浅议我国的行政公益诉讼制度.docx

1、浅议我国的行政公益诉讼制度 目 录中文摘要 4英文摘要 5正文前言 6文献综述 7行政公益诉讼的概念与特征 9建立我国行政公益诉讼制度的紧迫性和可行性 10国外行政公益诉讼制度考察 12构建我国行政公益诉讼制度的若干构想 13结束语 17参考文献18致谢19中文摘要行政公益诉讼制度是为纠正公共性违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施，在一些西方国家已建立并良好地运行，而我国在这项制度的理论研究上虽有一定关注但不够，实践中尚属空白。随着我国社会和法制的发展，建立行政公益诉讼制度逐渐成为当前我国诉讼领域关注的一个重要课题。行政公益诉讼制度的设立不仅关系到我国国家、社会公共利益的有效维护，还

2、有利于我国司法制度的进一步完善。本文考察并比较了相关国家行政公益诉讼制度，从原告资格、受案范围、举证责任和诉讼费用承担等方面对我国建构该制度提出了若干构想。【关键词】行政公益诉讼；制度；构建AbstractAdministrative public interest litigation system is a judicial relief measure to correct public malpractice and protect public interest, which has been constructed and performed soundly in some wes

3、tern countries. However, in China, just some theoretic researches have been employed on this system by some extent, practically, it hardly has any. With the development of society and legal system, it has gradually become a main subject to construct the administrative public interest litigation syst

4、em in the field of Chinese lawsuit. The construction of this system will not only protect the interest of our country and social public efficiently, but also do good to the improvement of the judicial system of our country. In this thesis, the author has put forward some assumptions on the construct

5、ion of the administrative public interest litigation system through the researches and comparisons of the related systems with it, including the qualifications of plaintiff, the scope of cases, the responsibility of proof and the cost of litigation.Key words: administrative public interest litigatio

6、n; system; construction 前 言随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，政府管理公共事物，维护公共利益的职能也日益加重，对公共利益的维护也变得更加迫切。但公共权力的行使并不必然等于公共利益得到保护，许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗帜的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮拆迁、形象工程等领域，公共利益受到严重损害得不到司法救济。大量维护公益的行政诉讼大多因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告

7、资格而被驳回起诉。如何监督行政主体依法行政，维护貌视强大而又脆弱无比的公共利益，在行政诉讼领域内开放行政公益诉讼，落实全民监督，将是一种有效途径。近年来，随着行政诉讼实践的发展和理论研究的深入，行政公益诉讼成为热点问题之一。已有的研究成果主要在于对行政公益诉讼内涵、行政公益诉讼与传统行政诉讼的区别、国外行政公益诉讼制度的一般介绍，以及建立行政公益诉讼的必要性与可能性的阐述上，而在这些方面的研究已趋于一致，无多大分歧，但对在我国如何构建行政公益诉讼制度，却各持一端。行政公益诉讼制度对于实现公平正义、维护公共利益和构建和谐社会具有重要的意义，因此，加强对行政公益诉讼理论的研究，可以推动我国行政公益

8、诉讼建设的进程，可以在多元化的社会纠纷解决机制中增添一项充满活力的纠纷解决机制，更好地促进社会和谐。文献综述近年来，随着行政诉讼实践的发展和理论研究的深入，行政公益诉讼成为热点问题之一。已有的研究成果主要在于对行政公益诉讼内涵、行政公益诉讼与传统行政诉讼的区别、国外行政公益诉讼制度的一般介绍，以及建立行政公益诉讼的必要性与可能性的阐述上，而在这些方面的研究已趋于一致，无多大分歧，但对在我国如何构建行政公益诉讼制度，却各持一端。建立中国特色的行政公益诉讼制度，目前尚有大量的问题需要进一步的探讨和规范。首先，行政公益诉讼原告资格认定问题。有学者认为，我国行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法

9、律监督，若其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以相信法院裁判的公正性。也有学者认为，借鉴域外以及根据我国法律制度的特点，可以将行政公益诉讼的适格原告定位公民、社会组织以及国家检察机关。其次，行政公益诉讼的范围问题。大多数学者认为，行政公益诉讼的受案范围应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责,损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。将这类案件纳入公益诉讼案件的范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政行为得到及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。此外，为了不损害行政

10、权的效率价值，遵守司法有限审查原则，还有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。第三，如何确定行政公益诉讼的举证责任问题。有学者认为，行政公益诉讼的举证,应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任。由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位,由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责。法人、非法人组织或公民提起的公益诉讼，应采用举证责任部分倒置。但是，也有学者认为，行政公益诉讼中的举证责任与行政私益诉讼并没有实质性的区别，被告仍然负有主要的举证责任，等等。 在当代，不少西方法治国家都已经建立了较为完备的行政公益诉讼制度，尽管具体的方式方法各有不同，但我们可以吸收

11、其合理的部分加以借鉴。例如，在美国，行政公益诉讼被称为私人检察总长制度，“即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。”在英国的诉讼制度中，有一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普遍的公共利益而维护法律。在德国行政法院法确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最

12、高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。在法国，行政诉讼中最重要的诉讼种类越权之诉，在性质上主要是客观诉讼。该诉讼的基本目的是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼，“是指请求纠正国家或地方公共团体的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其它与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”诉讼制度的基本目的是解决社会纠纷与冲突，当社会经济的发展出现新的纠纷类型时，必然要求创设新的诉讼形式予以救济。当前我国公益

13、纠纷的不断出现为诉讼审判实践带来了新的课题。笔者认为，我们应当从我国的国情出发，可以融合东西方制度之长处，构建中国特色的行政公益诉讼制度。”近年来，在司法实践中不断出现涉及公益诉讼的案件，如“中国乙肝维权第一案”张先著起诉芜湖市人事局招录公务员时存在对乙肝病毒携带者的歧视案；青岛三名考生向最高人民法院起诉教育部，声称教育部2001年做出的全国普通高校高等教育招生计划的行政行为侵犯了他们的平等受教育权，因为该计划对不同省份限定不同的招生人数，这种限定使得不同省份的考生之间录取分数标准线差异巨大：东南大学两教师向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可案：2004年

14、4月出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，雀巢奶粉产品质量事件等等，引起社会各界尤其法学界的广泛关注。现实社会中存在着如此大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济，从根本上遏制这类现象，必须在行政诉讼领域中建立健全行政公益诉讼制度。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，建立中国特色的行政公益诉讼制度势在必行。一、 行政公益诉讼的概念与特征公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指国家、社会组织或者个人均可依法就已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者责任的活动。公益诉讼起源于古罗马，私益诉讼是维护个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起

15、；公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。也就是说在古罗马时期，市民为维护公共利益，维护法律及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。笔者认为，与传统行政诉讼相比，行政公益诉讼具有如下特征：（一）行政公益诉讼具有预防性质，起诉不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提起诉讼，这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在

16、萌芽状态。（二）起诉主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提起诉讼。（三）行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益。所谓公共利益是指涉及不特定多数人的安全、健康、财产、权利等内容的社会利益，是作为有机整体的全体社会成员共同享有的权益。主要包括两方面，一是社会公共利益，二是国家公共利益。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国

17、家和社会，促使形成良好社会秩序。 二、建立我国行政公益诉讼制度的紧迫性和可行性（一）建立我国行政公益诉讼制度的紧迫性哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。而我国现行的行政诉讼法，只设立了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权利的主观诉讼，而没有设立保护国家利益和社会公共利益的客观诉讼制度。人们无法直接通过现行的行政诉讼法来保护国家和社会利益。从现有立法看，我国行政诉讼法没有在公益诉讼方面作出相应的规定。我国行政诉讼法第4

18、1条规定了行政诉讼的起诉条件，强调了原告必须与案件事实(具体行政行为)有利害关系，即原告必须是行政机关具体行政行为的相对人，否则不予受理，即我国行政诉讼对原告资格采取的审查标准是“直接利害关系”。研究国外有关行政诉讼的原告标准就不以此为限。如美国联邦行政程序法第702条规定：“因行政行为而致使其法定权益受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或侵害，均有权诉诸司法审查。”可见在美国的司法实践中原告的资格标准为“事实不利影响标准”，相对人的权利和利益只要受到所指控的行政行为的影响，就可以向法院提起诉讼，而不论这种利益是否具有法律的规定，也不论这种利益是直接的还是间接的。我国现行行

19、政诉讼法中对受案范围的规定有行政诉讼法第2条总括式的规定，第11条列举式的规定和第12条排除式的规定。这说明我国行政诉讼的受案范围是比较窄的，对一些抽象行政行为，一些涉及自身直接利益的行政行为尚不可诉。另外，我国是奉行成文法的国家，法官在处理案件的过程中必须严格按照法律原则和规定行事，虽然有利于法制的稳定，但却使司法审判呈保守和被动的态势，对于超出现有法律规定保护框架之外的利益，法官往往以法无明文规定而不予保护。因此，面对不断涌现的新类型纠纷，法官往往作出不予受理或者在受理后作出驳回起诉的裁定。随着民主的发展，人们需要保护的权利日益增加，不仅物质、人身等的权利需要保障，而且人们开始在环境上、消

20、费上也有了发言权。民主的成果需要有法律的保障，没有法律保障的民主就会荡然无存，因此在法律上扩大权益的保护范围是必要的，把和人们息息相关的权利和利益用法律的形式保护起来，并提供致害时的救济，法律的权威就自然树立起来，依法治国的基本方略便可得到贯彻实施。因此，修改我国现行的行政诉讼法成为必要，建立我国的行政公益诉讼制度，使我国的行政诉讼不仅仅停留于保护公民、法人和其他组织合法权益，还应增加直接保护公共利益、维护行政法治和保障市场的公平竞争秩序的法律功能。（二）建立我国行政公益诉讼制度的可行性宪法为建立行政公益诉讼制度提供了原则基础。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规

21、定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务,管理社会事务。这说明在我国公共权力和公共利益在本质上是一致的，人民的利益就是公共利益、人民维护和发展公共利益的重要手段就是公共权力，人民的利益是高于一切的。我国行政诉讼法第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可见，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权：二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行政行为予以限制和纠正，

22、符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺憾，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。不仅如此，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第13条第1款规定：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或公平竞争时，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼。这就在一定程度上放宽了原告的诉讼资格。同时该解释第12条规定强调了“有法律上的厉害关系”，比行政诉讼法中“侵犯其合法权益”的范围更加广泛。这将为我国行政公益诉讼制度的建立起很好的推动作用。三、国外行政公益诉讼制度考察国外许多国家已经建立了相当成熟的行政公益诉讼制度，但在不同的国家，由于文化、历史、法院地位及功能差

23、异，行政公益诉讼的类型呈现多种形态。在美国，行政公益诉讼被称为私人检察总长制度，“即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类，早在1964年的联邦行政程序法就规定：“受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的”个人，可以获得司法审查。在司法审查中，被告可以是行政机关、官员和美国。私人检察总长理论虽正式形成于美国，其理论却源于英国。在英国，当公民在请求禁止令或宜告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法，检察总长有权提起诉讼。这种诉讼在英国法中被称为“ 用公法名义保护私权之诉”。当然，这

24、里的私权，应当理解为诉权而非实体性权利。该类诉讼的基础是公共利益，是为了普通的公共利益而维护法律。在实践中，检察总长是只应请求人的请求而动，而且检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人。在法国，行政诉讼中最重要的诉讼种类是越权之诉，是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害,请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段，其在性质上主要是客观诉讼，该诉讼的基本目的是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的

25、主观权利。日本在行政案件诉讼法第五条中将行政诉讼分为控告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种形式。民众诉讼实质上就是行政公益诉讼，是指国民请求纠正国家或公共团体不符合法律的行为，并以选举人的资格或与自己在法律上利益无关的其他资格提起诉讼。民众诉讼的目的并不是为了保护个人利益，而是为了保护客观上的法律秩序，监督行政法规的正确运用，使国民处于公共行政监督者的地位。从以上考察比较中可以看出，尽管各国行政公益诉讼的表现形式和名称各不相同，但我们不难发现它们有着许多共同的法律特征，对构建我国的行政公益诉讼制度具有重要启示：（一）行政公益诉讼主要有两种形式：一种是由特别的国家机关提起行政公诉，可称为行

26、政公益公诉,比如由检察机关提起的；另一种是由公益代表人即同被诉行政行为无法律上直接利害关系的公民、法人或其它组织提起的行政公益诉讼，可称为行政公益私诉、一般主体代表诉讼或民众诉讼。 （二）起诉资格不断放宽，原告范围不扩大。考察一下国外近代以来行政诉讼制度,我们会发现原告资格经历一个由窄到宽的发展进程，在行政公益诉讼中的原告是与侵害后果无“直接利害关系”的国家机关以及公民、法人或者其他社会组织，且无确定的数量和具体对象，任何一个主体只要其利益受到了所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。 （三）受案范围不断拓宽。为了更好地维护社会公共利益，

27、各国在建构和完善行政公益诉讼制度的过程中，不断突破传统的受案范围，注意将更多类型的案件纳入司法审查的范围，通过扩展受案范围，人们不仅可以对具体行政行为提起诉讼，如果行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，也可以成为起诉的对象，这是因为从某种意义上说，抽象行政行为涉及面广，影响的相对人较多，对社会的危害性更大、破坏性更强。（四）受案范围的法定性。一般来说，行政公益诉讼并不是任何公民和组织任意提起的，它有着严格的法定标准，如：日本的行政公益诉讼限于与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼等五种形式，美国的“私人检察官”理论也通常在一般纳税人、普通消费者、同业竞争、共同环境居住者方面发挥效

28、应。四、建立我国行政公益诉讼制度的若干构想行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，是民主制度不断发展的产物，它在我国的确立需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。虽然在我国建立行政公益诉讼制度势在必行，但是制度的构建要根植于现实的土壤。我国的行政诉讼法起步较晚，各方面的制度还不完善，基于我国的历史和法制环境，在建立公益诉讼制度时，应该注意以下几个问题：（一）行政公益诉讼的原告资格行政公益诉讼的特殊性在于原告与被诉行政行为没有传统行政诉讼中所认可的法律上的“直接利害关系”，因而建立行政公益诉讼首先要解决原告资格问题。从理论上说，任何个人、组织只要认为某一行政行为侵害了公共

29、利益，就可以基于对国家和社会的责任感而向法院提起行政公益诉讼。但是提起公益诉讼不仅需要人力、物力、财力，而且还要具备专业的知识。因此，起诉人资格可以分为以下三类：第一，检察机关。根据行政诉讼法第六十四条规定检察院对法院已发生法律效力的判决裁定，发现违反法律法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。检察机关是我国的法律监督机关，享有对行政机关及其工作人员遵纪守法情况进行监督的权力。检察机关代表公众向法院提起行政公益诉讼正是其行使监督职能的充分体现。所以在我国由检察机关代表公益提起诉讼在理论上不应该成为问题，但检察机关对行政机关及其工作人员的法律监督权只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。应该

30、依照宪法原则将人民检察院全面对政府及其职能部门，对公民、法人和其它组织的法律监督体制，并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权，使社会公益从可诉性方面得以保障。而且检察机关享有的人力、财力和物力在实力上足可以和行政机关相抗衡，由检察机关代表公众以公诉人身份提起行政公益诉讼有利于防止滥诉，并能提高诉讼效率、节约诉讼成本。第二，社会组织或团体。它代表一定领域内部特定多数人所享有的共同利益，当成员的共同利益受到侵害时，社会团体就应当有资格提起诉讼。如消费者协会、妇女联合会等为了维护公共利益免遭行政行为的侵害，有权运用司法救济手段提起行政公益诉讼。第三，公民个人，既包括与行政行为有利害关系的公民，也包括与

31、行政行为无利害关系的公民。鉴于公民个人力量的薄弱，法律应该赋予他们一定的选择权。与行政行为有直接利害关系的公民，既可以直接提起行政公益诉讼，也可以向检察机关检举；与行政行为无直接利害关系的公民，应首先向检察机关检举，只有在检察机关不起诉的情况下，方可提起行政公益诉讼。这种做法不仅保障了公民的起诉权，而且能有效地防止滥诉。（二）行政公益诉讼的受案范围现代主要法治国家受理公益诉讼的范围都限于有限的领域。尽管行政公益诉讼是特殊类型的诉讼，但也应遵循行政诉讼的一项基本原则即司法审查有限的原则。行政诉讼立法有必要对行政公益诉讼的受案范围做出一定的限制，应明确规定公益诉讼的范围和种类。只有这样，才能使行政公益诉讼制度和行政权的效率价值之间达到恰当的平衡，从而从根本上维护公共利益, 促进行政机关依法行政。在公益案件的选择标准上应明确该类案件必须侵犯的是社会公共利益即不特定多人的利益，但提起公益诉讼的前提不应局限于公益违法损害事实的实际发生，有损害发生的可能情况也应包括在内。公民、法人或者其他组织认为损害公共利益或者有损害公共利益潜在实际威胁的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在环境污染、破坏生态平衡；侵害广大消费者权益；危害社会公众生命和身体健康；若乱市场经济秩序；国有资产流失；破坏社会公益事业；危害公共安全等领域。笔者