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1、看看透过贵州省煤炭资源整合看煤炭企业的法律规制石金辉摘要：近年来，贵州的煤炭企业在发展的过程中反映出了不少问题，对此，必须加强法律规制。本文在分析和探索贵州煤炭企业在资源整合中存在的客观状况和严重问题的基础上，揭示出加强煤炭企业法律规制的必要性，并进一步分析了当前法律规制上存在的问题，提出了加强法律规制的建议。关键词：贵州煤炭资源；贵州煤炭企业；法律规制；建议。Abstract： In recent years, the coal enterprises in Guizhou in the course of development reflected in a number of probl

2、ems, which must strengthen the legal regulations. Based on the analysis and exploration enterprises in Guizhou coal resources exist in the objective situation and the serious problems on the basis of the coal enterprises revealed that the strengthening of the need for legal regulation, and further a

3、nalysis of the current legal regulation problems, strengthening the legal regulation proposals. Key words： coal resources in Guizhou; Guizhou coal enterprises; legal regulations; recommendations.导言： 近几年，贵州的煤炭企业在“西电东送”的大好环境中取得了一定的发展。但是另一方面，在资源整合中显示出来诸多的严重问题，就其原因主要是法律规制的力度不够。这一方面体现在立法上，一方面体现在执法上。因此，必须

4、进一步加强贵州煤炭企业的法律规制。要加强贵州煤炭企业的法律规制，必须充分全面深入地了解贵州煤炭资源的整合和煤炭企业的现状、问题，本文在把握这两点的基础上，就法律规制提出一些建议，旨在为贵州煤炭企业的和谐发展和煤炭资源的规范整合提供一定的理论建议。下面，拟从五方面分析和论述。1现状分析11做法从总体上看，有三方面的做法：一是制定了推进煤矿资源整合的指导性文件，在企业自主自愿的基础上，以矿业权为纽带，通过政府引导和市场化运作的方式，推进资源整合；二是综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，保留一批、整合一批、关闭一批，逐步实现合理布局，依法办矿；三是按照“一矿一主、有序统一、规模开采”的原则，

5、采取矿种整合、区域整合的方式，关小压劣，扶优扶强，坚决整合规模小、技术低、浪费大的小企业，改变一个矿区由多个业主无序开采的局面；四是坚持与国有企业改革、行业整合、培育壮大支柱产业相结合，引导优势资源向优势企业集中。目前，煤炭资源整合工作正全面展开，毕节地区煤炭资源整合方案已批准实施，通过整合，煤矿数量由原来536处减少到385处，生产能力将从2745万吨/年提高到4155万吨/年，矿井数减少39%，生产能力提高514%，平均单井生产能力从51万吨提高到108万吨。136遵义市、安顺市、贵阳市、六盘水市、黔西南州、铜仁地区的整合方案已上报省政府审批，其它地区的整合方案也正在抓紧编制。预计2007

6、年全省煤炭资源整合全部完成，小煤矿数量将控制在1000个左右。148同时，批准了黔南州天柱县金井金矿区、遵义市遵义县铝土矿区的资源整合方案，正在实施。具体来看，我省以煤炭开发为重点，着力采取了以下做法：一是破除非法利益格局。全省对参与办矿的国家机关工作人员、国有企业负责人进行了清查。已撤资359人，撤出资金1113076万元，党纪处分5人。247二是加大司法打击力度。省委、省政府办公厅联合转发了省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省国土资源厅关于加大执法力度依法打击非法采矿行为的意见，省国土资源厅制定了关于非法采矿和破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值鉴定暂行办法，为行政执法和刑事执法的衔接奠

7、定了基础，为司法打击定罪量刑提供了依据。公安机关对无证采矿业主，该抓的抓，该关的关，该追究刑事责任的，依法坚决追究刑事责任。各级检察、审判机关对矿产资源违法犯罪行为从严、从快、从重进行惩处，始终保持高压态势。对一些典型的违法者予以公捕、公判，强化了威慑作用。据初步统计，目前仅炸封取缔非法采煤窝点专项行动，就依法追究刑事责任129人，行政拘留816人，送劳动教养25人。377三是抓矿区整治。以织纳煤矿、瓮福磷矿、黔中铝土矿、黔西南金矿区为国家级重点；以平塘县煤矿区、晴隆县金矿区等为省级重点；以遵义锰矿、务川汞矿、赫章铅锌等195个矿区为市县级重点。328四是齐抓共管，整体联动。各级政府各成员单位

8、紧密配合，各司其职、各负其责，通力合作，全方位清理、整顿和打击各种违法行为，取得明显效果。如在全省开展的炸封取缔非法采煤窝点专项行动中，各级各部门，统一行动，协同配合，共清理非法采煤窝点24758个，开展炸封取缔行动5394次，炸封取缔32044个（次），拆除供电线路1756条，拆除生产设备4434台，拆除工棚6603间，遣散从业人员63088人，收缴炸药19028公斤。五是强化动态巡查。为有效地把违法行为控制和消灭在萌芽状态，各级政府认真抓好动态巡查网络的建设，形成了县、乡（镇）、村、组四级组织和干部职工组成的动态巡查监测网络，明确责任单位和责任人，建立了“一矿一档”。执行了“三天一巡查，七

9、天一回查”的巡查制度。六是充分发挥社会监督作用。9月7日，我省实行了有奖举报制度，对举报矿产资源违法行为的单位或个人给予200-1000元的奖励。9月7日至今，仅省国土资源厅就接到141件举报，查结33件，属实的15件。4通过上述清理和整顿工作，全省近年来，共查处无证勘查27起、无证开采27965处（其中采煤窝点24758处）、取得勘查许可证不按期施工19起、未依法完成最低勘查投入16起、以采代探14起、越界开采320起、非法转让探矿权12起、采矿权596起，关闭非法和整顿不合格矿山4223个，吊销勘查许可证2个、采矿许可证334个，注销勘查许可证1个、采矿许可证614个，收缴罚没款28459

10、万元，追究行政责任1512人（其中送劳动教养25人）、刑事责任296人。34812制度从整体上看，基本建立了长效机制，开展了集中整治煤矿越层越界、超能力生产及黔西南金矿区、遵义钼镍矿区非法开采、查处非法转让采矿权等专项工作。省政府数次组织召开了全省炸封取缔非法采煤窝点工作会，部署了炸封取缔非法采煤窝点专项行动。各地政府先后出台了关于全面整顿和规范矿产资源秩序开发工作和炸封取缔非法采煤窝点专项行动的实施意见及工作方案，建立了工作制度：一是实行“党政负责，部门联动，打防结合，查案究人，综合治理”，保证了打击非法开采的工作力度；二是严格了工作标准和进度要求，规定了炸封取缔非法采煤窝点的范围、重点、时

11、限和标准；三是层层签订目标责任书，强化了责任追究；四是形成了部门协同、上下贯通，联合执法，加大对违法采矿的司法打击力度，使违法采矿者无胆再干，无力再干；五是建立有奖举报制度，充分发挥社会舆论监督作用，形成了对违法采矿人人喊打的社会氛围。具体而言，根据下列情况，在六个方面建章建制：一是全面开展煤炭资源回采率专项检查。2005年底，对全省2019个煤炭矿山开展了煤炭回采率专项检查。在各地自查自纠的基础上，省级检查组对年产30万吨以上21家煤矿的煤炭回采率进行实地检查，采区回采率“较好”的12家，“合格”的6家，“不合格”的3家。对不合格的3家煤矿责令进行整改。525煤矿开采逐渐规范，采区回采率基本

12、符合国家煤炭资源技术政策的要求。二是加强矿产资源规划管理。贵州省矿产资源总体规划（2000-2010年）已发布实施；全省9个市（州、地）和25个重点矿业县均已编制本级矿产资源规划并发布实施；编制了铝土矿、磷矿、金矿、煤矿等勘查与开发专项规划；编制了盘县、水城、黔北、织纳矿区煤炭国家规划矿区矿业权设置方案并已报国土资源部审批。在矿业权审批中严格规划审查，仅2005年，就有200余件不符合规划的矿业权申请被退件。5三是规范探矿权采矿权审批。国家有关部委关于改革探矿权采矿权管理的政策相继出台后，结合我省实际制定了进一步规范探矿权采矿权管理的文件，制定了煤、磷等主要矿种的行业准入条件；对矿业权的新立、

13、延续、变更作出了详细规定。国土资源管理部门已建立了“窗口办文”、内部网上会审、探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让等一系列矿权审批登记发证的管理制度。四是大力推进矿业权市场建设。省政府批准成立了贵州省矿权储备交易局，全面推进矿业权市场建设。已制定煤、磷、铝、金、锰、高岭土、砂石等矿种的招标挂牌拍卖制度。五是积极探索地质勘查工作新机制。为加大地质工作投入，提高矿产资源对经济社会发展的保障能力，省政府建立了省级地质勘查周转金。主要用于我省公益性、基础性地质工作及重要优势矿种煤、磷、铝、金、锰的普查和必要的详查。六是努力开展矿山生态环境治理恢复工作。初步建立了矿山地质环境恢复治理保证金收缴制度，明确了矿山业

14、主对矿山地质环境的保护和恢复治理责任。编制和实施了贵州省矿山环境保护与治理规划、贵州省地质灾害防治规划(2004-2015)及56个县(市、区)的地质灾害防治规划。2.存在问题和不足2.1存在问题其一，打击非法开采矿产资源的任务艰巨、困难大。一是执法人员少、装备差、监管手段落后；二是县、乡政府财政紧张，要长期保持较大投入难度大；三是我省矿产资源埋藏浅、露头多、易开采，矿产品价格上扬，易造成违法开采；四是农村贫困农民生产生活用煤长期靠财政补贴难以负担；五是行政执法和刑事执法衔接机制有待进一步完善。其二，煤炭资源整合面临的压力大。一是我省地质条件方面，断层多、断距大、连片性差等特点；二是煤炭资源赋

15、存状况不一，可采层数、厚度、煤质变化太大，黔南州、黔东南州、铜仁地区、遵义市南、东部等地可采只有一层，厚度薄、变化大，难于实现规模开采；三是历史遗留问题多，利益关系协调难度大；四是资源整合方案审批部门、环节多，影响了审批进程。其三，矿业权市场建设进展缓慢。一是矿业权交易没有强制性管理措施；二是“有市无场”，私下交易多，不易查处；三是涉及矿业权交易的各部门衔接不畅。其四，矿山环境恢复治理工作难度大。一是矿山环境恢复治理需要大量资金，且补偿机制还未完善，经费无明确来源；二是对已闭坑的矿山环境恢复治理“无人买单”。2.2不足以下是应该进一步加强对父母其一，煤矿安全监察制度不到位按照矿山安全法和矿山安

16、全监察条例,对矿山安全的监察和管理有中央和地方两级。中央的监察机关是劳动部领导下的矿山安全监察处,地方的监察机关是地方劳动行政部门领导下的矿山安全监察处和监察室,除此之外再无其他的监督部门。这一规定,意味着地方的矿山安全监察机关是地方唯一的监察机构,由于行政编制划归地方政府,监察行为易于被地方政府左右。众所周知,矿业具有很强的地域性,非法经营的矿主往往向地方官员大肆行贿或直接赠与股份,1达到减少安全投入,牟取暴利的目的。目前的矿山安全立法虽然规定了必须对矿山安全进行严格的监察,但是由于监察权垄断在一个行政部门的手中,众所周知，行政部门极易受到地方政府的影响,所以并未发挥很好的监察作用,反而为非

17、法矿主行贿提供了制度漏洞。其二，社会劳动保障制度欠缺劳动和社会保障制度的欠缺是导致矿难的重要原因之一。社会保障制度是指国家为了经济发展和社会稳定,对公民在年老、疾病、伤残、事业、遭遇灾害、面临生活困境时,由政府与社会给予物质帮助,以保障公民基本社会需要的制度。我国社会保障制度起步较晚,起点较低。就拿对矿工最重要也是最基本的工伤保险而言,自1996年试行工伤保险制度以来,到2004年全国从业人员中不到30%得到社会保险的保护，而农民工社会保障程度更低。国有企业矿工和来自农村的农民矿工是经济性贫困人群的主体。他们为了生存,只要明天不失业,还能够有几百块钱维持一家的生计,他们就会去危险里刨食,用卖命

18、钱来活命。对于贫困和没有社会保障的人们来说,满足生存的需要永远是第一位的,生存需要得不到满足时,安全的需要就不会那么强烈了,这也就能解释为什么矿工要冒着生命危险下井了。由于社会保障低及劳动者的贫困,使得矿工在和矿主的谈判中缺乏底气,缺乏了要求矿主改善安全条件的平等筹码。矿工对企业安全状况是最直接最有效的监督,首长负责制也不能保障其亲自在井下检测瓦斯浓度,安监部门也不可能每天到井下监督检查,只有生产第一线的工人才最清楚、最能监督安全状况,但他们的监督和关注往往得不到尊重,甚至不允许随便说话,他们不是不关心自己的生命,而是缺乏物质基础和社会保障的支持。其三，劳动安全立法更新滞后我国的矿山安全法颁布

19、于1992 年11 月,在该法的制定过程中,我国仍然处于计划经济时代。在这个大背景下,政府直接管理企业,主要依靠和使用较多的是行政手段,监管对象主要为国有企业和集体企业,而10 多年后的今天,政府对企业的直接管理已转变为间接管理,主要依靠行政手段转变为主要依靠法律手段,国有大矿占据矿山行业的现象已被“乡镇、私营矿山占矿山总数的80 %以上”2的局面所代替。在这种情况下,10 多年前颁布的矿山安全法及其实施条例的内容已严重落后。如矿山安全法没有对“矿山”这一最基本的概念进行界定,而实施条例却将其定义为：“在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施”。在当时国有、集体矿山一统天下

20、,没有非法矿山存在的情况下看似正确的定义,在非法小矿大量存在的今天看来却有点荒唐。再如,由于政府职能的转变,国家和地方政府的机构进行了较大改革,原来立法中所称的“管理矿山企业的主管部门”大多已不复存在,使立法中规定的职责缺少了承担主体。而根据国务院机构改革方案设立的新机构,如煤矿安全监察局相关职责的行使又缺乏严格的法律依据。按照国务院煤矿安全监察管理体制改革实施方案,煤矿安全监察局成立以后,“劳动等部门负责的煤矿安全监察职能,均由煤矿安全监察局承担”3。但是,从法治的角度来讲,国务院的决定并不能改变人大的立法, 矿山安全法中“国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督”等规定理论上应

21、继续有效。因此,专门为履行煤矿安全监察职能而成立的“煤矿安全监察局”对煤矿安全的监管实际上处于缺乏法律依据的尴尬境地。其四，整合重组中的法律风险大 主要表现在： （1）主体资格风险 煤炭企业的主体资格是否适格是煤炭企业整合重组的基础和产权交易的前提。而煤炭企业属于特殊行业，需要有“六证齐全”，除营业执照外，还需采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、煤矿矿长资格证、煤矿矿长安全生产资格证，以及组织机构代码和税务登记证。实践中，煤炭企业处在基建阶段尚未验收投产就被整合重组，这种情形下，只有采矿证，尚无其它五证，不具备签署转让合同的条件，在没有完全缴清采矿权价款时，这时企业的有益物权尚未形成，

22、整合交易价格大打折扣，只能进行合理补偿。 （2）财务隐蔽风险 财务报表是并购重组中进行评估和确定交易价格的重要依据，财务报表的真实性对于整个并购交易也显得至关重要。虚假的报表美化目标公司财务和经营状况，蒙蔽买方；另外，财务报表是对过去某一时间经营情况的显现，故其制定后不良变化未必有显示，所以不真实的财务报表会影响到买方的权利。目前在山西国有大企业并购整合小煤矿第一头疼的问题和法律风险就是：目标企业要么没有规范的财务报表，要么财务报表不真实。 （3）合同管理风险 由于目标公司可能对与其有关的合同管理不严，或是买方的主观原因而使买方无法全面了解目标公司与第三方所签订合同的具体情况。尤其是煤矿企业以

23、信誉或资产向银行等单位设定了担保而没有档案资料反映，甚至连目标公司自己都忘得一干二净，直到目标公司需要依法履行担保责任的时侯才会暴露出来。如煤矿企业承担的村民社区义务都通过签订合同的方式隐匿起来。凡此种种将形成收购方在并购重组中的风险。如果在签订并购合同时不通过保证与陈述条款将这些风险内容充分考虑进去的话，一旦股权交割，这些风险将变成为现实。 （4）诉讼仲裁风险 在目前的制度下，诉讼的结果事先是难以准确预料的。如果目标企业不能全面披露正在进行或潜在的诉讼案件的具体情况，以及诉讼对象的个体情况，那么，诉讼的结果可能是形成应收账款或应付账款，从而改变目标公司的资产数额或净资产数额。在某些特殊情况下

24、，如果诉讼对象在裁判文书执行前进行破产清算，甚至会使目标公司的资产或债权减少到不可思议的程度。 (5)社区地缘及客户关系风险 煤矿企业的整合常常以收购、兼并等方式体现，其重组的目的之一就是为了利用目标公司原有客户网络、销售渠道和社区地缘关系等，从而节省投资、减少成本。尤其是一些对市场依赖比较大的产业，如在山西煤矿企业普遍是当地的经济支柱，与当地的政府资源有着较精密的依存关系，这也正是山西五大煤炭集团收购整合地方小煤矿、延伸产业区域的根本动力之一。如果撇开或不能继续保留目标公司的这些显性或隐性的社区地缘及客户关系，既会影响收购整合目标公司目的的实现，也会影响到目标公司的预期盈利。 (6)资产价值

25、风险 公司并购重组的标的是资产或净资产，而资产或净资产所有权归属成为交易的核心，但所有权问题看似简单，实际上隐藏着巨大的风险。比如，公司资产账实是否相符、库存的变现程度、资产评估的准确度、无形资产的权属及价值、交割前的资产处置(分红、配股)等都可能会使买方得到的资产价值与合同约定相去甚远。尤其是煤矿企业的收购重组中，这些问题显得十分突出。 最后，法律法规的动态风险 随着我国市场经济的发展和法制的逐步完善，关于公司并购的法律法规政策在不断地被修订，同时也有许多新的法律法规政策颁布出台。而企业的一项并购行为尤其是大中型企业的并购行为并不能短时间内完成。如从2005年开始，国家就煤矿企业的整合先后出

26、台过多个法规规章类的规范性文件，从煤矿的年产能9万吨列为关闭整合范围，一直到国家发展改委及山西在2015年将120万吨的产能煤矿企业作为整合范围。322因此，煤矿企业的并购整合过程中国家法律法规及行业政策的变动是不能回避的风险之一。 当然，还存在商业信誉风险、产权结构风险、债权债务风险、行政干预导致的资产评估不实等。3贵州省煤炭企业法律规制建议31宏观规制从总体上讲，要严格按照国家有关规定进行整合。各地、各部门要严格按照国务院安委办关于进一步规范煤炭资源整合工作的通知（安委办20077号）要求进行煤炭资源整合。以下煤炭资源不得纳入整合，一是煤炭资源接近枯竭矿井的资源；二是已关闭的煤与瓦斯突出、

27、水害威胁严重矿井的资源；三是已关闭或属于国办发200682号文件规定的16种关闭类型矿井的资源原则上不得纳入资源整合范围。确有开采价值的，必须经省级国土资源管理部门会同有关部门认定，由合法矿井对其进行整合；四是由于资源、地质条件限制或经济技术不合理，无法整合成一套生产系统的资源。煤矿整合必须坚持以优并劣、以大并小，公开、公平、公正的原则进行整合，对利用职权、官煤勾结、弄虚作假、暗箱操作，造成以劣并优、以小并大，影响煤矿整合进度的政府及部门人员，由省监察厅会同省煤管局按照党政纪处分的有关规定严肃查处。对煤矿整合中不积极商谈、或漫天要价，恶意杀价、或制造障碍造成其它煤矿不能在8月31日前进入一条龙

28、办公程序的煤矿，要取消其整合资格，保证其他具有整合资格的煤矿的合法权益，具体由省煤管局会同省有关部门研究处理。同时，加大监管监察力度，巩固整顿关闭成果。各地要严格依法实施煤矿关闭工作，确保煤矿整顿关闭工作的合法性。各级安全监管、监察机构要认真履行职责，积极负责地做好相关工作。对已经公告关闭的煤矿，所在县、乡人民政府要派出专门人员紧盯死守，防止关闭之前突击生产；对责令停产整顿的矿井，不得擅自恢复生产；对列入资源整合对象的矿井，要监督其遵守整合程序，不得边整合边生产；对技改矿井和新建矿井，必须遵守建设项目规定，不得边施工边开采；对已经关闭的矿井，要定期复查、巡回检查，严防死灰复燃；对非法开采的采煤

29、窝点，要发现一处、打击取缔一处。具体来看，要规制贵州煤炭企业，应该考虑以下方面：首先，出台大型煤炭企业整合中小煤炭企业的相关法律文件当前，我国煤炭主产区国有大型煤炭企业在整合、兼并中小煤炭企业过程中，出现了中小煤矿等相关利益主体，借煤炭资源整合之机，漫天要价，推诿扯皮，加大了资源整合成本，严重影响了煤炭工业的整体布局和产业结构的优化升级。在大型煤炭企业整合中小煤炭企业过程中，缺乏具有可操作性的煤炭资源储量、价格等评估规程和标准，更缺乏中小煤矿退出的法定补偿机制。大型煤矿企业兼并、改造中小煤炭企业其实质是一个产权转移的法律问题。当前，我国各主要产煤省在资源整合的过程中，过分地依赖行政手段去整合中

30、小煤矿企业，这不仅给参与整合的大型煤炭企业增加了整合成本，而且在整合后留下法律诉讼的隐患问题，给依法行政和依法判决带来一定的难度。建议国家出台资源整合的法律法规，煤炭资源、土地资源和水资源产权界定、价款评估及相关的法律责任。第二，健全和完善扶持大型煤炭企业整合中小煤炭企业的配套扶持政策被资源整合的小煤矿多年来的乱采乱挖，造成了突出的矿坑突水、瓦斯、采空区等地质问题，大大地增加了整合成本。建议凡属关小建大资源整合矿井，其采矿权价款应减半征收。按照国家审批规模整合后投产的煤炭企业，其所得税应享受“免2减3”的优惠政策。出台减免煤炭可持续发展基金的相关法规性补充文件，扶持国企加快整合力度。建议简化审

31、批手续，加快整合进度。第三、构建以政府推动、政策支持和市场化运作相结合的三位一体整合机制新组建能源主管部门，专门设置资源整合协调部门，构建一个“政府推动、政策支持、市场化运作”相结合的三位一体的整合机制，保证煤炭资源整合工作的顺利推进。所谓 “政府推动”，就是对于地方小煤窑的整合，由市、县政府实施统一规划，并组织有关部门成立专门机构，具体负责处理本地区小煤窑整合中县、乡、村以及原小煤窑承包人的产权纠葛，给参与关小建大的企业营造一个良好的整合环境。所谓“政策支持”就是各能源行政主管管理部门，结合小煤窑整合的实际情况，在矿井建设、运力匹配、采矿权出让、用地指标、资源价款等方面给予政策支持，简化审批

32、程序，有效调动投资整合者的积极性。所谓“市场化运作”，就是要采取市场经济的办法，在资产评估、明晰产权股权的基础上，采取兼并、联营、参股、控股、收购、拍卖等多种方式加以推进。对参与竞标的投资者设定规模、技术、回采率、生态、环保措施等准入门槛，并向参与资源整合的大煤矿、大集团给予倾斜。这样，既可以防止暗箱操作，保证国有资产公共收益的最大化，又可引导支持鼓励资源向大企业、大集团整合，促进节约资源和保护生态环境。32法律规制建议劳动法层面：一要统一并加大矿工死亡赔偿标准，二要矿难事故的应急法律制度和劳动安全风险抵押金制度。行政法层面：调整机构设置、协调运作配合。民法层面：一、民事、劳动双赔选择，二、社会保险的有效介入。刑法层面：必须用重典。总之，贵州的煤炭企业在当前的发展状况下，问题是很多的。这些问题要得到及时合理的解决，必须建立健全相关的法律法规，必须加强执法力度和监察力度，即必须加强立法和执法，才能让贵州的煤炭资源整合在法制的天空下规范进行，才能让贵州的煤炭企业在法制的天