对财政介入中小企业信用担保的几点思考.docx

1、对财政介入中小企业信用担保的几点思考对财政介入中小企业信用担保的几点思考财政介入中小企业信用担保是我国中小企业政策的组成部分。我国中小企业信用担保试点工作从九十年代末启动以来，取得了很大的进展。目前，全国共有担保机构2188家，其中有四百多家是享受各级财政资助的政策性担保机构。我国是劳动力大国，也是中小企业众多的国家，财政有必要通过介入中小企业信用担保，支持中小企业发展，这一点无论在理论上，还是实践上已经形成共识。但是，对政府而言，可资利用的财政资源毕竟是有限的，在中小企业信用担保上，指望财政过多的投入是不现实的。因此，如何运用有限的财政资金，最大限度地发挥政府的调控作用，这是财政不得不面对的

2、课题。本文将就这一问题，结合当前我国的实际情况，谈几点粗浅的看法。一 财政介入有必要制度化目前，我国政策性担保的财政投入并没有经常化、制度化。财政资金介入的途径单一，主要是划拨一定的实物资产或货币资金充作担保基金，而类似再担保的风险分摊机制还没有建立起来，即便是担保基金，资金来源也并不稳定，其多寡很大程度上取决于地方财政状况的好坏。政策性担保不同与商业性担保，财政介入的效果应该是降低受保企业的融资成本，增加中小企业的资金获得性。由于没有稳定的财政投入，其效果不能不大打折扣。当前，我国政策性担保资金杠杆效应不明显，固然与金融机构不配合等外部因素有关，但更重要的原因在于内部，在于缺乏持续性的财政介

3、入机制。从当前的情况看，有必要尽快建立再担保体制，形成财政与担保机构共担风险的长效机制，以此调动各方积极性，共同把中小企业信用担保工作办好。在这方面，国际上目前已经有比较成熟的经验。例如，日本中小企业信用担保实行的就是“双保体制”，即在担保体制的基础上，又加设了再担保体制，日本把这两项体制合并称为“信用补完制度”。所谓“补完”，取补充完善之意，既是指担保体制是对中小企业信用的补充完善，也指其内部的补充完善，即履行分摊风险功能的再担保体制对担保体制的补充与完善。二 财政介入有必要与具体的政策目标相联系这里的政策不光指中小企业金融政策，也不光指中小企业政策，而是涉及我国经济、社会发展的一系列方针政

4、策。目前，我国正处于经济社会转型期，企业自主创新能力不足、区域经济发展不平衡、就业压力加大、生态环境恶化、收入差距拉大等深层次矛盾日益突出，这些都直接或间接与中小企业有关。在市场经济条件下，财政的职能应该放在满足全社会需要的公共服务上。中小企业固然需要帮扶，但财政也不能就事论事，而应该将政府的政策取向渗透到中小企业信用担保中去，发挥应有的宏观调控作用，这样才能体现公共财政的应有之义。当前，转变经济增长方式，推动经济、社会协调发展已经成为政府工作的重要内容，为此相关的政策措施已经或正在出台，其中也包括必要的配套资金，应该说，这是可喜的现象。如何使这些资金通过一定的政策工具落实下去，提高使用效能，

5、是当前财政工作必不可少的环节。中小企业信用担保具有资金杠杆效应，财政介入其中是落实政府政策的有效手段，有必要很好地加以利用。从这几年的实践来看，我国中小企业信用担保的政策性，仅仅体现在缓解中小企业“融资难”上，与政府的其他政策目标相脱节。这不仅弱化了政府宏观政策的渗透性，也不利于政策性担保健康发展。我国各地的担保机构，担保品种单一，业务方向不明确，大部分是跟在银行后面“吃剩饭”，把银行僵硬的信贷体制下，忍痛割爱的贷款项目，重新捡起来，加以承保。这样，无疑削弱了其作为公共产品的“公共性”，堵塞了各方面的资金来源渠道。有鉴于此，有必要形成这样的机制：政府根据政策需要推出担保项目，财政按项目下拨资金

6、，项目的风险系数大小、政策性强弱与财政出资额、风险分摊比例相挂钩。由此，既明确了担保机构的经营责任，同时也强化了财政的调控职能。三 财政介入有必要与市场化运作手段相结合一般来说，按照政府干预市场的强弱程度，公共产品可以分为纯粹公共产品和混合公共产品。混合公共产品通常是在市场领域发挥作用，它的提供虽然离不开财政的支持，但财政在履行职能时也要尊重市场规律，尽量把政府活动降低到最低限度。中小企业信用担保一手连着政策，一手连着市场，财政介入其中有必要处理好政策与市场的关系。这一点已经在我国政策性担保体系建设的指导思想上予以明确，即“政策性资金，市场化运作”。具体地讲，财政资金支持中小企业信用担保，发挥

7、政策扶持和引导作用，但并不直接经营担保业务，而是委托社会中介机构按照商业化原则运营。但是，从实践上看，这一原则并没有得到很好的贯彻。我国政策性担保带有很强的行政干预色彩，政策性担保机构缺乏自主经营意识，财政也不善于利用各种经济手段，诱导担保机构的经营行为，财政资金与市场化运作，“油是油，水是水”，融合不到一块儿去。当务之急，必须打破政策与市场泾渭分明的界限，财政不能光给钱，不引导，也不能把引导异化为干预，而是要明确担保机构的经营责任。财政支持要与担保的实绩挂起钩来，与落实政府政策的效果挂起钩来，形成“办多少事给多少钱”的诱导机制，让担保机构按照商业化原则独立履行项目的评审职能，在风险经营中追求

8、自身经济利益的最大化。只有这样，政策性担保才能融合政策与市场双方面的积极因素，真正实现“政策性资金，市场化运作”。四 各级财政有必要互相配合、形成合力中小企业是与地方经济，特别是县域经济紧密相连的，从繁荣地方经济的角度出发，地方财政有必要支持中小企业发展。但在我国现有的财政体制下，基层财力有限，特别是广大中西部地区仍然没有摆脱“吃饭财政”的状况。目前，我国政策性担保机构大部分是由地市级以下政府运营的，真正发挥作用的并不多，不少是“空架子”，只有机构没有业务。中央与省级财政虽然也介入了信用担保业务，但是它们与中小企业接触面小，难以真正起到帮扶中小企业的作用。在中小企业信用担保工作上，中央与地方财

9、政“各自为战”，难以形成合力。所以，有必要明确各级财政的介入形式：中央财政通过转移支付，对基层特别是中西部地区的政策性担保给予补贴；省级财政资金主要用于经营再担保业务；地市级、县级财政根据本地经济发展的需要，安排相应的配套资金，直接介入政策性担保业务。唯有如此，才能调动多方财政投入的积极性，形成分工合理、上下协调的财政介入机制，加强中央政府宏观政策的渗透力。五 财政介入有必要辅以有效的监督机制目前，我国政策性担保以部门和地方审计监督为主，尚没有形成有效的外部监督机制。中小企业信用担保的立法工作还没有启动，目前只有一部宽泛的担保法作为法理依据；政策性担保机构的定位，至今仍然不明确，中国人民银行目

10、前只批准了少数几家担保企业为非银行类金融机构，其余绝大部分并没有纳入金融监管的范畴；我国中小企业信用担保至今没有形成统一的业务规程、会计处理方法；财政资金的拨付缺乏透明度，软预算约束相当通行。这些就为“道德风险”的滋生埋下了伏笔。不难理解，在我国，财政对中小企业信用担保是望而生畏的，形成了财政始而参与，以后就不再参与，生怕金融风险转嫁到自己头上来的状况。想介入，又怕介入，解决矛盾的突破口应该放在建立有效的监督机制上。六 财政介入有必要多管齐下，发挥政策组合效应中小企业信用担保是解决中小企业“融资难”的政策体系，它不是孤立的，是与其他政策体系紧密相连的，如信用评级体系、经营诊断体系。这些体系彼此

11、之间相互呼应、纵横衔接，组成了中小企业社会化服务大体系。如果缺少了这个大体系环境，中小企业信用担保也是“独木难支”。目前，我国政策性担保风险管理成本居高不下，部分原因在于其他政策体系发展滞后，不配套。财政不能单纯介入中小企业信用担保，而要多管齐下，帮助建立完善的中小企业社会化服务体系，充分发挥财政政策的组合效应，为中小企业信用担保营造良好的外部环境。在这方面，日本提供了好的经验。以经营诊断体系为例，战后日本建立了完善的中小企业诊断网络，中央设有诊断协会，都道府县设有综合指导所，这些机构配备有专业人员，帮助企业经营整改，这不仅有助于化解中小企业的经营风险，促进中小企业经营管理水平的提高，也有助于增强担保机构担保评审的科学性和透明度。当然，中小企业信用担保在我国还是一个新生事物，财政如何介入于其中，还处于探索阶段。今后，随着我国财政金融体制改革的进一步深入，还会出现许多新的矛盾。因此，在中小企业信用担保工作上，如何走出一条符合我国国情的财政介入之道，仍是值得我们深入研究的课题。吴俊培主编：公共财政研究文集，经济科学出版社2000年。陈乃醒主编：中小企业信用担保，南开大学出版社2004年。姚永龙：日本财政介入中小企业信用担保及其效果初析，日本学刊2005年第1期。金融时报2005年9月7日。