对基础设施或公用事业部门进行私有化时，为应对资产交易可能会引发的社会和政策方面的关注，以及保证资产继续为提供公共服务而运营，通常会同时出台针对该领域的特定监管安排。以下领域已在全球范围内采用了PPP： 发电和配电， 供水和卫生， 垃圾处理， 地下管道， 医院， 校舍和教学设施， 体育场馆， 航空管制， 监狱， 铁路， 公路， 计费和其他信息技术系统， 住房。公私合作（PPP）概述 31.2 参与PPP的动机政府部门在基

13、础设施建设中采用PPP的三个主要动机是：1. 吸引民间资本投资（通常是为了补充公共资源或将公共资源用于满足其他公共需求）；2. 提高效率，更有效地利用现有资源；以及3. 通过职能、激励和责任的再分配推动相关行业的改革。下文将详细探讨以上三点。1.2.1 调动私人资本为发展和维持日益增长的人口所需的基础设施，政府面临的融资压力也越来越大。推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足地区的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生赤字，只能靠财政补贴，这也增加了公共资源的支出。面临上述压力，大多数政府的财力有限，融资压力巨大，成

14、为调动私人资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机遇的本地、地区或国际范围内的私人资本。私营部门进入PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是公用事业）获利。参与PPP的私人资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。1.2.2 PPP是提高效率的工具如何有效利用稀缺公共资源，是政府部门面临的重大挑战，许多政府都未能实现这一目标，原因是公共部门缺少或根本没有提高组织内部运作和项目流程效率的动力，因此其基础设施建设和运营效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难，但也并非完全没有可能，新加坡政府在公共领域提供多种关键服务的同时，有

15、效提高了政府部门的效率。4 公私合作手册但是，私营运营商进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高。提高服务质量和运营效率，也意味着即使在满足了私人运营商的赢利需求后，也通过合理的收费使得公共服务供给在经济上可持续。PPP允许政府将运营职能转移给高效的私人运营商，同时保留和完善监管及监督等公共部门的核心职能。这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标，因为政府

16、的成本义务的目标、总量和结构是在一个合理的整体融资战略下确定的。2005年，中低收入国家私营基础建设项目投资额达960亿美元，同比增长率逾30%。图1：19902005年发展中国家私营部门参与的基础建设项目投资据世行估计，当前有70%的基础建设投资来自公共部门，8%来自政府开发援助，22%来自私营部门。来源：http:/ppi.worldbank.org/features/sept2006/currentFeatureSept2006.pdf1201008060402001990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005总额电信能源交通水10亿美元1.2.3 PPP

17、是在更大范围内推动改革的催化剂政府有时会将PPP当作启动行业改革议程的讨论和做出改革承诺的催化剂，PPP只是其中的一个组成部分。改革的关键始终是行业重组和明确职能。具体来说，它要求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，特别是前文所述的动员资本和提升效率。包含PPP框架的改革计划会提供重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实体参与特定行业的项目。因为要重新定位行业的职能，特定PPP项目的实施通常会推动改革取得实质性进展，如通过某项法律和成立独立监管机构。重新审视监管和政策安排对一个PPP项目的成功至关重要。公私合作（PPP）概述 56 公私合作手册2 基础设施私有化和PP

18、P 1 的近期经验上世纪90年代以来，基于世界银行的全球私营企业参与基础设施建设（PPI）项目数据库，世界银行/国际金融公司共同编写的私营部门公共政策指南对20世纪90年代以来的基础设施项目进行跟踪调查，对私有化和PPP的分析揭示了若干趋势。2.1 19902004年间基础设施私有化和PPP的水平和形式 2004年，流入发展中国家有私营企业参与的基础设施建设项目的投资额达到640亿美元，为2000年以来首次增长。然而分析表明，此次增长主要由通信行业带动，仅该行业的投资额就达到450亿美元。除撒哈拉以南非洲地区，所有发展中地区的通信业投资都有不同程度的增长。其中，独立移动运营商吸引的投资约占整个

19、行业的50%。 近年来，基础设施私有化为发展中国家带来的收益 2 在不断增长，占总收入的比重已从20世纪90年代的48%上升至20002003年的55%。 20002003年，东亚和太平洋地区的私有化收入 3 是20世纪90年代的两倍（420次交易，总额达660亿美元）。其中，中华人民共和国（中国）占该地区总收入的近90%，而这一比例在20世纪90年代仅为50%。通信和能源股使中国成为20002003年间收入最高的发展中国家。 新建项目占总投资的56%，占20012004年总项目数量的60%。这是基础设施建设领域最常见的私有化/PPP形式，但供水项目仍倾向于采用特许权的方式。新建项目在发展中地

20、区最为常见，但欧洲和中亚地区主要通过资产剥离的方式进行私有化。 根据19901999年的统计数据，新建项目集中在发展中国家，特别是最低收入国家。在低收入国家，新建项目占65%，而在全部发展中国家这一比例为37%，反映出发展中国家的基础设施建设起点较低。 20世纪90年代末期，全球PPP项目增长逐渐放缓，低风险合同更受青睐。同时，管理合同更加常见，在项目总数中的比例从19902000年的2%增至20012004年的7%（根据世界银行PPI项目数据库统计）。在所有的地区和行业，管理合同的数量都有所增加，但大多集中在供水领域。此外，租赁合同在上述两个时期的比例始终保持在2%。8 公私合作手册 200

21、12004年有14个租赁合同进入实施阶段。相比之下，资产剥离和特许权项目无论是投资额比例还是数量比例均呈下滑趋势。在此期间，用于资产剥离项目的资金主要流向20世纪90年代财务就已冻结的项目。20032004年以前，新的资产剥离项目仅限于东亚、欧洲和中亚地区。 几乎所有的发展中国家都实施了私有化/PPP项目，这些项目在19902003年间产生4,000亿美元的收益。1997年，项目规模达到顶峰，之后有所回落，但2001年再次回升。私有化项目产生的收益主要集中在少数几个国家巴西、中国、印度、波兰和俄罗斯联邦，19902003年间这五个国家获得的收益占项目总收入的比例超过40%。 19902003年

22、，基础设施建设（通信，发电、输电和配电，天然气输配，交通以及供水）产生的收益占发展中国家私有化 4 / PPP项目收益的一半。收入紧次于基础设施领域的是竞争性行业（制造业、服务业、旅游业和其他企业）、能源（石油、天然气、其他烃类化合物和石化产品）、金融和基础工业（采矿和金属加工业）。表1显示了按行业、地区分类流入发展中国家的投资。表1侧重于可以量化的指标，由于许多PPP项目旨在提高运营效率，其收益不反映为直接、迅速产生的收入和投资，因此表1可能无法完全反映出此类项目的价值。2.2 吸引本地和地区投资 5公共私营部门基础设施咨询机制 6 （PPIAF）将发展中国家中的投资者作为参与基础设施工程的

23、新的和主要的私人资本来源。比如，在19982004年间，这些投资者在发展中国家交通领域的投资额高于发达国家投资者。此外，本地和地区投资方也开始承担更重要的管理和运营职能。表1：按行业和区域划分，19952004年发展中国家私营部门参与投资的基础设施项目（十亿美元）1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004行业能源 21.7 30.0 46.3 29.3 21.1 27.4 15.6 19.2 17.6 12.7电力 18.2 27.4 43.3 23.3 18.3 24.9 14.1 10.3 14.7 12.1天然气 3.6 2.6 3

24、.0 6.1 2.7 2.5 1.5 8.9 2.9 0.6电信 17.2 24.6 39.9 51.8 36.1 48.9 45.2 33.0 33.2 45.0交通 8.2 15.7 19.4 17.5 8.2 9.1 8.1 3.6 5.0 4.5供水和污水排放 1.5 1.7 8.4 2.2 6.5 4.8 2.4 2.0 1.4 1.9区域东亚和太平洋 18.8 28.0 34.9 9.7 13.1 14.3 11.0 9.7 13.0 8.7欧洲和中亚 8.1 10.5 14.2 12.1 9.4 25.0 12.3 16.8 12.2 12.5拉丁美洲和加勒比海地区 17.1 2

25、5.8 49.3 71.2 37.3 38.7 33.7 19.6 15.8 17.4中东和北非 0.1 0.3 5.1 3.1 3.0 4.1 4.4 1.6 6.2 10.9南亚 3.8 5.8 6.3 2.3 4.6 4.4 4.6 6.0 3.4 9.6撒哈拉以南非洲 0.8 1.7 4.3 2.5 4.6 3.7 5.3 4.2 6.5 4.9总计 48.7 72.1 114.1 100.9 72.0 90.2 71.3 57.8 57.0 64.1注：表中的日期指在19902004年期间项目财务冻结的时间。 （世界银行与公共私营部门基础设施咨询机制 PPIAF ，私营参与基础设施项

26、目数据库。）来源: 伊萨格里，埃达 卡琳娜，2005。私营基础设施：新兴市场出资方主导私营部门投资。私营部门的公共政策简报，第299期。随着发展中国家资本市场的深化和拓展，可以预见的是，发展中国家的投资者用于基础设施建设的投资会更多，因为这类投资者/运营商变得更加专业，且政府也意识到类似企业的优势（包括对社会、政治和经济风险有更好的理解），将对项目进行重新设计（特别是资格预审和评估标准），以增强对本地参与者的包容性。根据PPIAF的分析，发展中国家投资者在19982004年间在特许权项目中贡献了超过50%（54%）的私人投资，对新建项目的投资贡献率略低于50%（44%），对资产剥离项目的贡献率

27、则较低（30%）。同期发展中国家投资者贡献了交通设施投资的52%，通信投资的46%，能源和供水投资的投资贡献率较低，分别为27%和19%。基础设施私有化和PPP 1 的近期经验 910 公私合作手册19982004年间，南亚地区本土投资占比最高，达到投资总额的55%。东亚和太平洋地区的本地投资者表现也很活跃，占同期私人投资总额的42%，主导了36%的项目。通信依然是最主要的投资领域（本地投资者贡献了65%的投资），其次是交通，占比为48%。2.3 吸收社会优先项目一个值得注意的发展趋势是，PPP的设计将更加注重低收入消费者的需求，相关内容将在第8章讨论。当发展中国家的首要目标是完善基础设施（作

28、为经济增长的一项驱动力），并且这些国家的主要特点是高贫困率时，那么明智的做法就是基于其贫困现状来制定能够实现公共服务目标的战略。在设计交易方式时更多地采用产出导向型援助（OBA）战略，是这种趋势的一个具体表现。OBA战略旨在使私人和政府资金相互补充，把社会优先项目纳入PPP框架。3 选择PPP结构：行业诊断与行业路线图3.1 要求和期望PPP有多种不同的结构和合同格式（详见第四章），然而，所有PPP都有三个重要特征： 合同须界定各方的职能和责任， 公共部门与私营部门以合理的方式共担风险， 私营部门取得事先规定的业绩后应获得相应的资金汇报。PPP为决策者在基础设施或公共服务改革方面提供了有效工具

29、。若得到其他改革的配合和支持，提高改革的可持续性，PPP将更加有效。成功的PPP要充分考虑到实施背景，以及建立和维持伙伴关系的环境。当运行环境得到改善，更有利于实现PPP目标时，这一要求得以满足。当外界因素不能改变时，要根据现有条件对PPP设计进行调整。因此，在设计PPP流程和选择PPP形式时，充分考虑改革目标、政治环境、法律法规和政策框架、行业融资需求和资源、政治约束，以及利益相关者的观点等因素，是十分重要的。在解决部分行业问题方面，PPP是一种十分有效的工具，但它也不是万能的。只有建立在行业诊断基础上的PPP才可能成功。行业诊断对该行业存在的约束条件进行务实的评估。具体来说，行业诊断的对象

30、包括： 技术事项； 法律、监管和政策框架； 机构和能力； 商业、财务和经济事项。行业诊断有助于政府评估现状，找出差距和劣势，并制定行业改革战略或路线图，确定改革所需的工具和活动。很多情况下，并不是每个领域都像财务或技术领域那样，存在可靠且全面的数据。在这种情况下，收集有限但十分关键的指标更为有效，这些指标往往能反映行业的总体状况。行业诊断很可能需要当地或者国际范围内的包括工程师、律师、经济学家、财务分析师、政策和事务专家的团队协助完成。行业诊断对于合理确定交易结构至关重要，因此，预留足够的诊断时间是很有必要的。行业诊断需一至两年时间，主要取决于行业的复杂程度、数据可用性，以及咨询服务采购流程。12 公私合作手册行业诊断中一个至关重要的环节是与利益相关者协商，并确定一个政府部门领导准备和实施工作。根据行业诊断的结果，政府能够明确现有环境能在多大程度上支持实施PPP，以及在PPP实施前须采取何种行动来创造相应条件。行业诊断对以下几