社会管理创新挑战重点与关系分析.docx

1、社会管理创新挑战重点与关系分析社会管理创新：挑战、重点与关系分析基于县处级以上领导干部的抽样调查分析李 德 于洪生1内容摘要：随着中国城市化的快速发展、社会的急剧转型，我国社会管理和公共服务面临着前所未有的挑战。本文围绕当前加强社会建设、创新社会管理的热点、难点和重点问题，对前来中国浦东干部学院学习的全国306名领导干部进行了问卷调查，在统计问卷的基础上，分析了领导干部对当前我国社会管理现状、困境的评价及他们对今后创新社会管理的进一步思考与探索，这对于相关部门制定社会管理政策具有一定的借鉴意义。关键词：社会管理 挑战 重点 关系分析The innovation of social manage

2、ment: challenges, focus and relationship analysisBased on the leading cadres at and above county level analysis of sampling surveyLi De Yu HongshengAbstract: Along with the fast development of city in china，The rapid social transformation，Chinas social management and public services confronted with

3、hitherto unknown challenge. This thesis discusses the strengthening social construction, social management innovation of hot, difficult and key issues, We conducted a questionnaire survey to the 306 leaders studying in China Executive Leadership Academy Pudong, In the statistics of questionnaire on

4、the basis of, Analysis of the leaders evaluation on current management situation , Dilemma,and their further consideration and exploration for future innovation of social management, It has a certain referential significance for the establishment of social policy. Key word: social management challen

5、ge Focus point Analysis of the relationship一 引 言加强社会建设、创新社会管理、推进我国社会体制建设是近年来全社会关注的热点、难点和重点问题。2004年9月，党的十六届四中全会提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年10月，党的十七大提出，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2008年7月国务院常务会议审议通过关于2008年深化经济体制改革工作意见首次把“社会体制”问题单列出来，要求积极探索社会体制改革的有效途径，破解社会体制改革难点。2010年10月，党的十七届五中全会强调，要“加强社会管理能力建

6、设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”。2011年2月19日上午，胡锦涛在中央党校全国省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话时强调，加强和创新社会管理，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。2011年3月，国家发布的“十二五”规划建议中提出，要“加强社会管

7、理能力建设”“创新社会管理机制”。2011年5月30日，胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，研究加强和创新社会管理问题。会议强调了加强和创新社会管理的重大战略意义和现实紧迫性，明确了加强和创新社会管理的指导思想、总体要求和基本原则。加深对于这一战略部署的理解，提高对于这一战略部署的执行力，必须摆上我国各级党组织与政府部门的重要议事日程，必须成为我国全体人民群众共同的责任与行动。当前，必须正确处理经济建设与社会建设之间的关系，把社会建设和经济建设放到同等重要的位置。由于社会建设相对滞后，在确保经济继续平稳较快发展的同时，要下更大的决心、拿出更多的精力搞好社会建设和社会管理创新。因此，加强社会建设、

8、创新社会管理、推进社会体制改革，既是解决我国30多年来改革开放特别是经济体制改革所积累起来的一系列社会问题的重要途径，促进我国经济体制改革的进一步深化与完善，同时为政治体制改革创造更为良好的社会环境和条件。二、当前我国社会管理面临的挑战改革开放以来，随着我国城市化的快速发展，以及社会的急剧转型，我国的社会管理体系面临着前所未有的新情况、新问题和巨大的挑战。（一）城市化快速推进城市化与城市现代化是当前及今后我国城乡经济、社会发展的潮流和趋势。改革开放30多年来，我国的城市化和城市现代化进程不断加快，为我国经济社会发展提供了强大的动力。1978年我国的城市化率只有17.9%，2009年达到46.6

9、%。尽管这30年间差不多增长了近30个百分点，但仍低于世界平均水平。据预测，“十二五”期间我国的城市化率将突破50%，到2030年城市化率将达到60%到65%，1年均增长1个百分点以上。推进城市化与城市现代化不仅是时代发展进步的要求，也是保持经济平稳较快发展的重要引擎，更是打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展的必由之路。未来10年，我国城市化将进入一个快速发展、品质提升、制度创新、矛盾多发的高潮期，这也将使我国的经济社会结构和人民群众的生活发生深刻而巨大的变化。但是，我国城市化的速度过快，也带来了一系列的问题，加大了社会管理的压力。第一、城市新移民的迅速增长。相当一部分农民工在城市获得了较为稳

10、定的工作和居所，举家迁入城市，成为城市新移民。私营企业、中外合资企业就业的员工，个体工商户，民营企业家，个体医生、律师、演员等群体，以及已离开学校又未及时就业的大学生，成为城市新移民的一个重要组成部分。城市新移民由于没有本地的户籍，难以纳入传统的社会管理体系之中。第二、社会管理建设相对滞后。与此相关的户籍制度几十年不变，已经远远不能适应城市化发展的需要。此相关的社会保障、医疗保险，以及子女教育、交通、住房都跟不上城市化发展的速度。第三、新的城乡结合部和三不管地区大量出现。为了解决城市人口和新移民的住房问题，各地都大兴土木进行房地产开发，而规模比较大的新建居民区都建在城市的近郊，从而形成了新的城

11、乡结合部。一个几万人乃至几十万人的超大小区，往往就坐落在一个乡甚至一个行政村的范围内。这些小区的社会管理已远远超出了当地农村组织的管理权限和能力。这些地区的安全保障、社会秩序、交通、公共卫生、文化、商业等社会管理和服务工作，远远跟不上发展的需要，也与城区存在较大的差距。据统计，1978年，全国仅有1.5万就业人员处于正规部门之外，而到了2010年6月27日，国家人口计划生育委员会流动人口服务管理司发布的中国流动人口发展状况报告提供的信息显示：2009年中国流动人口已达到2.11亿，人群迅速膨胀的一个直接后果是加剧了人群的流动化和不稳定性，使大量人群长期游离于组织之外，成为原子化的孤独的个体，对

12、国家战略规划、政府社会管理和公共服务提出了严峻挑战。2（二）单位制逐步弱化长期以来，人们的工作、学习乃至生活都同单位密切联系在一起，乃至形成了对单位的人身依附关系。几乎所有的资源、福利都来自单位，离开单位也可能就一无所有、寸步难行。党和政府通过单位进行社会管理，简单快捷，行之有效。但随着经济结构、社会结构的变化，“单位”社会开始松动。一些社会管理和社会服务功能逐渐从单位中剥离出来。在改革进程中，已实现社企分开，企业不再具有社会管理的一些功能，如医疗保险、退休养老、子女教育等。事业单位也参照企业的模式进行改革。例如，后勤服务都在逐步实现社会化。同时，人才交流，自主择业，双向选择，尤其是福利分房制

13、度的终结和大批商品房的兴建，使员工对单位的依赖度大大下降。同时，单位对于员工的约束力也随之下降。员工的许多行为已经自主化，与单位没有直接关系，只受相关法律、法规约束。这样，“单位人”逐渐转变为“社会人”。3（三）社会保障不健全在计划经济条件下，“单位人”的医疗、退休、养老、子女教育等社会福利和保障都由国家全包。但实践中也出现了两个问题：其一，这一福利和保障体系未能全面覆盖广大农民；其二，由于我国经济基础薄弱，资源和财力有限，社会福利和保障只能维持在一个很低的水平，无法满足广大群众日益增长的需求。因此，改革开放以来对传统社会福利和保障体系逐渐进行了改革。当前，仍然处于从旧体制到新体制的转型期。旧

14、的制度废除了，新的制度还没有建立起来。一些居民既不能继续享受原有的社会福利和社会保障，也还没有完全享受到新的社会福利和社会保障。结果，与此相关的群众生活就出现了困难：看病难，看病贵；幼儿入园难，入园贵；养老难以及房价过高和改善住房条件难的问题。（四）利益主体多元化在计划经济条件下，利益主体相对比较单一和明显，主要表现为国家、集体和个人三者之间的利益关系。但改革开放以来，出现了利益主体多元化和利益诉求多样化。从利益主体多元化来看，除了国家、个人之外，集体作为一个利益主体，已经呈现出多元化的趋势。除了传统意义上的机关、企事业单位外，还涌现出大量民营的、外资的、中外合资的企事业主体。它们的利益和诉求

15、同传统的企事业单位以及它们彼此之间存在很大的差别，甚至会因为资金、市场、资源、立项竞争而产生直接或间接的利益冲突。同时，个人作为利益主体，其利益诉求也呈现多样化的趋势，并由此产生各种各样的社会矛盾。此外，各级地方政府作为利益主体，更加关注自身的利益。因此，地方主义、分散主义以及与此相关的阳奉阴违，上有政策，下有对策，变相拒不执行中央政府政策的现象呈上升趋势；官商勾结，肆无忌惮地损害国家利益、侵害人民群众合法权益的现象屡见不鲜。这无疑给我们的社会管理工作造成巨大的困难。长期的高速经济增长在增强我国经济实力和综合国力，提高人民生活水平的同时，确实在一定程度上掩盖了社会建设领域的一些矛盾和问题，并使

16、得这些矛盾和问题逐渐累积并凸显出来。2011年7月2011年12月，我们围绕“加强社会建设、创新社会管理”这一主题，在中国浦东干部学院对前来学习的城市社会管理专题研究班、城市社区基层党组织建设专题研究班、城市公共安全与危机管理专题研究班、河北省县委书记培训班、河北县长班等15个班次的306名学员进行了问卷调查。结果分析显示：学员对我国当前的社会安全总体上持认可态度，但普遍认为目前社会矛盾与冲突较为严重，当前影响我国社会稳定的因素呈现出多元化趋势，社会矛盾和冲突的原因逐步深化和复杂。图1当前我国社会矛盾冲突程度测度图2影响我国社会稳定最为突出的问题 图3 社会矛盾与冲突的主要原因注：1表示过于追

17、求经济发展,社会建设滞后；2表示经济利益分配不均衡，贫富分化严重，弱势群体生活困难；3表示社会阶层逐步固化,社会流动性减弱；4表示因滥用权力与以权谋私所造成的社会不平等、不公正，导致一些社会成员产生相对剥夺感，易产生心理和社会的危机，形成不满情绪及仇官仇富心理。因此，加强社会建设、创新社会管理、推进社会体制改革，既是解决我国30多年来改革开放特别是经济体制改革所积累起来的一系列社会问题的重要途径，推动我国经济体制改革的进一步深化与完善，促进社会和谐稳定，同时为政治体制改革创造更为良好的社会环境和条件。三、当前加强社会管理的着力点加强和创新社会管理，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的

18、执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求。 对当前如何加强社会建设、创新社会管理？为了使得出的结论和对策建议更具科学性，我们设计了一个客观题和一个主观题。在“您认为当前我国加强社会管理、构建和谐社会的着力点在哪里？”这一题中，排在第1位的是“把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，解决好教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出的民生问题”，约93.8%（287人）的学员选择，排在第2位的是“建立社会风险预警机制，更好地化解社会风险，约72.9%（223人）的学员选择，排在第3位的是“加强政府主导下的多元主体共同参与的社会管理体制，充分发挥社会组织的作用，通过公共

19、服务外包，积极探索社会管理的市场化”，约69.6%（213人）的学员选择，排在第4位的是“建立社会“安全阀”机制，为社会不满提供释放途径的合法冲突机制”，约49.7%（152人）的学员选择，排在第5位的是“运用现代高新技术，提高社会管理信息化水平，为科学决策提供保障”，约34.3%（105人）的学员选择。如下图所示：图4 当前加强社会建设、创新社会管理的着眼点注：1表示把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，解决好教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出的民生问题；2表示建立社会风险预警机制，更好地化解社会风险；3表示建立社会“安全阀”机制，为社会不满提供释放途径的合法冲突机制；4表示加强政

20、府主导下的多元主体共同参与的社会管理体制，充分发挥社会组织的作用，通过公共服务外包，积极探索社会管理的市场化；5表示运用现代高新技术，提高社会管理信息化水平，为科学决策提供保障。（一）坚持以人为本、不断改善民生2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。” 从外向维度来说，以人为本要求党的社会管理科学化必须营造良好的社会文化环境氛围。从内向维度来说，以人为本要求党的社会

21、管理科学化必须高度关注人民群众的现实利益实现。加强社会管理，坚持以人为本，体现了党的全心全意为人民服务的基本宗旨。随着我国城市化进程的加快，大量进城新居民（如农村高校毕业生留在城市工作，农村进城经商者到城市落户等）、城郊失地农民、在城市长期打工的农民工都需要享受到城市所提供的医疗、教育等公共服务。随着城市人口的老龄化、核心家庭的普遍化以及工作节奏的加快和竞争压力的增大，老人的赡养、子女的教育和家庭关系的调整等问题就开始突显出来，这些问题的解决都需要有一种更高层次的专业化的社会服务。加强社会建设的核心就是满足人民群众的基本公共服务需求，解决群众的日常生活困难。进一步的研究发现，基层群众对公共服务

22、有着巨大需求。公共服务和社会管理在基层不能分开，它既凸显了基层公共服务匮乏的矛盾，也凸显了社会管理不足的问题。我们根据有关城乡居民社区服务需求的比较研究发现，城镇居民的服务需求依次是家政、就业、老年人、儿童青少年、低收入家庭服务，而农村依次是老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭和残疾人服务。城市社区服务存在的主要问题，第一位的是邻里关系冲突，其次是缺乏场所和设施，最后才是缺乏认同感。大量研究证明，农村也具有强烈的公共服务需求，尤其是大量农民工外出务工，农村留守儿童问题、农村养老问题等，而且农村与城镇的公共服务需求存在很大差别，对此要区别对待。从总体上说，中国现阶段的公共产品的供给要优于公共

23、服务供给，因为曾经有相当长一个时期，我们重视基础设施投资，而忽视人力资本的投入，这个问题至今也没有从根本上得到改观。我国经济的发展、社会的转型、城市化进程的加快，对城市公共服务发展提出了严峻的挑战，目前城市公共服务规模、水平已经远远不能满足当前人民的需求。因此，加大民生的社会重建投入力度，把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点。政府只有不断满足人民群众对社会公共服务日益增长的需求，切实改善民生，以保障和改善民生为重点，建立完善的社会保障制度，解决就业、教育医疗、养老等与群众切身利益相关的突出问题，解决广大民众的后顾之忧，在解决人民群众关注的热点难点过程中保持社会稳定，才能有效地化解社会矛

24、盾，进而促进经济、社会的进一步发展。（二）创新基层党建、引领社会管理时代的发展、社会的快速转型、社会结构的深刻变化要求党要不断与时俱进，积极转变执政方式，把党的建设、群众需求与社会建设有机的结合起来，不能就党建论党建，要充分发挥党在社会建设中的政治引领作用，密切党与群众关系，不断改善人民生活，解决人民群众的实际困难，鼓励、支持社会服务机构为人民提供优质、高效、专业的社会公共服务。中国共产党是执政党，要以党的基层建设引领基层社会管理工作。除了继续搞好基层企事业单位、居委会的党组织建设之外，应当重点加强流动人口和新社会群体的党建工作。第一、做好农民工党建工作按照党的十七届四中全会的部署，“加强党员

25、动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。实行城乡基层党组织一方为主、接续培养、两地考察、相互衔接的优秀农民工入党办法”为此，流入地基层党组织，包括基层企事业单位、居委会、社区党组织都应该设立相应的机构，或者指定专门人员负责本地区、本单位农民工群体的党建工作。要恢复农民工中党员的正常党内生活，使其在城市中“找到组织”，享有并行使一个党员应有的权利，履行应尽的义务。要按照中央的精神，在农民工中发展新党员。为了加强农民工党员的动态管理，应逐步建立健全全国党员信息库，并为每位党员配发具有全国联网功能的党员证；每个基层组织都应配发全国联网的电子终端设备；

26、还可以设立各种党员之家、党员培训和帮扶中心，加强对流动党员的服务工作。同时，也要教育党员在社会管理工作中发挥先锋模范作用。此外，要加快各类民营企业、外资企业、中外合资企业和股份制企业的党建工作。第二、做好新社会组织党建工作创新基层党组织管理模式，把基层党建作为加强社会管理，构建稳定和谐社会的重点。进一步加强党的基层组织，尤其是“两新”组织和农村基层党组织的战斗力和凝聚力，提升党的形象和信任度，以巩固党的执政基础，发挥了基础党组织的战斗堡垒作用，以充分发挥党的政治领导和社会治理的引导作用。从资金投入、增加编制、体制建设等方面加大对社会组织党建的力度，引导规范各种社会组织的发展巩固新时期党的执政基

27、础。一些地方在社会组织党建方面进行了积极探索，取得了良好效果，如宁夏回族自治区依托登记管理机关成立社会组织工作党委，加强了全自治区的社会组织党建，努力扩大覆盖面，引导社会组织在经济发展、社会管理、慈善公益、扶贫开发等方面起到积极的作用，发挥了基础党组织的战斗堡垒作用。党对社会组织的领导及对社会建设的引领就是执政与服务，主要体现两个层面：一是政治的领导作用，即通常所谓的“党领导社会”，其机制为对社会组织的规范、导向与组织发展的促进作用，如上海市闸北区大宁社区党工委对辖区群众社团实行申报、备案、评估制度，对评估合格以上的社团提供不同数目的资金支持，对评估不合格的社团给予指导，并积极探索党支部建在社

28、会团体上，充分发挥了党的政治引领作用，增强了基层党组织的社区影响力和凝聚力。4二是治理的引导作用，通过执政党同社会服务组织的沟通协作，共同实现对社会的治理，其机制为利用非政府组织的规律而实现同非政府组织社会作用的互动。在社会治理的绩效上，这是一种“双赢”：执政党通过治理的沟通实现社会稳定的政治追求，而社会组织则借此实现自己的社会价值。在党的执政方式上，就是通过“沟通协作”的途径实现“政治领导”的目的。这是党在社会治理层面上的执政方式创新，提供了党领导社会、管理社会的框架，也是创新传统执政方式的结果。【5】（三）转变政府职能、强化政府服务功能1、积极转变观念、以服务促进管理积极转变政府执政理念，

29、改变社会管理工作手段，推进服务型政府建设，强化政府的公共管理和公共服务职能。跳出社会管理抓社会管理，把社会管理寓于服务之中，以服务促管理，管理要到位，服务也要到位，切实把科学发展观落到实处。 围绕广大群众所关注的“不安全、不满意、不平衡” 社会难点问题，强化行政部门社会管理服务职能，解决群众的实际困难。在推进民生改善的同时，着力解决好一些政府部门的“不作为、乱作为”及社会不平等现象，建立民众与政府相协调、相一致的社会管理秩序。2、改革财税体制、实现责权利一致积极推进财税体制改革，根据政权于财权相对应原则，厘清各级政府的职责及利益分配，推进事权与财权的统一，实现责权利一致。增加地方财政分成，通过

30、转移支付加大对社会管理的直接投入，全面完善城乡社会管理服务的各项职能，使基层政府的事权和财权，以确保基层政府能够在社会管理中发挥更大的作用。3、改革考核体制、树立科学政绩观改革当前干部考核评价的指标体系及方法程序，把社会建设作为一个重要的标准。当前，市，县两级政府既承受着发展的压力，又面临着政策方面，如土地瓶领，节能减排方面的制度，发展的责任重大，而方法手段有限，中央和省适当放权，加大对县级政府的投入和支持，激发其动力与活力。改革干部考核体制，弱化经济指数追求，树立和谐至上的发展理念、导向和政绩观，让基层政府从单抓经济方面解脱出来，使其有精力抓社会建设。有效杜绝一些地方过于追求经济发展进度，合

31、理设置经济发展、社会建设与社会稳定指标，妥善正确处理好发展与稳定的关系。4、严厉惩治腐败、提高政府公信力严惩腐败，不断提高政府公信力，进一步密切与群众的关系。建立政务透明与接受群众监督的制度，政府决策的行为公开透明，杜绝特权专权滥用，建立行之有效的廉政制度及相应的惩治机制，严惩腐败行为。不断加强执政党的自身建设，提升党的各级干部的管理水平和廉洁自律的敬业精神，增强群众的信任度，提高各级政府在群众中地位和诚信度。提高领导干部执政道德水平，对整个社会道德水平的提高具有很好的引导作用；加强领导干部执政道德建设，对于当前创新社会管理、建设和谐社会、促进文化繁荣发展、构建社会主义核心价值体系具有积极的实

32、践意义。（四）倡导多元参与、健全社会管理体制积极建立政府主导下的多元主体共同参与的社会管理体制，提高政府的社会管理能力，完善社会格局。1、畅通民意诉求、鼓励群众参与社会管理应回归社会本体，政府应尊重社会运行中广大群众的主体地位，把群众参与社会管理的积极性调动起来。解决社会阶层严重分化且固化的问题，大力构建各利益群体，合法的诉求表达机制和公平博弈平台，政府在社会政策制定过程中充分接受公民合理意见，唤起民众参与，并积极鼓励利益相关方的参与，从源头上化解社会不稳定因素。2、培育社会组织、协同参与管理梁漱溟先生在中国文化要义中论述中国的社会结构是伦理本位或曰关系本位，这是与西方的团体格局不一样的。6所以，中国人尤其缺少一种组织生活，缺少一种社会参与。社会组织快速发展是一个社会成熟的标志，是民间力量的组织化形式，民间力量正是通过不同形式的社会组织得到有效发挥。可以说社会组织是一支重要群众基础，是社会建设的重要力量。培养、壮大、正确引导并发挥社会组织和群众组织共同参与社会管理的作用，引导社会组织在经济发展、社会管理、慈善公益、扶贫开发等方面发挥积极作用。探索社会管理中政府购买第三方服务的机制，推动政府主导，多元参与社会管理体系。同时可以借鉴国外社