中美两国政府审计制度的比较与借鉴.docx

1、中美两国政府审计制度的比较与借鉴中美两国政府审计制度的比较与借鉴 一、关于政府审计制度研究视角的比较 政府审计作为一项法律制度，在许多国家宪法中都有明确的规定，政府审计、内部审计、注册会计师审计三者之间有着严格的区分。而在我国，人们一般将国家审计等同于政府审计。可以说，我国至今还没有真正建立政府审计制度，即使有，也只是政府的内部审计。不仅名称如此，而且其审计体制构架也大致如此。在我国，至今仍然没有在正式文件中出现过“政府审计”这一称谓，取而代之的是已经使用了二十多年的“国家审计”。我国学术界和实务界对“政府审计”这一术语的认识并没有达成一致，对于如何构架我国政府审计体制尚存在较大的争议。把“国

2、家审计”转变为“政府审计”决不是名称转换的问题，而是整个审计观念转变的问题，即政府审计的对象究竟是政府部门以及政府拨款的事业单位，还是包括数以万计的国有企事业单位，是建立政府审计还是建立政府内部审计。 相比之下，美国是世界上政府审计制度最发达的国家，1921年制定的预算及会计法是美国成立最高审计机关“审计总署”的法源(萧英达等,20XX)。该法明确规定审计总署为政府设置的独立机构，超然于行政部门之外，受国家审计长的指挥监督。在这一时期，美国国会甚至把审核联邦政府所属机关的财务收支视为政府审计的基石。在美国，政府审计制度的沿革具有历史性，是美国三权分立政体，以及文化和传统习惯等因素综合作用的结果

3、，是逐渐发展和完善起来的。事实上，美国审计总署目前的大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估及政策分析等。 很明显，我国“国家审计”的概念受前苏联的影响很大，已发表论文中关于“国家审计”的概念明显地套用了中国审计学会在1984年提出的“国家审计”的定义。而审计署有意识地将有关文件限定在“国家审计”的范围，除了行政权限的考虑之外，也表明我国在政府审计制度及其与内部审计的关系问题上存在着不同意见。政府审计与政府内部审计的关系既不是从属关系，也不是同一关系。他们之间既有区别，又有联系，不能混为一谈。据此笔者认为，我国没有将政府审计与政府内部审计严格加以区分，不利于政府审计规范与政府内部审计规范这

4、两个属于不同范畴的政府审计规范的发展和完善。我国作为国际最高审计机关组织的成员国，积极参与国际政府审计组织的活动，发挥在国际最高审计组织领域的作用，就必须借鉴美国的做法，将现行的政府内部审计规范改为政府审计规范，并将其视为政府审计制度的一个重要组成部分。笔者认为，这是目前我国从根本上完善现行政府审计制度的理论前提。 二、关于政府审计制度特点的比较 我国政府审计制度依据宪法和审计法及有关法律而建立，具有六大特点：审计权为行政权之一，依审计法第三条规定审计机关行使之；审计署设于国务院，依审计法第五条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受干涉；审计长在国务院总理领导下主管全国的审计工作，

5、审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，实行以上级审计机关领导为主的双重领导体制；审计机关审核同级财政预算执行情况，应该在该级政府首长的领导下实施，并向其递交审计报告；审计机关还应在依法保守国家机密和被审计单位的商业机密的前提下，向社会公布审计结果；审计机关履行职责所必须的经费应列入财政预算，本级人民政府予以保证。 根据美国预算及会计法和审计总署法中关于政府审计制度的规定，美国政府审计制度的最大特点是：审计总署为国会的一个独立机构，它既不属于行政部门，也不属于司法部门，与国会同属于立法部门；审计机关组织虽然与国会关系密切，但审计长提名委员会推荐，经总统提名，参议院同意后任命，在职

6、权行使上定位为国家审计长；审计长依法向总统、国会提出联邦政府决算审核报告，国会举办有关政府各机关预算执行的各项听政会，在国会的要求下，审计长应出席并备咨询之；审计总署审核的对象仅为联邦政府各机关，包括所有行政、立法、司法部门，以及完全政府出资的国营事业与合营的金融机构等；政府审计体系采取四级制，各级审计机关自成体系，相互独立；审计总署每年都要邀请独立的审计公司对自身的财务收支进行审计，并向社会公布审计结果(曹俊汉,20XX)。 不言而喻，中美两国政府审计制度因政治和经济体制不同，差异颇大。我国政府审计制度建设已具备相当的规模，并取得重要成果。但是，还必须清醒地看到：第一，有关部门以及各类组织的

7、相关文件中所谓的政府审计制度在概念认识上还存在差异。第二，我国还没有形成完整的政府审计制度框架。在审计制度写入宪法20多年的时间里，适应计划经济制度向市场经济制度转换而建立起来的政府审计制度，经常被民主政治制度进一步发展的影响和强制力所“摧毁”。第三，我国的政府审计制度严重忽略了如何避免审计目标受到地方政府的制约和影响，无法保证审计机关独立开展工作。第四，在审计权力设定上明显存在着各自为政、相互脱节的现象，这也是审计处罚权流于形式的主要原因。 三、关于政府审计制度的比较 1.政府审计职权 中美两国政府审计职权，从形式上看差别不大。例如，依审计法规定，我国审计机关独立行使的政府审计职权包括经济检

8、查权和制裁权、行政处罚权、调查权和报告权、审计结果公布权。美国政府审计准则第一章第四节将政府审计分为政府财务审计与绩效审计，除预算及会计法、审计总署法对审计职权有一般性规范外，其他散见于政府财务法规中规范审计职权的，如预算及会计程序法是赋予审计总署执行综合审计的经济监督权；立法组织法授权审计总署从事政府施政计划的评估报告权和调查权，但要注意的是，维持良好的绩效是管理当局的责任，而审计人员仅依法独立审计但不介入政策的形成；平衡预算与紧急赤字控制法明定审计总署须判断赤字是否超过法规所规定的限度；绩效成果法规定审计长具有向国会提出有关联邦政府重大收支及资源运用的经济效率与效益的建议权，更应注意国会想

9、要了解的问题；财务长法要求审计总署拥有对联邦政府总决算的查核权。在我国，审计机关一方面有着较为完备的政府审计职权，另一方面其行使职权的效果与西方国家运用司法程序保障审计监督相比又欠落后，同时还存在着审计难、处理更难的问题，结果造成审计职权虚置。 2.审计长的任期与任免程序 我国的审计长定位于“国务院审计长”。依审计法的规定，审计长是审计署的行政首长，审计长国务院总理提名，经全国人大常委会通过任命，任期为五年。美国1921年预算及会计法第302节规定，审计长的任命，总统提名，经参议院同意。1980年审计总署法规定，审计长参、众议院主席、参众议院之多数党及少数党领袖、参议院政府事务委员会主席、众议

10、院政府运作委员会主席共同组成提名委员会，并提出三名候选人，请总统提名，经参议院同意任命。可见，美国审计长的总体定位实际上是“国家审计长”。审计总署法更明确地表达了这一思想，审计总署在宪政系统上归属国会，为制衡行政体系之重要机构，因而法律规定审计长的任期为十五年，不得连任，除参、众两院联席会议决议或受到众议院之弹劾外，不得以任何理使其缷职，即使解职也必须给出明确的理。 一、关于政府审计制度研究视角的比较 政府审计作为一项法律制度，在许多国家宪法中都有明确的规定，政府审计、内部审计、注册会计师审计三者之间有着严格的区分。而在我国，人们一般将国家审计等同于政府审计。可以说，我国至今还没有真正建立政府

11、审计制度，即使有，也只是政府的内部审计。不仅名称如此，而且其审计体制构架也大致如此。在我国，至今仍然没有在正式文件中出现过“政府审计”这一称谓，取而代之的是已经使用了二十多年的“国家审计”。我国学术界和实务界对“政府审计”这一术语的认识并没有达成一致，对于如何构架我国政府审计体制尚存在较大的争议。把“国家审计”转变为“政府审计”决不是名称转换的问题，而是整个审计观念转变的问题，即政府审计的对象究竟是政府部门以及政府拨款的事业单位，还是包括数以万计的国有企事业单位，是建立政府审计还是建立政府内部审计。 相比之下，美国是世界上政府审计制度最发达的国家，1921年制定的预算及会计法是美国成立最高审计

12、机关“审计总署”的法源(萧英达等,20XX)。该法明确规定审计总署为政府设置的独立机构，超然于行政部门之外，受国家审计长的指挥监督。在这一时期，美国国会甚至把审核联邦政府所属机关的财务收支视为政府审计的基石。在美国，政府审计制度的沿革具有历史性，是美国三权分立政体，以及文化和传统习惯等因素综合作用的结果，是逐渐发展和完善起来的。事实上，美国审计总署目前的大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估及政策分析等。 很明显，我国“国家审计”的概念受前苏联的影响很大，已发表论文中关于“国家审计”的概念明显地套用了中国审计学会在1984年提出的“国家审计”的定义。而审计署有意识地将有关文件限定在“国家

13、审计”的范围，除了行政权限的考虑之外，也表明我国在政府审计制度及其与内部审计的关系问题上存在着不同意见。政府审计与政府内部审计的关系既不是从属关系，也不是同一关系。他们之间既有区别，又有联系，不能混为一谈。据此笔者认为，我国没有将政府审计与政府内部审计严格加以区分，不利于政府审计规范与政府内部审计规范这两个属于不同范畴的政府审计规范的发展和完善。我国作为国际最高审计机关组织的成员国，积极参与国际政府审计组织的活动，发挥在国际最高审计组织领域的作用，就必须借鉴美国的做法，将现行的政府内部审计规范改为政府审计规范，并将其视为政府审计制度的一个重要组成部分。笔者认为，这是目前我国从根本上完善现行政府

14、审计制度的理论前提。 二、关于政府审计制度特点的比较 我国政府审计制度依据宪法和审计法及有关法律而建立，具有六大特点：审计权为行政权之一，依审计法第三条规定审计机关行使之；审计署设于国务院，依审计法第五条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受干涉；审计长在国务院总理领导下主管全国的审计工作，审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，实行以上级审计机关领导为主的双重领导体制；审计机关审核同级财政预算执行情况，应该在该级政府首长的领导下实施，并向其递交审计报告；审计机关还应在依法保守国家机密和被审计单位的商业机密的前提下，向社会公布审计结果；审计机关履行职责所必须的经费应列

15、入财政预算，本级人民政府予以保证。 根据美国预算及会计法和审计总署法中关于政府审计制度的规定，美国政府审计制度的最大特点是：审计总署为国会的一个独立机构，它既不属于行政部门，也不属于司法部门，与国会同属于立法部门；审计机关组织虽然与国会关系密切，但审计长提名委员会推荐，经总统提名，参议院同意后任命，在职权行使上定位为国家审计长；审计长依法向总统、国会提出联邦政府决算审核报告，国会举办有关政府各机关预算执行的各项听政会，在国会的要求下，审计长应出席并备咨询之；审计总署审核的对象仅为联邦政府各机关，包括所有行政、立法、司法部门，以及完全政府出资的国营事业与合营的金融机构等；政府审计体系采取四级制，各级审计机关自成体系，相互独立；审计总署每年都要邀请独立的审计公司对自身的财务收支进行审计，并向社会公布审计结果(曹俊汉,20XX)。