智利的经济政策与发展模式.docx

1、智利的经济政策与发展模式智利的经济政策与发展模式内容提要 自20世纪90年代以来，伴随着以“华盛顿共识”为指导的经济改革在拉美地区普遍展开，这个地区的经济呈现出剧烈动荡和增长乏力的局面。而智利经济却表现不俗，不仅宏观经济形势基本保持稳定，而且增长势头强劲。笔者认为，智利的经济成就是政府从本国的实际情况出发，实行自主的、有创意的经济政策的结果，或者说，是智利逐步背离新自由主义的结果。智利经济改革迄今大体经历了三个阶段。第一阶段的智利经济改革具有强烈的意识形态特点，但这个阶段的改革成效并不好，表现为经济剧烈的起伏动荡；第二阶段的改革依然是在军政府时期进行，但在政策上进行了较大的调整；随着1990年

2、文人政府取代军政府上台执政，智利经济改革进入了一个新的阶段。笔者就智利历届文人政府所奉行的贸易政策、汇率政策、强制存款政策、财政政策、支持中小企业政策和社会政策做了详细论述。经过30年的改革，智利经济发生了深刻变化，市场经济体制已经建立，企业私有化过程已基本结束，一种新的出口导向发展模式已初步形成。从当前情况来看，智利经济面临的主要问题既不在于其经济体制，也不在于政府的宏观调控能力，而在于这种新的发展模式的局限性。关键词 智利，经济改革，经济政策，发展模式自20世纪90年代以来，随着以“华盛顿共识”为指导的经济改革在拉美地区普遍展开，这个地区的经济呈现出剧烈动荡和增长乏力的局面。然而，智利经济

3、却表现不俗，不仅宏观经济形势基本保持稳定，而且增长势头强劲，1991-2000年以年均增长%的业绩居拉美各国之冠(1990-2003年为%)，比同期拉美地区的平均增长率(%)高出1倍，成为智利发展史上经济增长最快的时期。对于智利经济的出色表现，究竟应当如何解释?智利是新自由主义模式成功的样板吗?智利的发展模式究竟有什么特色?本文试图就这两个问题进行一些探讨。一 对改革进程的回顾笔者认为，智利的经济成就是政府从本国的实际情况出发，实行自主的、有创意的经济政策的结果；或者说，是智利逐步背离新自由主义的结果。为了说明这个问题，有必要对智利的经济改革进程作一个简要的回顾。智利经济改革是在军队通过197

4、3年“九一一”政变推翻阿连德领导的“人民团结”政府之后启动的，迄今大体经历了三个阶段：19741982年，1983-1989年，1990年至今。第一阶段的智利经济改革具有强烈的意识形态特点，不仅严厉谴责“人民团结”政府“全面破坏了经济”，“企图把智利变成一个马克思主义的极权国家”，而且全盘否定前期由国家主导的、高保护下的进口替代工业化发展模式，主张建立彻底的自由市场经济，推行自由贸易，发挥比较优势。当时采取的主要改革措施包括放松管制，归还前政府征收的私人土地和企业，实行贸易自由化(平均关税由1973年的94%降至1979年6月的10%，取消非关税限制)，开放金融市场和资本账户，反通货膨胀(包括

5、采取货币升值手段)，等等。这些改革的指导思想是：“一旦确立了市场力量的统治，资源就会(无代价地)重新配置给本国具有比较优势的出口工业，从而既带动出口也带动整个国民产值的快速增长。”然而，这个阶段的改革成效并不好，表现为经济剧烈的起伏动荡，其中1975年和1982年分别出现负增长(-%和-%)，1974-1981年的平均增长率仅为%，低于1960-1970年的%。虽然这个阶段出口明显增长，但进口增长更快，形成大量贸易赤字，到1981年出口已呈现下降趋势，到1982年智利因举借外债失控而陷入债务危机。第二阶段的改革依然是在军政府时期进行的，但在政策上进行了较大的调整。弗伦奇戴维斯把这种调整称之为“

6、对新自由主义正统的偏离”(unadesviacion de la ortdoxia neoliberal)。他指出：“为了应对1982年的严重衰退，智利被迫调整政策以对付外部的严重限制和促进国内的复苏。于是就出现了从主要是在70年代及80年代初确立的非常正统的或新自由主义的模式向一个更实用主义的模式的转变，包括从某些初期改革中的局部倒退。”第二阶段主要的政策调整有以下几个方面。(1)重新提高关税。前期快速的贸易自由化改革引起进口激增和外来商品的剧烈竞争。为扭转这种局面，智利政府在1982年以后再度提高关税，由原来10%的统一关税逐步提高，1984年9月达到35%的最高水平。1985年3月起关税

7、开始缓慢下调，直到1991年年中才稳定在11%的水平上。尽管如此，1984-1989年的平均关税水平仍为20%，比1980-1982年期间高出1倍。(2)实行出口退税制度(sistema de reintegro)，并对出口生产商进口机器设备减免关税。(3)调整汇率。1983年，智利重新实行爬行汇率制(paridad reptante)，官方汇率根据国内与国际通货膨胀的差别不断调整，不仅纠正了原来的货币升值，而且使货币逐步贬值，1982-1988年期间货币实际贬值幅度达130%。此外，80年代期间，政府还采取了加大反倾销力度，实行主要农产品价格按国际行情浮动，对出口企业提供技术支持以及减税等措

8、施。上述政策措施至少反映出债务危机发生后国家对经济生活采取了一种主动干预的积极态度。这些政策调整不仅促使资源配置进一步向可交易产品生产部门转移，推动了出口的增长，而且也带动了替代进口商品的生产，对于缓解80年代因债务危机引起的困境起了积极作用。整个80年代，拉美地区经济出现“失去的10年”，1980-1990年地区年平均增长率仅为%，智利却仍然达到%，比地区平均增长率高出倍。随着1990年文人政府取代军政府上台执政，智利经济改革进入了一个新的阶段。J.拉莫斯认为：“的确，在智利，从1990年起，随着民主的到来，(对新自由主义模式的)偏离就更大了。发展战略虽然是建立在新自由主义模式的基础上，但已

9、经作了修改，旨在建立一个致力于同时取得增长与公正的更积极的国家(un Estado mas activo)，而不是像新自由主义所说的公正是增长的结果。”弗伦奇戴维斯对智利文人政府经济班子的基本立场做了进一步的解释：“新的看法是既赞同对开放过程中的失误有理有据的批评，开放过程造成了70年代严重的工业化倒退和大批企业的破产，但同时也考虑到，新自由主义改革在16年前就开始了，并已在1979年结束。做过了的已是既成事实。翻过那一页，重新开始。”这就是说，文人政府奉行的是对原有的改革再进行改革的方针。或者说，文人政府所继承的主要是改革的基本目标，即由进口替代工业化的内向发展模式转向外向型发展模式，由国家

10、主导型经济转向市场经济，至于基本经济政策，则要由政府根据国内外环境的变化自主地决定和调整。二 文人政府经济政策举要1990年以来，智利前后几届文人政府采取了一系列行之有效的经济政策，并表现出明显的政策连续性。在本文有限的篇幅内，不能论及所有这些政策，只能择其主要者加以介绍。贸易政策。90年代初，文人政府在保持原有的贸易自由化水平的同时，贸易政策的一个重大变化是先后与拉美、北美、亚洲、欧盟等一系列国家和地区集团签署双边自由贸易协定。智利大概是目前世界上对外缔结双边自由贸易协定最多的国家。这一政策调整主要基于以下两点考虑。第一，尽管智利的贸易开放程度已经很高，但是，在当今世界区域集团化迅猛发展的情

11、况下，一国的单边贸易开放所能获得的收益是有限的。必须利用自身贸易开放的条件，与对方签订双边自由贸易协定，才能通过相互的贸易优惠获取更大的收益。第二，鉴于智利的贸易自由化程度明显高于其他拉美国家，因此，在90年代以前，智利的贸易政策就具有一种脱离拉美而面向其他地区的倾向。随着80年代末90年代初拉美各国贸易自由化步伐的加快和地区经济一体化向“开放的地区主义”方向发展，智利必须重新重视发展与本地区的贸易，而采取与其他拉美国家签订双边自由贸易协定是贯彻这一方针的有效途径。可以说，90年代以来，智利通过签订双边自由贸易协定的方式明显地扩大了出口市场。汇率政策。如前所述，智利在80年代实行根据国内外通货

12、膨胀率的变动不断进行小幅调整的爬行汇率。进入90年代以后，外资、特别是短期私人资本的大量流入，对本国货币形成越来越大的升值压力。针对流入的外资以美元为主的形势，智利政府对汇率政策做出重要调整，放弃了本币单独与美元挂钩，改用钉住多种货币即“货币篮子”的办法，增加了央行对兑换市场的干预，并对流入的短期资本采取强制存款(encaje)的政策(关于这项政策，下面再做进一步介绍)。上述政策无疑对于稳定汇率和防止货币过度升值发挥了积极作用。这一点对于像智利这样出口对国民经济具有重大影响的国家尤为重要。尽管在90年代中期，主要在1996-1997年期间，智利依然未能有效遏制投机资本的过量流入，以及1995年

13、至1997年10月期间货币累积升值16%，并由此导致亚洲金融危机引起的冲击波和1999年改用自由浮动汇率制，但与某些拉美国家长期采用与美元挂钩的固定汇率制所造成的严重后果相比，智利在这方面所遭受的损失要小得多。由于出口市场的扩大和汇率制度比较合理等多种因素的综合作用，智利的出口在90年代一直保持强劲增长势头：1990-1994年为%，19951998年为%，19992001年为%。强制存款政策。众所周知，外来的短期投机资本对不少发展中国家的金融市场造成了巨大的冲击和严重的后果。智利是最先对这类投机资本采取防范措施的国家之一。1991年6月，智利央行出台了所谓“强制存款”政策，规定投机性的短期资

14、本流入(主要是短期贷款和存款)必须将相当于资本流入量的30%存人中央银行1年，不付利息。这一做法实际上就是提高外部融资的成本，是限制投机资本流入数量和调整外来投资结构的调节措施之一。后来，随着资本流入压力的下降，强制存款比重也逐步下调，直至2001年最终放弃强制存款政策。学术界迄今对这一政策仍有争议。支持者认为，从宏观经济政策角度看，这一政策能给货币政策提供更大的活动余地，可以避免因短期资本流入过多引起的周期深化；在使用外部融资较少的情况下，由资本流入形势逆转所造成的损失就比较小。反对者则认为，这一政策往往并不能达到所追求的目标，特别是在限制资本流入量方面，有可能给国内企业融资带来困难并加大融

15、资成本。e不过，笔者认为，智利在特定的环境下采取特定的政策的做法，从决策层面看是有创意的；与短期投机资本在一些国家造成严重的金融动荡相比，智利实行这一政策所取得的成效是积极的。财政政策。智利文人政府当政以来，对于在金融全球化条件下应该采取什么样的财政政策也进行了有益的探索。据有关介绍，智利政府通过适度限制公共开支，根据形势变化对增值税税率进行一定幅度内的向上或向下调整，建立稳定化基金(rondo de estabilizaci6n)，保持公共财政相当于 GDPI%的结构性盈余等手段，逐步形成了一种稳健的、负责任的财政政策。90年代以来智利保持了27%-28%左右的投资率，达到其历史最高水平，成

16、为拉动经济增长的关键性因素；与此同时，国家维持了对社会保障体系的资金投人，并偿还了大量外债。“实际上，90年代期间，国家为社会发展提供了持续的财政支持，包括19982002年经济减速期间也不例外，中央政府的债务余额由1989年占GDP的%降至2002年的%。”支持中小企业政策。智利在支持中小企业发展方面已经形成了比较完整的政策体系和与之配套的体制架构。这个政策体系主要包括以下几个方面：(1)面向中小企业的专门融资渠道，其中包括由国家生产开发公司(CORFO)担任中介的中小企业投资贷款；由CORFO购买银行债券，银行将发行债券收入专用于向中小企业贷款；国家提供担保补贴的贷款，即向中小企业放贷的金

17、融机构直接向保险公司购买担保，其费用的75%由国家支付，等等。(2)提供技术援助。智利于1993年建立面向中小企业的技术援助基金(FAT)，专门资助这类企业聘请顾问，以解决诸如市场分析、产品设计、控制污染、建立信息系统等。(3)中小企业研究与开发援助。智利于1991年建立全国技术与生产基金 (FONTEC)，支持中小企业的研究与开发活动。(4)培训。军政府曾对国家培训体制进行改革，但效果不佳。1995年，文人政府制定了面向中小企业的培训计划，其中包括对中小企业业主、经理及管理人员的培训和对小农业生产者的培训。1998年还建立国家培训基金(FONCAP)，为中小企业员工培训提供资助。此外，政府对

18、这类企业的支持还包括某些鼓励出口的政策性优惠，以及鼓励同一地区的同类企业形成某种联合体等。社会政策。社会政策并不是本文关注的重点，但是，我们应该看到，智利在取得经济较快增长的同时，并没有忽视社会发展。正如有的学者指出：“由于生产率的增长，工会作用的加强，也由于一度非常滞后的最低工资快速而集中的增加和税收的重要增长(超过GDP的2%)，实际工资以每年将近%的速度提高，并显着增加了被拖欠的人力资本(卫生、教育和住房)投资，以及最低养老金和家庭拨款。因此，贫困人口已明显地降至总人口的30%以下，收入分配有了改善。”三 关于“国家”(Estado)的定位综上所述，我们认为，智利90年代以来经济形势的明

19、显好转似乎有两个重要因素值得考虑。第一个因素是，同其他拉美国家相比，智利经济改革的启动要早10-15年，进入90年代后智利已经渡过了改革前期的混乱与冲击。在经济改革的前期阶段，由于指导思想的偏差和政策的不当，智利经济经历过剧烈的起伏动荡，人均GDP的平均增长率仅为%左右，贫困家庭比重由占30%上升到超过40%。正如有的学者指出：“在(智利改革的)头10年中，自由贸易导向的主要冲击是一种对内的破坏效应，其中最突出的是前几十年间逐步形成的国内经济遭到局部性的破坏或肢解，造成了巨大的负面社会效果。”对其他拉美国家而言，90年代还正处在改革的前期阶段，正在经历着类似智利前期的“激进式”改革所引起的强烈

20、冲击。这或许是我们观察这些国家90年代经济与社会形势的一个重要视角，但这并不等于说这些国家面临的严重经济与社会问题会随着时间的推移而自动化解。这就涉及我们所说的智利经济形势好转的第二个因素：政府在改革指导思想和经济政策上的重大调整。在论及智利政府改革指导思想和经济政策的调整时，我们应当看到，智利改革在追求建立市场经济、实行自由贸易、发挥比较优势、让私人企业起主导作用等基本目标上是前后一贯的。90年代以来智利历届文人政府改革指导思想的调整主要集中于对国家职能的重新定位，并把国家的干预或调控集中于处理好改革与发展的关系。在智利改革过程中，新自由主义者在国家的作用问题上有两种观点较具代表性。一是在对

21、国家作用的整体看法上，认为“市场是自足的、良性的经济调节机制”，国家只会造成扭曲与无效率，主张取消政治和国家，因而被批评为“新自由主义的乌托邦”。二是认为国家的收入再分配职能是对企业部门的负面干预，收入再分配过程是经济“停滞之源”。根据国外学者对智利国家改革的研究，可以把智利政府对国家的重新定位归纳为以下几个方面。(1)国家不再是企业创建者、经营者和直接生产投资者，但与此同时，国家为保持国民经济的活力与稳定不断地进行调节(如对危机局面进行干预)；通过政府促销、提供补贴、刺激投资、签订贸易协定等支持企业扩张；采取多种办法吸引外资；提供道路、港口、机场等基础设施；对人力资本的形成进行干预，等等。(

22、2)国家不再在投资资源的配置上起决定作用，而是成为“第二线的资源配置者”，主要是通过提供补贴、提供投资政策优惠、放慢关税减让速度等来扶持某些部门的发展。(3)国家在发挥收入再分配职能时坚持一条原则：不在大企业家阶层中造成不信任感。政府的行动主要包括两个方面：一是向特定的社会集团转移资源，包括现金和减免教育、医疗收费，确定最低工资水平，支持中小企业等；二是向贫困地区转移资金和建立特定的地区发展基金。(4)国家通过诸如汇率、利率、财政等方面的政策调整保持宏观经济环境的稳定。(5)国家制定必要的市场运作规范，包括对已经私有化的企业进行必要的干预，特别是在公用事业领域确保用户的权益不受侵害。正如劳尔冈

23、萨莱斯指出：“尽管国家的分量比过去减小了，但上述情况表明，智利经济绝不是一种不要国家的经济。国家保留了它在现代国家应当出现的所有领域的存在，并限制着教条式新自由主义的得逞。”四 关于智利的发展模式经过30年的改革，智利经济发生了深刻变化，市场经济体制已经建立，企业私有化过程已基本结束，一种新的出口导向发展模式已初步形成。从当前情况来看，智利经济面临的主要问题既不在于其经济体制，也不在于政府的宏观调控能力，而在于这种新的发展模式的局限性。智利经济改革所追求的基本目标之一是彻底改变以往由国家主导的、高保护下的内向工业化发展模式，建立一种发挥资源比较优势的出口导向发展模式。这一改革目标的确定是基于这

24、样一种判断：原来的发展模式是逃避外部竞争的封闭模式，所形成的工业体系既无效率又无活力，阻碍着劳动生产率和国际竞争力的提高。因此，新发展模式的形成过程实际上是一个产业结构大调整的过程，大体经历了三个阶段。前期的改革主要是通过快速地、大幅度地降低关税和非关税保护(平均关税降至原有水平的110)，使工业部门在激烈的外部竞争中遭到“破坏”或“肢解”。这就是笔者在前面说过的改革的头10年中，自由贸易导向造成对内的破坏效应。从债务危机发生到80年代末属于第二阶段，政府采取重点发展出口生产部门的方针，这既是建立新的发展模式的基础，也正好与债务危机发生后解决对外支付问题的紧迫性相吻合。可以说，国内拥有丰富的自

25、然资源、货币的大幅度贬值和国内的低工资政策等因素，成就了这个阶段出口部门的发展。也正是在这个背景下，在80年代后半期私有化高潮中国家将大型铜矿企业保留下来。90年代文人当政后，政府进一步强化了促进出口的方针，推动智利产品出口成为国家外交工作的重心之一，签订了大批双边自由贸易协定；实施特殊部门补贴政策(如林业补贴)；专门制定矿业部门外国投资法；扩大出口产品种类，增加出口生产基地；加大基础设施建设力度，等等。出口快速扩张成为拉动经济增长的主要因素。60年代，外贸占智利GDP的9%左右，到90年代末，这一比重上升到30%。尽管智利的出口导向发展模式已经取得明显的成就，但这一模式目前也面临诸多的局限。

26、(1)出口商品以初级产品为主。智利出口商品结构已由原来单一产品(铜)转向多样化，但这种多样化没有超越初级产品的范畴。2000年，10大主要出口商品无一例外都是农、林、渔、矿业产品，占出口总值的63%。从出口商品的加工程度来看，以1998年为例，未经加工的初级产品占%，简单加工的初级产品占%，制成品仅占14%。虽然近些年来国际市场上相当一部分原料和初级产品价格看好，但这类商品遭遇需求与价格剧烈波动的风险是很大的。(2)出口部门与其他经济部门的整合程度不高，拉动效应有限。以资源开发和简单加工为主的出口产业部门与其他经济部门的联系是薄弱的。大型企业对出口部门的控制更强化了这种弱点，例如，这类大企业与

27、中小企业之间的分包、合作关系是很少的。国内制造业部门基础较差，难以承担为农、林、渔、矿业部门制造生产设备的任务。在市场高度开放、国内商品供应能力有限的情况下，由出口收入增长所形成的追加需求有相当大一部分转变为进口需求。(3)出口部门创造就业的能力相对有限。在智利，出口部门无疑是提供就业的重要部门，90年代以来这个部门的总体工资水平也明显高于其他部门。但从出口增长带动就业的情况看，农业和渔业部门效果较好，矿业部门则出现出口增长而就业反而减少的趋势。有关统计资料显示，大型企业目前以仅占20%的就业劳动力提供全国95%的出口产值；全国有50%左右的劳动力分布在生产率和收益都很低的个体农业、中小企业或微型企业中。这种状况大概是智利尽管整体经济形势不错，但失业率却居高不下的一个重要原因。最近5年来，智利城市公开失业率一直在9%左右徘徊。综上所述，关于现行发展模式的可持续性问题已经成为智利政府和经济学界十分关注的问题。是通过进一步使出口商品多样化并增加附加值来提高出口部门对国民经济的拉动作用，还是再选择某些具有前景的新兴制造业行业作为重点产业，或再作出其他战略性选择，都还有待于进一步观察。