初步设计招标与施工图招标变索差异浅析.docx

1、初步设计招标与施工图招标变索差异浅析 初步设计招标与施工图招标变更索赔差异浅析 一、初步设计招标模式下的变更索赔及概算清理 为了加快铁路路网建设、缩短建设周期及尽早实现和发挥投资效益，铁路建设项目曾采用初步设计文件进行施工招投标，目前这些项目陆续建成通车，有关部门要求完成这些建设项目的概算清理工作。概算清理是针对采用初步设计文件进行施工招投标特别增加的一项投资管理措施，他涉及到施工图投资检算、变更设计、征地拆迁及价差调整、其他政策性费用调整、预备费与降造费清理、建设期贷款利息清理、概算清理投资增减原因分析等几个方面，政策性强，工作量大。 （一）概算清理原则 清理概算的主要原则即合法原则、实事求

2、是原则以及严格控制原则。其概算基础为批复初步设计，其清理概算依据则是针对施工项目签订的合同以及相关规定，其概算凭证则是建设单位的最终量价。通过分类分项的编制，铁路建设各方才能对其清理结果予以接受，才能对投资进行控制，才能对工程质量予以保障。 （二）检算施工图投资 由于在设计深度上存在差异，因此在初步设计以及施工图设计上，工程量的细度以及深度也存在很大的区别，并且两个阶段对工程造价进行计算所用定额也存在差异，从而对工程造价造成了影响。所以，施工图的投资检算较为复杂，工作量较大，设计单位对其编制应当依据初步设计的内容以及批复原则进行，不能对设计规模进行擅自增减，也不能对设计标准进行改变，更不能对工

3、程量予以变更。建设单位要仔细分析、审查、明确界定施工图投资检算以及变更设计，准确、严格的区分变更设计同量差之间的关系，不能将变更设计中的工程数量看做量差。“量差”是初步设计（招标工程量）与施工图两个设计阶段工程数量之差，“变更设计”是施工图交付之后，在施工过程中因各种原因产生的实际发生数量与施工图数量之差，两者有本质的区别。施工图量差与变更设计应严格按施工合同约定处理。投资检算是施工图检算中对材料价差以及新增工程进行计算的基础，会直接影响到概算清理的结果。 （三）设计的变更 根据铁路建设项目变更的相关规定，对设计进行变更需要遵循以下原则：先批准原则，先设计原则。对变更项目要先得到批准后予以变更

4、，先进行设计，后进行施工。I类设计的变更主要指：对建设规模、重大方案以及建设采用的主要技术标准予以变更；对初步设计批复的主要意见予以修改的；对设计运输能力、质量以及安全予以变更的；对重点工程设计的原则予以变更的；设计变更中投资增减一次性超过300万元的，按“146号文”规定程序报批。上述设计的变更应当按照铁道部的相关规定在概算清理时进行批复计列，注明批号进行分类汇总，对投资来源进行标注。II类设计变更，则是以合同约定为依据，工程属于风险包干类工程，不会增加概算，但建设单位应当对费用总额进行汇总，并在文件中予以说明，以供参考。上述设计变更的概算编制应采用合同约定的原则进行编制，并将结果汇编计入概

5、算清理文件，上报批复。而对于施工合同以及图纸均没有发生改变的，投资受到施工方法以及实际情况影响而增加的，则对其增加原因、理由进行充分说明，依据风险共担原则对多出的费用进行承担。施工方不应当承担的风险，应当在设计方同建设方沟通后进行上报。II类设计变更相关手续必须完备。 （四）征地拆迁的补偿 依据相关文件规定，若初步设计概算中对征地拆迁的补偿水平低于各地区相关文件中的规定时，需要上报铁道部对拆迁征地补偿标准予以调整，并按照相关设计变更程序进行批复调整，最终的拆迁征地应当按照批复后的标准予以执行。根据铁路项目验工计价工作相关验收规定以及关于明确铁路基建大中型项目征地拆迁有关问题的通知（铁计电200

6、9100号）中的明确要求，征地拆迁需要由监理单位、设计、被征地人或被拆迁人、政府部门、建设单位五方共同确定的计算原则以及征地拆迁数量对费用进行计算，并由建设单位进行验工计价。在进行概算清理时需要对五方签订的相关手续的完整性进行审核，其次对拆迁征地中应用到的验工计价材料是否同铁道部的批复范围、标准相一致，从而避免超标准、范围补偿或者重复补偿现象。建设单位进行牵头对拆迁征地文件进行组卷，经过审价方审核后，纳入清理概算文件，报上级进行批复。天然气管道、地方给排水管路以及热力管网和三电的迁改都需要监理、设计、施工和建设方同产权单位予以确认，提供管线改移协议以及相关发票、收据、付款凭证以及迁改会议纪要，

7、并对上述资料进行签字盖章、汇编成册。对于地方政府提出的改路改沟改渠，根据其与建设、设计、监理、施工单位共同勘察现场形成的会议纪要，按实际发生编报费用，经过审价单位审核，建设单位组卷后进入清理概算文件，报铁道部批复。 （五） 新增工程 铁路工程概算清理过程中，需要清理新增工程，主要指地方要求新增、环水保要求新增、建设单位要求新增、接收单位要求增加、联调联试增加等工程项目、新增“三改（改路、改沟、改渠）”工程（纳入一章）、地方政府提议并出资建设的工程项目。由地方出资修建的项目在概算清理时要一并清理，这是因为清理概算的主体是整个项目，不考虑投资方。地方政府的投资和项目业主投资一样都是本项目的固定资产

8、投资，产权都归属铁路部门（特别声明的除外）。清理概算批复后，编制竣工决算大中型项目交付使用资产总表时统一结转为铁路的固定资产。 （六）政策性调整 在清理概算过程中政策性调整是重点，主要由设计单位接受建设单位委托，对施工中由于设备和材料价格变动进行价差的有效调整。该项调整的基础为批复核准的施工图检算，并严格以铁道部相关文件要求为标准进行调整。主要包括以下几项： 1、 甲供料价差 甲供料是指建设单位统一招标采购的材料或设备。在建设过程中，由于新方法、新工艺、新技术的采用等原因造成实际采用的材料种类和规格与设计不同，导致设计和实际采购的材料数量、规格、型号有较大出入。因此，在清理此项费用时，是计算材

9、料费用差，即“甲供料价差=建设单位采购甲供料价值总额-（初设招标甲供料总额+I类变更甲供料总额）”。甲供料调差时应注意运杂费问题，主材价格一般不含运杂费，清理此项费用时应认真核查建设单位与材料供应商签订的采购合同，合理计算运杂费。长钢轨从焊轨基地至铺架基地费用差按照20122号文计算列入甲供料价差。 2、自购料调差 自购料价差是按照铁道部经规院发布的铁路工程建设主要材料价格信息当期信息价与概算编制期材料价格之差计算材料价差。主要材料按照铁建设200946号关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见附件规定的目录表。信息价没载明的如道碴价格，按照建设单位物资管理部门调查及施工单位的采购合同合

10、理确定价格。该线施工合同为施工总价承包合同，包含风险包干费，因此概算中材料价格变化幅度（以批准编制期概算价为准）在5%以内部分由施工单位承担，超出部分纳入概算清理由建设单位承担。具体计算方法：自购料价差=（价差合计-编制期合价5%）（1+税率），即全部自购料先进行调差计算，不管其是否在5%范围内，一次性扣减编制期合价的5%作为风险包干费承担金额，最后再计税。 3、火车运价差 火车运价差是指在建设过程中，国家对火车运价发文调整后应计算的运费差。工程列车运价差是铺架基地至工地的运费差。 4、甲供设备价差 同甲供料差一样，设备价差是由于初设批复的设备数量、规格等同实际的采购情况差异较大，设计单位需要

11、对全线的初步设计以及施工图设计中设备的价值以及数量、规格型号进行重新统计，建设单位核查实际招标采购的设备，按以下方法计算：甲供设备价差=建设单位实际采购设备费-（批复概算设备费+I类变更设备费），设备费均包含运至工地的运杂费和税金。 5、铺架定额差价 铺架定额差价按照铁总建设2013109号文分析计算，概算清理列入十一章其他费项下。 （七）其他费 其他费清理，根据建设单位实际发生的费用，依据合同及付款凭证进行统计汇总组卷上报审批。建设单位管理费按照该项目清理概算总额重新计算，实际发生总费用超出重新计算值部分纳入预备费项下处理。安全生产费按照“245”号文进行调整。 概算清理是确定项目总投资的重

12、要工作，是分析和检查设计概算执行情况，考核建设项目管理水平的依据，必须依法合规、实事求是、严格控制，必须本着“公平、公正、科学”的原则，概算清理工作才能顺利完成，才能被参建各方所接受。 设计单位在清理概算过程中遇到问题，要深入实际，调查研究，与建设单位共同收集各项变化因素资料，必要时要将问题及时向铁总鉴定中心汇报，得到铁总的理解和认可。 建设单位在初设完成前要深入考察现场，尽量避免设计漏项；要加大对设计的监督力度，减少设计方面的差、错、漏、碰。由于勘察设计深度不足，必然导致建设过程中出现大量的变更设计，影响工程建设进度并造成工程投资难以控制，加大建设成本。 二、施工图招标模式下的变更索赔工作

13、（一）施工图招标模式基本情况介绍为贯彻国家发展改革委、铁道部等七部委关于加强重大工程安全质量保障措施的通知（发改投资20093183号），提高铁路建设工程质量控制水平，强化施工安全管理，有效控制工程投资，减少工程实施过程中的不确定因素和潜在风险，保证大规模铁路建设顺利实施，自2010年7月1日起发布招标公告的铁路建设项目一律在施工图基础上进行施工招标。 1、关于招标投标 （1）施工图招标条件 铁路大中型建设项目施工图招标是指在审核后施工图以及核备（或批准）后施工图预算基础上进行的施工招标（简称施工图招标）；任何单位不得用未经审核或审核不合格的施工图进行施工招标，也不得在未经核备（或未批准）施工

14、图预算的情况下进行施工招标。 （2）施工图招标方式 线路、枢纽工程按站前、站后分别招标，客站工程单独招标，控制工程、特殊工程经部批准可单独招标。招标时建设单位应向投标人提供招标范围内审核合格的全部施工图图纸，并以核备（或批准）施工图预算作为计算评标基价的依据。 （3）其他相关工作 工程监理在初步设计批复后即可招标，中标监理单位应协助建设单位做好项目开工准备工作。“三电”管线迁改等工程（含征地拆迁协助工作）在初步设计批复后即可招标，中标迁改单位应尽快完成三电管线迁改并协助建设单位以及地方政府做好征地拆迁相关工作。 施工图审核在可研批复或初步设计批复后即可招标，中标施工图审核单位应在建设单位或相关

15、单位组织下尽可能与施工图设计同步开展施工图审核工作。 2、关于勘察设计及审核 实施施工图招标后，预可研、可研、初步设计、施工图各阶段工作必须达到铁道部相关规定和规范规定深度（含大临工程设计和施工组织设计），并做好以下工作。 （1）初步设计批复后，建设单位应根据建设项目的实际情况与勘察设计单位协商确定施工图及施工图预算完成时间。站前施工图及施工图预算一般应在2-6个月内完成，站后施工图及施工图预算一般应在2-9个月内完成。勘察设计单位应将完成的施工图及施工图预算及时提交建设单位，建设单位或相关单位应及时组织审核。施工图及施工图预算需要修改的，勘察设计单位应在20天内完成修改工作。 （2）勘察设计

16、单位应在初步设计批复意见下达10天内，依据初步设计批复意见向建设单位提供用地红线图，提供三电管线迁改的位置、数量、标准、费用。 （3）实施施工图招标后，将目前施工图阶段编制施工图投资检算改为编制施工图预算。勘察设计单位按照初步设计概算批复原则和铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法等相关规定进行专业和工点分解、并编制施工图预算。项目施工图预算编制必须严肃、认真、及时、细化，严格控制在批复初步设计概算之内。施工图预算需跨初步设计概算编制单元和跨专业调整费用的，须经鉴定中心批准。施工图审核中优化设计的，建设单位应按照工管中心确定的技术方案组织勘察设计单位修改施工图及施工图预算。若施工图预算超出初步

17、设计批复概算或调整初步设计批复的技术标准、规模、重大方案、总工期的，建设单位应组织设计单位对施工图重新进行复核，认真分析投资增加原因，须按规定的程序报原初步设计批复单位批准后，方可组织招标。 4建设单位及相关单位应及时组织施工图及施工图预算审核并可与施工图设计平行作业，审核时间不超过15天。建设单位对负责审核的施工图应编制施工图审核报告，报工管中心（站房报鉴定中心）审查。 3、关于开工准备 初步设计批复后，建设单位应按铁道部规定全面做好开工前各项准备工作，并做好以下工作。 （1）建设单位应在初步设计批复后，立即组织勘察设计、监理单位进一步落实立交桥设置、三电管线迁改的位置、数量、标准、费用和迁

18、改方式，依据意向协议签订并落实实施协议。 （2）建设单位收到勘察设计单位提供的用地红线图并落实迁改协议后，要及时组织中标迁改单位做好三电管线迁改等工作并组织中标迁改单位做好或配合地方政府做好征地拆迁工作。 （3）要充分利用初步设计批复到施工图招标这一时段，加快办理征地手续（先行用地及建设用地组卷报批），为开工建设和依法合规用地创造条件。 4、关于承包合同 铁路建设项目实施施工图招标后，仍实行总价承包方式并使用铁路建设项目总价承包施工招标文件补充文本，同时对文本相应条款做如下修改： （1）招标文件专用合同条款15.4.2第（1）款和第五章工程量清单2.8第（1）款改为类变更设计引起的工程增减的费

19、用，承包单位原因导致类变更设计引起的工程费用由承包单位承担。 （2）综合评标法（一）、（二）的2.2.2中注改为招标人应在招标文件中载明总承包风险费总额，总承包风险费不超过已公布的本标段施工图预算（不含甲供材料设备价款）的1.5%；投标人所报总承包风险费用不得超过招标人公布的总承包风险费，超过的不得参加报价评审及评标价A的计算。（二）施工图招标模式下变更索赔工作 铁路建设项目管理越来越规范，在实施施工图招标后，不仅对投标报价有重大影响，而且对变更索赔有更为重大的影响。针对变更索赔面临的新形势，只有吃透政策，掌握政策变化的本质，明晰新形势下企业面临的有利和不利因素，才能找到有针对性和可操作性的应

20、对策略。 1、加强设计跟踪 铁路工程的变更索赔工作在工程项目建设各阶段都有不同的侧重点，从工程项目跟踪、投标、合同签订、施工图纸、施工、竣工等各阶段的工作都直接关系到最终的变更索赔工作效果。在实施施工图招标模式后，设计跟踪工作比初步设计招标模式时更为重要。首先要认真做好前期策划，对有意向投标的项目，就要派专人跟踪。要提早介入项目设计工作，要及时与设计院沟通，并安排工程、预算专业人员与设计院各专业对接，要及时与设计院的专业工程师沟通，以了解本工程项目重难点、施工量差、效益点等情况，为优化设计、变更索赔、出好施工图创造条件。2、施工图预算分析 初步设计招标模式时，设计出施工图和施工图预算是变更索赔

21、的工作重点，也是变更索赔成败的关键。实施施工图招标后，将原来在施工图阶段编制施工图投资检算改为招标前编制施工图预算，对变更索赔工作来说，这是变化最大的环节。这就要求我们把工程量进蓝图等工作提前到招标前来做。首先要集合工程和经管专家资源，认真分析研究施工图和施工图预算。如果有条件的话，可以通过初步的现场踏勘，或根据以往的施工经验，对比分析施工图的项目和数量是否考虑充足，尽量不出现漏项、数量不足或方案不适用等情况，测算施工图预算各专业子项的指标是否合理，费用是否充足，过渡工程数量及单价是否考虑充分等情况。通过与设计沟通, 力争所有工程数量足额进入施工蓝图，施工图预算费用充足，另外要为施工期间类变更

22、和新增工程创造条件,争取多增加合同外项目。 3、投标报价策略 工程项目效益最大化源于投标报价阶段。实施施工图招标模式后，投标报价成了决定项目盈亏的重要因素。投标时所用的图已经是正式的施工蓝图，在中标后将直接用于施工，投标时要切实采取措施，通过合理手段提高中标报价，避免先天不足。项目投标期间，在评标办法允许范围内，认真做好报价策划和不平衡报价工作。对主要、关键性及重点盈亏的分部分项工程及其数量要力争做到心中有数，避免工程量及报价出现大的失误。对工程量清单中不进入总价的单价要相对报高价；对工程造价影响大或后期可能增加工程数量的细目单价少降价或不降价；对后期可能减少或不发生工程数量的单价要低报价；对

23、有利于提前回收资金的项目要相对提高报价；对意向分包工程项目要采取低报价。要核实准确图上设备材料的型号数量，例如：信号工程微机监测设备是2000版的还是2006版的，室外箱盒是否是防盗型SMC的，继电器的种类是不是已被淘汰的，道岔的组数和转辙机的型号数量是否匹配，有没有配防尘罩，电缆的型号数量等内容。在图纸标注实量核实准确的前提下，要放大模糊量。因现场施工存在不可预见风险，比如会增加防护或有丢失，隐蔽的量要留足。要考虑充足控制网测量费用和联调联试等费用。 4、合同谈判与分析 铁路施工合同采用的是铁道部的合同范本，我们以往在合同谈判中总是处于被动，很难改变合同条款。但是中国是法律法规大于合同的国家

24、，只要找到合理的依据，可以通过签订补充协议的方式，与业主签订对我方变更索赔有利的条款。对于不同的合同承包模式要采用不同的方式和方法。单价承包合同，要想办法增加合同总额，力争在施工图中效益好的项目工程数量，减少或取消亏损或无效益的合同项目，增加新增项目，从重新组价的过程寻找创效空间。总价承包合同则要在建设单位能够给予计价的前提下增加合同总额，起码不能减少原中标合同额。在合同签订过程中,要组织有关人员认真研究合同条款,尤其对关键性条款、不合理条款需要讨论分析，如有疑义要及时与建设单位沟通，争取对不合理合同条款进行修改或留下以后补充修订的“口子”；对不合理、不公平的关键性条款，在不影响项目中标签约的

25、前提下，无论是否能够修改都要向建设单位进行强烈呼吁，努力争取有所改善，即使不能修改也最好能够争取签署谈判会议纪要，在纪要中详细记录有关意见，为将来在合同履行过程中寻找合适时机继续与建设单位谈判及进行变更索赔工作。合同承诺只要能满足合同条件要求即可，不要过多或超要求承诺，防止给自己上“套”。 合同分析是变更索赔的基础。变更索赔的关键是找到合同的开口点，合同的开口方向有两个：一是法律法规，二是合同本身。合同分析的重要工作之一是做好工程量分析工作，要掌握正确的分析方法，通过研究招投标文件，界定工程量的增加是合同内包干还是合同外新增。只有正确地界定合同“范围”，才能为变更索赔提供正确的思路。铁路施工合

26、同以后可能会随时施工图招标模式的变化和新的变更设计管理办法有所调整。项目组建上场后，要分析研究施工合同，重点研究合同中两个方面的内容：一是关于合同价款调整的条款规定：（1）发包人对建设方案、建设标准、建设规模和建设工期的重大调整以及非承包人原因引起的I类变更设计；（2）保险范围之外，由于不可抗力造成的损失按通用条款关于“不可抗力造成损害的责任”约定办理；（3）甲供材料设备由发包人按铁道部相关规定调整；（4）按国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准调整的内容可进行调整。（5）工程量清单中暂定金额项目，按建设单位确认的审价后工程结算进行调整。其中降造按承包人中标降造率+5.1%执行，承包人

27、中标降造率（最高投标限价投标报价总额）/最高投标限价。二是关于总承包风险费包含内容的条款规定：（1）初步设计招标的施工图量差、承包人原因引起的类变更设计及全部类变更设计引起的工程增减的费用；（2）非不可抗力造成的自然灾害损失及其采取的预防措施费用；（3）发包人供应的材料、设备以及合同价款调整第（4）条以外的材料、设备价差；（4）建设工期重大调整以外的施工组织设计调整工期造成的损失和增加的措施费；（5）工程保险费；（6）由于变更施工方法、施工工艺所引起费用的增加；（7）工程质量、施工安全、建设工期、投资控制、环境保护和技术创新考核费用。以上内容就是寻找变更索赔突破口的重要依据在符合上述规定的基础

28、上寻找类变更设计、新增工程、材料设备调差、政策性调整等变更索赔项目。项目要在充分调查施工现场的基础上，认真做好变更索赔策划，制定方向、目标，落实责任人；对重难点工程项目要进行技术方案和经济效益比选，认真做好项目优化设计工作，通过增、减数量和优化方案等工作，实现增盈减亏的目的。对于总价承包合同，更要做好量价平衡工作, 要及时清理工程数量,力争单价提高、数量减少,特别是要减少潜亏项目工程数量。每个分部分项工程的施工图数量与清单数量要尽量一致，分部分项工程调整完毕后的遗留问题要根据合同，并与建设、设计单位充分沟通后考虑在本合同段内进行平衡。在平衡量差的同时，还要为施工期间的变更索赔创造有利条件。只要

29、是单价低、影响工期、工艺复杂等有“硬伤”的项目一定要进行优化，降低风险。5、变更设计变更设计是铁路工程项目变更索赔的关键点。由于铁路工程项目概预算定额水平低，人工费和风险包干费严重不足等因素，变更设计的成果往往决定着项目最终的盈亏。铁路建设项目变更设计分为类和类。铁道部2012年最新印发的变更设计管理办法，相对2005年印发的变更设计管理办法有较大变化。新办法规定的变更设计是指铁路工程建设项目施工图审核合格后至工程初步验收合格后半年以内变更设计的活动。符合类变更设计的条件是：（1）变更批准的建设规模、主要技术标准、重大方案、重大工程措施：建设规模是指工程范围，车站（段、所）规模；主要技术标准是

30、指铁路等级、正线数目、设计行车速度、线间距、最小曲线半径、限制坡度或最大坡度、牵引种类、机车类型或动车组类型、牵引质量、到发线有效长度、闭塞类型或行车指挥方式与旅客列车运行控制方式、建筑限界；重大方案及重大工程措施是指批复的线路、站位、重点桥渡、站房建筑方案、重要环水保措施等。（2）变更初步设计批复主要专业设计原则的。（3）调整初步设计批准总工期的。（4）建设项目投资超出初步设计批准总概算的。（5）国家、铁道部相关规范、规定重大调整的。新办法与旧办法相比，对建设规模、主要技术标准、重大方案及重大工程措施做了详细规定，取消了要求类变更投资增减在300万元(含)以上的规定，以后申报类变更不用再为了

31、凑到300万元金额而去想办法。以前的铁路项目当出现总工期延长和投资超初步设计总概算的情况是很难索赔成功的，新办法规定了可以调整初步设计批准总工期和建设项目投资超出初步设计批准总概算，以及国家铁道部相关规范规定重大调整。以后的项目如果出现总工期延长和投资超初步设计总概算的情况，就有了政策依据，可以通过申报类变更的方式进行索赔。 类变更设计是指除类变更设计外的其他变更设计。我们以往处理类变更设计的原则都是根据施工合同约定，分为合同内包干的类变更设计和合同外的新增工程来分别处理。新办法规定：在建项目已签合同中非责任事故、问题的类变更设计，增减工程费用在300万元以内的，纳入风险包干费；增减工程费用在

32、300万元及以上的，由建设单位在基本预备费中列支并相应调整施工合同额；在初步设计基础上招标的，施工图量差按已签施工合同约定执行。非责任原因的变更设计，属于不可抗力的，按合同约定处理；属于风险包干范围的，按风险包干相关规定处理；其他变更设计增减工程费用，除相关规定外，由建设单位承担，相关事宜在合同中明确。这项规定在今后处理类变更设计时需要特别注意，增减工程费用300万元的金额限制也是寻求变更索赔新的突破口。 6、价差调整 铁路工程项目的价差调整由于涉及金额较大，是对合同价款调整影响比较大的一项内容，也是变更索赔的关键点。价差调整分为材料调差和设备调差，其中材料调差分两大类：甲供料和非甲供料。甲供料的调整方法是实际发生的费用和原批复的费用进行对比，计算的价差再乘上税金。非甲供料的调整方法是按照铁道部的铁建设2008182号文和铁建设200946号文的规定进行调整。材料和设备的种类只有符合46号文的规定才能调，不是46号文目录里的物资设备就不能调。目前大部分项目的甲控材料调差原则是根据当季验工计价完成建安投资的比例进行调差，