PPP实施方案生活垃圾焚烧发电项目PPP实施方案.docx

1、PPP实施方案生活垃圾焚烧发电项目PPP实施方案生活垃圾焚烧发电PPP项目实施方案附表1：项目财务指标测算表 54附表2：某某市生活垃圾焚烧发电PPP项目采购阶段计划 57项目概况（1）项目基本情况1项目概况项目位于在某某市商宁公路吴楼村南，即在某某市卫生填埋场规划范围内，总占地面积140亩。项目总规模2400t/d，一次规划，分步实施，一期工程建设规模1200t/d，2600t/d生活垃圾焚烧线，二期工程规划建设规模1200t/d。项目服务区域为某某中心城区梁园区、睢阳区和开发区。2前期工作进展项目前期合规性手续办理情况：本项目已于2014年3月份获得项目批复，工程可行性研究报告已经编制完成

2、，有关规划、土地、环评、稳评等相关手续正在办理中。项目规划用地之内（垃圾发电厂附件）已由某某市政府投资建成垃圾渗滤液处理站，属于垃圾焚烧发电厂配套工程。垃圾储坑中的渗滤液、卸料大厅冲洗水以及生活、生产废水经收集后送入渗滤液处理站集中处理。垃圾渗滤液处理站总投资2600万元。（2）项目背景和意义3项目建设背景及意义（1）项目建设背景目前，某某市城市生活垃圾主要采用收集转运卫生填埋的处理方式，即在垃圾无害化处理场进行卫生填埋。该垃圾填埋场位于商宁公路吴楼村南，距市区5公里，总占地面积365亩，原设计处理量为21.9万吨/年，使用年限为18年，总库容为274万m3。但由于建设时，征地面积少了30多亩

3、，实际建设库容约为200万m3多一点，该卫生填埋场于2005年开始投入使用，现在剩余库容约为100万m3。由于城市化进程的推进和经济的快速发展，城市人口规模的扩大、城区人口快速增长和人民生活水平不断提高，垃圾产生量呈不断增长之势，且某某市属于平原地区，土地大多数为基本农田，因此征地建设新的垃圾卫生填埋场的难度太大，填埋工艺势必带来土地资源的耗用，地表水、地下水和大气环境的污染，无法实现垃圾处理的减量化和资源化，与城市经济发展极不协调。改变生活垃圾处理工艺，建设生活垃圾焚烧项目势在必行，刻不容缓。某某市政府规划新建一座现代化的生活垃圾焚烧发电厂，实现生活垃圾处理的“无害化、减量化、资源化”已十分

4、必要和迫切，具有极大的社会效益和环境效益。（2）项目建设意义本项目以处理城市生活垃圾为主，兼顾发电为辅。按照“减量化、资源化、无害化”的原则，在实现清洁生产的前提下对城市生活垃圾进行焚烧处理。虽然焚烧技术的投资成本和运行成本相对较高，但焚烧技术已成为垃圾无害化、减量化和资源化的最有效的技术手段。无害化彻底。高温焚烧可使垃圾中有害成份得到完全分解；减容效果好。焚烧处理可使城市垃圾的体积减少80%90%；有利于资源再利用。垃圾焚烧产生的余热可用来发电或供热；综合效率高。焚烧厂占地面积小，可靠近市区，既可以节约土地，又可减少运输成本。国务院以国发20119号文批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城

5、市生活垃圾处理工作意见的通知中指出“提高生活垃圾中有机成份和热能的利用水平，全面提升生活垃圾资源化利用工作”，明确规定“加快生物质能源回收利用工作，提高生活垃圾焚烧发电和填埋气体发电的能源利用效率，土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术”。本工程采用焚烧法处理垃圾后，垃圾减量达到80%左右，且余下残渣性质稳定密实，可用于道路建设或制砖等；将缓解生活垃圾填埋方式占地面积较大与城市化建设加快而用地紧张的矛盾；将杜绝原简易填埋场地产生的污水、废气等二次污染，改善人居环境质量，有利于居民身体健康状态的改善；同时该工程的建设将提高某某市，特别是项目服务区域的垃圾收集处理率，减轻城市垃圾对土

6、壤、大气和城市水体的污染，改善该片区的生态环境和保护黄河起到关键性的作用。综上所述，本项目的建设对某某市生活垃圾处理布局新的平衡，对实现可持续发展的城建环保工程，意义深远，十分必要。4采用PPP模式必要性和可行性（1）采用PPP模式的必要性本项目采用PPP模式，一方面缓解政府财政资金压力，解决项目前期投资资金问题；另一方面通过引入社会资本发挥市场机制功能，提高项目运作和管理效率。国家政策大力支持采用PPP模式实施公共服务类项目。国务院、发改委、财政部等相关职能部委关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知等文件，指明了推广运用政府和社会资本合作模式的必要性，是促进经济转型升级、支持

7、新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；也是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。缓解政府财政压力。本项目工程建设总投资55000万元，还要配套修建上网接入系统、进场道路等设施，因此仅靠传统的政府举债投资建设的模式，会增加财政支出负担，难以融得需要的资金。因此，引入社会资本可以有效缓解政府财政压力。发挥社会资本优势。社会资本具有专业处理技术、运营管理经验和投资融资能力，通过PPP合作方式，社会资本能够为项目带来先进的处理技术，提高垃圾处理的飞灰、烟气、炉渣、渗滤液等各项排放指标；社会资本能够提高本项目的运营效率并降低运营成本，从而降低地方政府的

8、财政负担；社会资本具有丰富的融资渠道，能够为本项目的建设提供更多的资金来源。基于以上分析，本项目采用PPP模式是必要的。（2）采用PPP模式的可行性财经76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知明确适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。项目价格调整机制灵活。垃圾处理厂项目价格调整机制一般采用价格调整系数进行调整，以反映成本变动等因素对基准垃圾处理价格的影响。价格调整需要考虑通货膨胀、原材料成本变动，工资变动等因素，价格调整机制比较灵活。项目市场化程度较高。我国垃圾处理项目自本世纪初推行BOT模式以

9、来，经过十余年的市场化运作，引入了先进的垃圾焚烧处理技术，积累了丰富的项目运作经验及一系列关于项目运作的市场规则，培育了一批具有市场竞争力且遵守市场规则的社会投资人。投资规模相对较大。垃圾焚烧项目属于资金和技术密集型项目，日处理垃圾量1000吨的规模，总投资在4.5-5亿元之间。本项目一期工程日处理生活垃圾规模1200吨，二期工程日处理垃圾规模1200吨，项目前期投资规模较大，具有自然垄断性质。项目具有稳定的现金流。垃圾处理厂项目建成后，项目收益主要来自垃圾处理服务费收入和上网电费收入，项目收入主要取决于垃圾处理量、垃圾燃烧热值。某某市目前垃圾填埋场日处理生活垃圾830吨，预计7年后达到设计值

10、。项目运营风险较小，有长期稳定的现金流收入。本项目属于调价机制灵活、投资规模较大、需求长期稳定、市场化程度较高的市政基础设施工程，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施本项目。（3）主要经济技术指标5项目建设内容（1）项目平面布置方案根据道路布置、工艺流程，整个厂区划分为生产区、办公生活区、和处理区三部分，以中间的设计道路及绿化带进行分隔。生产区：生产区主要由主厂房（汽机房、变压器室、10Kv配电室、中控楼电气室、设备库房、垃圾接收大厅、垃圾坑、焚烧炉车间、布袋除尘器等）及其周边的辅助设施等构成。厂区布置以主厂房为核心，辅助设施结合工艺要求，围绕主厂房布置。一、二期工程分别建设独立的生产

11、区。办公生活区：办公生活区主要由综合楼、绿化区、停车场、篮球场、食堂和宿舍等构成。一、二期工程共用一个办公生活区。处理区：处理区主要由一、二期工程所需的联合泵房、循环水池、工业清水池等组成。一、二期工程分别建设独立的处理区。（2）项目工程技术方案项目工程技术内容包括焚烧处理线、烟气处理装置、飞回处理系统、余热回收系统、汽轮发电机组、压缩空气系统、垃圾接收及供料系统、渗滤液收集设施、除盐水制备装置等。垃圾焚烧系统：建设部、国家环境保护总局、科技部联合发文“建城2000120号”城市生活垃圾处理及污染防治技术政策规定：“垃圾焚烧目前宜采用以炉排炉为基础的成熟技术，审慎采用其它炉型的焚烧炉；禁止使用

12、不能达到控制标准的焚烧炉。”本项目选用SITY2000逆推式机械炉排炉与蒸汽参数为4MPa，400的余热锅炉结合在一起组成垃圾焚烧炉。基于本项目一期工程日处理垃圾量1200t，配置2 条单线处理能力为600t/d 焚烧炉更加稳定、合理。烟气净化系统：烟气净化系统包括喷雾反应系统、布袋除尘器系统、石灰浆制备系统、活性炭喷射系统、烟气排放系统、烟气在线监测系统和飞灰输送系统。烟气处理工艺采用成熟可靠、效率高、经济性好的“喷雾塔+石灰浆液活性炭喷射布袋除尘器”处理方法。汽轮发电系统：为了使垃圾焚烧发电厂在获得良好社会效益的同时取得一定的经济效益，本工程利用垃圾焚烧锅炉产生的过热蒸汽供汽轮发电机组发电

13、。本工程的余热发电选用2台12MW凝汽式汽轮发电机组，额定进汽量约为48.5t/h，按焚烧余热锅炉和汽轮发电机组年工作8000h计，工程年发电量约为年发电量13350万千瓦时，自用电率约为18%，年上网电量10950万千瓦时。6项目建设规模项目位于在某某市商宁公路吴楼村南，即在某某市卫生填埋场规划范围内，总占地面积140亩，总投资55000万元。一期配置2条4600t/d的焚烧线，配置4.0MPa/400蒸汽参数的余热锅炉，装机容量两台12MW发电机组。项目其他主要经济技术指标如下表：表1-1 项目建设规模和废弃物处置规模序号项目名称单位本项目备注1建设规模1.1垃圾处理量t/d1200年处理

14、量t/a4380001.2年最大发电量108kwh/a1.335每吨垃圾发电（上网）250度其中：年最大上网电量108kwh/a1.095厂用电率18%2废弃物处置规模2.1渗滤液处理规模t/d180垃圾处理量15%2.2炉渣设计规模t/d240垃圾处理量20%2.3飞灰设计处理规模t/d60垃圾处理量5%7项目产出与绩效考核标准项目日处理生活垃圾1200 吨/日，年处理43.8 万吨。一期拟配置2条600 吨/日的垃圾焚烧线和2 台12MW汽轮发电机组，年发电量13350万度，年售电量10950万度电。项目输出物料包括垃圾焚烧处理后的炉渣，烟气净化处理产生的飞灰，垃圾渗滤液及生产、生活污水。

15、焚烧炉产生的炉渣可进行综合利用，不能利用的送入垃圾填埋场进行填埋；烟气净化处理产生的飞灰在厂区内固化检验合格后与不能综合利用的炉渣送入垃圾填埋场进行分区填埋；垃圾渗滤液及卸料大厅冲洗水以及生活、生产废水经收集后送入厂区旁渗滤液处理站集中处理。由于项目输出物料对环境影响较大，环保部门和项目实施机构需要严格要求项目输出物料的排放标准：（1） 排放炉渣按固体废弃物处理。指标达到生活垃圾焚烧污染控制标准(GB18485-2014)后送入垃圾填埋场填埋。（2）烟气净化。确保烟气污染物（二噁英）达到欧盟2000标准排放要求。炉膛设计上，确保温度大于850高温焚烧，并确保至少有2s停留时间。燃烧控制上严格执

16、行3T原则（8501000高温焚烧，二燃室停留时间超过2.0s，以及较大的湍流程度）。（3）渗沥液。确保处理出水水质达到污水排入城镇下水道水质标准（CJ343-2010）的要求，实现污水达标排放。（4）飞灰处理采用“垃圾焚烧飞灰水泥固化技术卫生填埋技术”，产生的飞灰经处理后达到生活垃圾填埋场污染控制标准（GB16889-2008），浸出毒性达标后运入填埋场填埋处理。（5）臭气排放达到恶臭污染物排放标准(GB14554-1993)中的一级标准。（6）噪声达到工业企业厂界环境噪声排放标准(GB12348-2008)中的II类标准要求所规定的限值。（7）制定并完善的环境管理及控制方案，主要环保指标如

17、CO、含氧量、SO2、烟尘、NOx、HCL实行在线监测并与环保局联网以及大屏幕公示，主动接受公众监督。（4）政府对项目支持8保证项目用地和项目配套投入政府方保证项目土地平整，项目施工道路通畅，保证用水、用电接至厂区红线。并网发电工程在垃圾发电厂区红线范围内的相关费用由项目公司承担，在红线范围外费用由政府方承担。其次，市政府投资2600万建设垃圾渗滤液处理站（工程已经竣工），作为本项目的配套工程。9负责服务区内垃圾收集和运输政府方负责服务区内垃圾收集和运输，垃圾运输采用公路汽车运输，直接送至项目场地的地磅站，垃圾收集和运输的费用由政府方负10保障垃圾最低入厂量决定项目收益的重要因素之一即为日处理

18、垃圾量，过低的垃圾处理量会影响焚烧炉的正常运行，难以保障项目公司投资回本和要求的报酬。为了保障项目公司能够有较稳定的现金流收入，政府方保障项目在运营前几年的最低垃圾入厂量，在实际入厂垃圾量低于最低垃圾处理量时，由政府方兜底。11统一收购上网电量政府方按照国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知（发改价格2012801号）的规定，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。协调机制与项目实施机构（5）建立协调机制为加快推进某某市生活垃圾焚烧发电项目政府和社会资本合作，建议成立领导小组，以

19、保障项目的各项协调和推进工作顺利实施。领导小组主要负责政策制定、规划指导，统一部署全市政府和社会资本合作模式推广工作。领导小组由某某市常务副市长王市长任组长，市城管局、市财政局、市环保局、市物价局、市发展改革改委员会、市国土局、市规划局、市水利局以及某某市市相关职能部门等负责人组成。领导小组负责整个PPP项目的统筹和决策，配合咨询机构尽职调研和资料搜集，建立协调推进机制保障项目积极稳妥推进。表2-1某某市生活垃圾焚烧发电项目协调小组部门职责市政府成立领导小组，小组成员包含涉及到本项目的主要相关部门，推动项目整体工作；项目重要问题的总体管理、控制和协调；授权某某市城市管理局代表政府与投资商开展谈

20、判工作，并签署垃圾焚烧项目特许经营协议。市城市管理局负责本特许经营项目的垃圾运输和供应；垃圾收运系统的建立，继续提高城市生活垃圾的收集率，完善城市垃圾收集、中转和运输系统。 市财政局组织财政承受能力和物有所值专家论证会；负责本项目政府采购和资料备案工作；制定项目跨年度财政预算支出计划，并根据项目考核情况安排支出；确定特许经营期期间垃圾处理补贴费支付方式、支付时间等问题；协助项目公司获得国家、省、市级专项补贴或奖励。市环保局根据相关政策法规和周边环境质量状况，会同各部门确定污染物（烟气、渗滤液、废水、残渣、飞灰、恶臭和噪声等）的环保标准；项目拟选址地环境敏感程度甄别，是否属于环境敏感区；协助审批

21、环境影响评价报告，并上报相关主管部门；建设、运营期间污染物排放的监测与监督等。市水利局落实项目排水条件，市政管网条件，污水排放管道建设标准和纳管标准；落实工业水供水水源，距离、水价、输送管道建设（含取水泵房、加压泵房、管线、征地等）和维护费用等条件；保证工业水的水质。市发展与改革委员会负责项目立项、可研审批工作。市建委控制项目设计质量，初步设计评审、施工图审查是否符合国家相关标准规范；建设期间协助办理施工许可办理、开工证明、项目验收等工作。市国土局按照国家建设用地相关管理办法，出具建设项目用地预审意见书。市规划局确定项目拟选厂址、厂内管网布置符合城市总规；规划红线范围的确定，出具项目选址意见书

22、和项目红线图。市物价局加强对垃圾焚烧发电上网电价执行和电价附加补贴结算的监管，做好垃圾处理量、上网电量及电价补贴的统计核查工作，确保上网电价政策执行到位。其他部门国资、审计、监察、法制办等相关部门各自职责，做好政府和社会资本合作模式相关工作。（6）项目实施机构某某市市政府授权某某市城市管理局（以下简称“城市管理局”）为项目实施机构。城市管理局负责项目准备、采购、监管和移交等工作；以及协调某某市生活垃圾焚烧发电工程特许经营项目的立项、可研、环评、土地等各种项目有关审批手续等相关工作；经过市政府授权，城市管理局与社会资本（项目公司）签订PPP项目合同；在项目期限内，对项目公司的投资建设、运营和维护

23、以及其他相关工作进行监督和管理。项目运作模式和交易结构（7）运作方式项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等六种。本项目属于新建项目，合适采用BOT运作模式，引入社会资本，发挥市场机制作用，提高项目运作效率，特许经营期满后，项目资产无偿移交给某某市政府。本项目属于垃圾焚烧发电工程，垃圾焚烧系统的使用年限一般在25年之上。根据行业经验，特许经营期一般在25-30年之间，结合本项目自身特点，设定项目合作期限为30年。（8）交易结构本项目采用BOT运作模式。某某市政府授权国有平台公司为政府方出资代表，与中标社会资本按照3:17的

24、比例共同出资设立项目公司。某某市政府委托某某市城管局作为项目实施机构，实施机构授予项目公司30年特许经营权，并对项目公司进行监督管理和绩效考核。项目公司负责项目资产运作，包括项目设计、建设、运营和管理，项目的收益主要有上网发电收入、垃圾处理服务费，其他收益（发热和炉渣综合利用）由于适用性不普遍且占比较小，在本方案中忽略不计。特许经营期满，项目公司无偿将项目资产移交给某某市政府或其指定的机构。图3-2 某某市生活垃圾焚烧发电PPP项目交易结构（9）项目公司股权结构根据财政部2014年12月30日印发的PPP项目合同指南（试行）（财金2014156号），明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于

25、50%、且不具有实际控制力及管理权”。考虑到本项目投资额较大，为尽量减小政府的初期投入，充分引入社会资本参与，初步设置政府方与社会资本方在项目公司的股权比例为3:17，社会资本方在项目公司中占控股地位。政府方以现金出资2888万元，占比15%；社会资本以现金出资16363万元，占比85%。融资安排在融资模式上，以降低项目建设资金成本为主，扩宽融资渠道和丰富融资工具。在风险可控的条件下，设置最优项目融资结构，有效发挥金融杠杆效应。国发51号文对环保发电行业的资本金要求不得低于20%，外资投资所规定的项目资本金不得低于三分之一，基于这两个限制性条件，项目的资本金拟设定为35%，即可以充分发挥外部融

26、资的杠杆效应，也有利于吸引有资金、技术优势的外资企业进入。项目总投资5.5亿元，项目资本金占总投资35%，即19250万元；其余的资金（35750万元）由项目公司通过外部融资解决。本项目属于准经营性项目，有长期稳定的现金流，可通过经营权或依经营权而享有的收益权向提供融资的贷款人按程序依法提供质押担保，所融资金应全部用于本项目投资、建设和运营、维护。项目公司不能顺利完成项目融资的，由社会资本通过股东贷款、补充担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。图3-2某某市生活垃圾焚烧发电项目融资结构回报机制和分配机制12项目收益回报机制本项目年上网电量为10950万度，仅靠上网电费难以覆盖项目投

27、资成本和投资人要求的收益。介于项目准经营性性质，适合采用“可行性缺口补助”回报机制。项目收益来自两个方面：一是垃圾处理服务费，与项目自有资金内部收益率、垃圾焚烧热值、建设投资规模密切相关；二是上网发电收入，由政府部门按照统一价格收购；除了以上三项收入外，还可以将生产过程中产生的炉渣委托专门厂家进行综合利用获得炉渣综合利用收入，或是通过热电联产技术利用蒸汽供热获得部分供热收入，由于此部分收入的可适用性具有局部性，在此忽略。表3-1 某某市生活垃圾焚烧发电PPP项目收益回报项目收益来源价格数量备注调价机制垃圾处理服务费正常在60-70元之间43.8万吨/年由于行业的成熟、技术创新和管理加强，价格趋

28、于下降。通过膨胀指数上网电费0.65元/度10950104KWH/a关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知发改价格2012801号国家政策指导定价13收益分配机制项目公司分配当年税后利润时，应当提取利润的 10%作为公司法定公积金。项目收益分配以项目未分配利润为基础，政府和社会资本按照股比进行分配，或者按照协议规定退出。投资人资金退出合作期结束，项目公司无偿将项目资产移交给某某市政府或某某市政府指定的机构。合作期结束前，投资人根据项目公司运营情况，自由分配沉淀资金，逐步退出。政府方和社会资本按照股比同步退出，或者按照协议规定退出。项目效益分析（10）参数设置本次测算选用现金流量法进行财务分析来确定

29、初始垃圾处理服务费单价，以自有资金内部报酬率作为项目财务分析的主要评价指标。1、建设运营期本项目合作期限为30年，其中建设期2年，运营期28年。2、融资成本项目融资成本取银行5年期贷款基准利率，融资期限为30年，4.9%，从运营年份第一年开始等额本息偿付贷款。3、折旧摊销根据财政部关于印发企业会计准则解释第2号的通知（财会【2008】11号）的要求，本项目所有固定资产应按无形资产在运营期限内平均摊销，摊销年限为28年，残值为零。4、保底垃圾量：根据项目设计，焚烧炉负荷度在75%-110%之间，焚烧炉满负荷量为日处理垃圾1200吨，负荷量在900-1320吨之间。随着垃圾的增加，垃圾焚烧量增加，

30、焚烧锅炉负荷量也逐渐增加。目前，某某市现有卫生填埋场日填埋垃圾量830吨/日，预计项目建成后日填埋垃圾量将增加到900吨/日。因此，设定运营期第一年焚烧炉负荷度为75%，垃圾处理保底量为900吨，此后逐年增加5%直至满负荷为止。表4-1 项目保底垃圾焚烧量年度3 45 6 79-25负荷度75%80%85%90%95%100%政府保底垃圾量（吨）90096010201080114012004、税费根据资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录财税201578号，垃圾处理劳务费按照70%比率即征即退，生活垃圾处理过程中产生的售电收入100%即征即退增值税。增值税税率按17%计征，城建税按7%计征，教育

31、费附加按3%计征，地方教育附加按2%计征，所得税税率按25%计征，项目享受所得税“三免三减半”优惠政策。财务测算过程14项目初期投资（1）项目投资估算项目投资估算55000万元，包括一期、二期工程土建投资，和一期项目设备（包括设备安装）投资。其中工程费用46839万元（设备+安装费占到总投资的54%），工程建设其他费3293万元，预备费2507万元，建设期利息2101万元，铺底流动资金260万元。表4-2项目投资估算及构成（单位：万元）序号项目名称投资估算占比备注一工程费用4683985.16%1设备及安装工程2983854.25%1.1垃圾接收,储存与输送系统6411.17%一期：设备+安装费1.2垃圾焚烧系统54509.91%一期：设备+安装费1.3余热利用系统842615.32%一期：设备+安装费1.4