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1、浅析小产权房治理对策毕业论文浅析小产权房治理对策摘要：二十世纪九十年代以来，房地产业在我国发展之迅猛已成为全社会关注的焦点，对于城市商品房不断攀升的房价更是成为人们生活中的热议话题。城市商品房价格以惊人的速度不断飙升，导致原本的许多城市居民尚无能力购买商品房，而外来人口在城市安家的愿望也被挡在高房价之外。这部分人对住房的需求不能得到满足，此时一种在城中村的，或者在城市郊区、周边农村的，价格只是城市商品房价格三分之一甚至更低的住房无疑成为了他们最好的选择，这就是小产权房。但是小产权房之所以称为“小产权”是因为其开发、销售、管理从我国现有的房地产市场来看都存在着许多问题，从宏观上来说小产权房的大规

2、模建设影响整个房地产市场的发展，不利于推进城市化进程，从民生上说可能对农民利益造成损害，同时也对购买者权益缺乏保护。本文通过研究小产权房的概念，分析我国小产权房产生的背景，从不同角度分析了小产权房产生的原因，并提出了相应的治理对策。希望对小产权房问题最终有效解决提供参考，在如何更好配置有限的土地资源，维护房地产市场持续平稳的发展，经济、社会与民生和谐统一中找到平衡点做出一点贡献。关键词：小产权房；城乡二元体制；房地产；土地流转Abstract：Since the nineteen ninties, the real estate industry in China s rapid develo

3、pment has become the focus of the whole society, the city real estate rising prices is become a hot discussion topic. City commercial housing prices surging ceaselessly with breathtaking speed, causing the original many city residents do not have the capacity to buy commercial housing, while the for

4、eign population in city relocation will be blocked in the high prices. This part of the housing needs cannot be met, then a village in city, or in City suburb, the surrounding countryside, city commercial housing price price is1/3 or lower housing has become their best choice, this is the house of s

5、mall property right. But the small property right room was known as the small property is because of its development, sales, management from our existing real estate market is existing a lot of problems, from a macro view of the housing of small property right scale construction affects the entire r

6、eal estate market development, is not conducive to advance a city to change a course, from the peoples livelihood that may on Farmers interest is caused damage, but also to the interests of the buyer the lack of protection. This article through the research of the housing of small property right con

7、cept, analysis of the housing of small property right produces the background, from a different point of view of the housing of small property right produces the reason, and put forward the corresponding countermeasures. I hope the problem of room of small property right ultimately provide reference

8、s for the effective solution, on how to better allocation of limited land resources, maintaining the real estate market develop smoothly continuously, economy, society and peoples livelihood and harmonious unity finds the balance point and make a little contribution.Keywords：The housing of small pro

9、perty right；Two urban and rural economic system；Real estate；Land is on the move一、绪论（一）研究背景小产权房是指在农民集体土地上建设的，由本集体经济组织以外的单位或个人购买的，没有取得合法房产证明的房屋。是我国城乡二元土地所有制下特有的现象。近年来，小产权房成为我国热点问题之一，其在许多城市城郊地带出现成片开发的态势，发展迅猛，销售火爆，涉及的公众数量也是惊人的。纵观目前小产权房的现状，不仅大城市有，小城市也有;不仅东部发达地区有，中西部地区也有;有符合规划的，也有不符合规划的；有在规划的建设用地上建设的，也有新占

10、用耕地建设的;建设的房屋有普通住宅，也有高档住宅和别墅区。这对我国的粮食安全和经济社会的持续稳定发展构成了严重威胁，也引起了各级政府和社会各界的高度关注。就目前来看，各部门的工作重点集中在对小产权房的“堵”字上。一方面，国家三令五申发出风险提示，明确提醒城市居民不要购买在集体土地上建设的小产权房，因为非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。一方面禁止农村建造和出售小产权房。发出严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知，明确规定单位和个人不得非法租用、:片用农民集体土地搞房地产开发，禁止和严肃查处“以租代征”等违法违规行为，强调严格执行土地用途管制制度。

11、同时，一些地方政府也对部分小产权房进行强制拆除，遏制违法占用集体土地进行小产权房开发的行为。但这并没有有效地解决问题，住房的需求是刚性的，面对居高不下的城市房价，同时我国住房保障体系的不完善，许多人仍然抱着“法不责众”的侥幸心理选择购买小产权房，在广大农村的小产权房开发建设也在继续。若是对数量众多的小产权房都进行强制拆除，不但是对社会资源的极大浪费，同时也明显不利于我国社会主义和谐社会的建设；但我国人地矛盾非常尖锐。改革开放以来，特别是进入上世纪90年代中期后，随着我国工业化的快速发展和城市化的大规模兴起，全国耕地数量日益减少，建设用地供给十分紧张，不可能任由盲目开发、乱占乱建的小产权房现象继

12、续下去。对此，政府陷入一种尴尬僵持的管理状态。理清小产权房的复杂关系，结束其混乱状态，并对其合理处理与疏堵防治，己经成为一项紧迫的研究课题。本研究正是基于这样的背景，对小产权房问题及对策进行研究。以期及早对小产权房问题有效治理提供参考，在土地资源合理配置与经济发展、民生建设之间找到平衡点，对我国社会主义和谐社会的建设作出一点贡献。（二）研究目的和意义1.研究目的本文研究的目的也就是在现有事实的基础上，通过一系列的手段力图能找到解决目前小产权房的最好办法。“如果农民的房地产能像城市房地产一样进行交易，农民在外出打工的基础上，就又增加了一项经营房地产的收入并可以利用其房地产进行融资，为三农问题的解

13、决开辟一道新的资金来源。”如果农民的房地产能像城市房地产一样进行交易，可以促进中国城市化和城镇化进程，协调城市和乡村的和谐发展。2.研究意义小产权房是我国城乡二元土地所有权和城市化进程中的产物，涉及我市房地产开发和住房保障制度的建设，涉及农村土地制度的完善、保护耕地资源，农村土地资产管理，保护农民利益等。本文首先在理论上对小产权房与农村土地制度，土地管理，城市房地产发展，住房保障建设来分析小产权房，为指导实际问题的解决奠定理论基础。对小产权房问题的终极目标是解决实际问题。根据分析的原因和小产权房问题现状的基础上，提出解决问题的政策建议。不仅注重促进健康发展的房地产市场与土地资源的可持续利用，而

14、且还注重民生，维护社会稳定。在构建社会主义和谐社会理论的指导下，为国家解决小产权房问题提供参考的政策，因此具有现实意义。（三）研究内容本文按照问题的提出、问题的分析以及问题的解决这样的研究思路，通过研究小产权房的概念，分析我国小产权房产生的背景，从不同角度分析了小产权房产生的原因，并提出了相应的治理对策。希望对小产权房问题最终有效解决提供参考，在如何更好配置有限的土地资源，维护房地产市场持续平稳的发展，经济、社会与民生和谐统一中找到平衡点做出一点贡献。二、小产权房的概念解析（一）小产权房的概念我国土地制度实行城市和农村两套不同的法律体系，建设可以上市流转的房屋只能在国有土地上进行。可以说“小产

15、权房”也是在这种不同土地制度下应运而生的产物。“小产权房”是一个俗称，是一个人们在日常生活中形成的约定俗成的称谓，不是一个法律术语，不同学者给出的定义也不尽相同，至今没有一个完整而周延的定义。如经济学家张曙光从使用土地性质角度认为：“小产权房有两个概念，大概念是农民的房子都是小产权房，小概念就是农村建设用地上建设的商品房。”有著文者从所有权权利角度认为：由于现行法规政策禁止“小产权房”向城里人出售，现有“小产权房”的产证多是乡镇发放的，已经购买了这类商品房的城里人其产权不受现行法律保护，这类房产所有人的权利比城市里商品房所有人的权利要小，因而，人们形象地称为“小产权房”。前述两个说法通俗明了符

16、合大众认知。要定义“小产权房”，主要分析“小产权房”使用的土地性质，根据土地管理法，集体土地分为农用地、建设用地和未利用地。实际中，“小产权”房建设使用的土地几乎涵盖所有土地在法律上（土地管理法）的类型。如果将农村集体建设用地依照土地管理法第四条规定再作细分农村集体建设用地包括宅基地和其他集体建设用地，所以，“小产权房”使用的土地性质：一是使用农村宅基地建设的“小产权房”， 目前的集体经济组织基本没有空地可作宅基地分配给村民，“分配宅基地”多数是指批准村民在自己的承包地和自留地中划出一部分作为宅基地来建房。二是在农村其他建设用地（如乡镇企业用地、公益设施用地）上建设的“小产权”房。三是在未利用

17、地（如利用荒地）开发建设的“小产权”房。四是在农用地上建设的“小产权”房。在承包的农村土地上建造蔬菜大棚或农业生态园，建造一定面积、一定规格的 “配套用房”，并以土地承包经营权租赁或转包的形式，提供给城镇居民使用。如出现了许多 “大棚房”、“农业生态园”、“农业生态别墅”、“大棚别墅”、“耕地房”，都是“小产权房”的别称。一个典型案例是，北京房山区的青龙头村在农用地上和城里的一个开发公司合作盖了 138 套别墅。结果被遥感卫星发现，国土资源部和北京市相关部门进行了执法检查。最后把 138 套中的 85 套给拆除了，并且对相应的人员作了处分。这种占用农用地建造居住用房屋的做法严重侵害和威胁了对

18、18 亿亩耕地红线的保障。承上述，笔者在此给“小产权房”下定义为：“小产权房”指由农村集体经济组织与开发商合作或农村集体经济组织单独使用宅基地或其他农村集体建设用地，或者农用土地（耕地等），或者未利用地（如四荒土地），开发建设用于居住的房屋，建成后由农村集体经济组织对外签订合同进行销售（多数情况下是村民买下一手房屋，二手转卖给市民）的房屋。因与此类房屋产权相连的土地使用权不具有可让与性，故司法实践一般认定该类房屋不具有城市商品房的处分权能，因此人们形象地称为“小产权房”。笔者以为，从“小产权房”使用的土地性质看，按照土地管理法等相关法律的规定，建造在四荒地、农用地上的“小产权房”属于违法建筑，

19、无论何人建造都不能取得产权，更不能成为所有权转移的对象。本文探讨的“小产权房”仅仅是建造在宅基地上的住房。（二）小产权房的分类1.按房屋所占土地的性质划分根据所占集体土地的用途不同可以将“小产权房”分为以下三种：一种是建在集体建设用地上的；一种是建在农用地，甚至是耕地上的；一种是建设在未利用的土地上的。而对于集体建设用地来说，可以分为：农村居民住宅用地、乡(镇)集体企业用地以及乡(镇)公益事业用地和公共设施用地三类。因此，又可将建在集体建设用地上的“小产权房”分为三种不同的类型。2.按房屋所处的位置划分“小产权房”由最初的个别现象，逐渐发展成现实生活中一种普通存在的情形，并逐渐向全国渗透。它不

20、再拘泥于在经济发达地区和主要省会城市周边发展，随着城市化进程的脚步，特别是“小产权房”得到大众的接受和欢迎，开始向更远的郊区农村发展。例如，随着太原市“南移西进、北展东扩”的城市发展战略推进，在城市扩建过程中“小产权房”市场逐渐兴起，从扩建范围来说可以依据“小产权房”距离城市的远近将其划分为近郊、远郊两种类型的“小产权房”。“小产权房”市场在城市扩建过程中悄然兴起。因此，根据“小产权房”距离城市的远近，可将“小产权房”分为近郊、远郊“小产权房”。3.按房屋的用途划分现在市面上购买小产权房的“主力军”多为中低收入人群，凭自身有限的收入无法负担得起一路高涨的商品房价，而自身对于住房的需求使他们对价

21、格低廉、中小户型的“小产权房”趋之若鹜，因此，我们也可将“小产权房”称为居住类房屋。同时，“小产权房”依靠其低于商品房的价格优势吸引了很多投资型的购买者。这部分购买者出于对房地产市场的分析和预测，利用闲余资金购买多处房屋，希望在房价上涨时能够通过出售获利。这类购买者购买“小产权房”的目的在于借助房地产市场的上涨趋势，通过出售房屋获得投资利益。此外，为了满足社会中一部分富有人群的休闲享受需求，也为了谋求自身经济利益的最大化，有的房地产商还开发了别墅型的“小产权房”。这些“小产权房”多在风景优美，空气清新的远郊区选址，可被称为休闲类。三、小产权房的产生背景现状研究（一）我国小产权房产生的背景1.我

22、国城市化推进速度加快随着社会生产力和改革开放力度的不断加大、社会主义市场经济体制的不断完善、产业结构的调整，我国城市化水平明显提高，城市化进程明显加快。2010年全国城镇人口约为 6 亿 5 千万，占全国人口总数 50%左右，城市化水平比 2006年提高了 6.1%，比 2002 年提高了 10.9%。伴随着城市化进程的逐步加快，城镇土地不断向农村扩张，交通道路设施随之完善，城镇人口的增加导致住房刚性需求激增，这些都成为小产权房得以快速发展的重要条件。2.城乡二元制经济结构城市现代工业和农村传统农业并存构成了我国目前的城乡二元制经济结构。我国作为世界上最大的发展中国家具有典型的城乡分治二元制经

23、济体系，但是这是工业化进程中必然出现的现象，我们只有继续走工业化道路才能走出二元制经济结构。这种经济结构导致了城市和农村在许多方面的差异，例如贫富差距扩大、地区之间发展不平衡、城乡文化教育法制意识之间产生的巨大差异等，这些因素都有可能产生如小产权房之类的多种社会问题。3.城市房价飙升，住房保障体系不健全2003 年以来商品房价格大幅攀升，城市中低收入家庭难以接受城市高房价，城镇住房保障体系也不健全，城市贫民很难购买到限价房或者租住廉租房。因此这些中低收入家庭为了有安身之所，就将目光投入在城市城中村或城是周边农村价格低廉的小产权房上，这些小产权房虽然没有商品房的证件齐全，但也是新开发的房屋，质量

24、和居住环境完全可以满足这些家庭的住房需求，最重要的是价格比商品房低很多，由此小产权房成为了这些家庭的第一居所。4.在新农村建设中搭便车在2005兴起社会主义新农村建设。建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务，在提高农业生产力，提高农民的生活水平，加快农村经济发展取得了可喜的成绩。其中，为改善农村村民的居住条件，同时也确保耕地不减少，国家进一步提出农村宅基地整理与新农村建设结合起来，在经济条件允许的情况下，农民自愿的情况下，通过镇，村统一规划，集中建设，引导农民在房屋的中心村，镇，将给土地复垦整理。不仅可以提高村镇建设用地的利用率，而且还可以增加耕地面积。但是在实际操作中，一些乡镇和

25、村集体经济组织在村集体土地集中建设农民住宅，安置本集体经济组织成员，授权扩大销售，将住宅作为一种商品，以较低的价格向本集体经济组织以外会籍销售。更糟的是，一些乡镇政府，村集体经济组织以“新农村建设”， “旧村改造”等名义，没有任何审批手续的情况下，非法占用土地的开发建设商品房，小产权房，对集体经济组织以外的社会公众销售，致使小产权房问题空前突出。（二）我国小产权房的现状20世纪九十年代宋庄画家村案的发生将“小产权房”带入了公众的视野。画家李玉兰于2002年从通州宋庄镇辛店村农民马海涛手中以4.5万元购置了一套老房子(包括整个房屋及院落)，双方签订了买卖协议，协议上除了双方的签字还有辛店村的盖章

26、，随后马海涛将集体土地建设用地使用证交给了李玉兰。从此以后，有超过200个艺术家买了当地农民的房屋，越来越多的艺术品经营者也到宋庄购买或租用农房进行创作和交易，逐渐形成了名扬国际艺术圈的“宋庄艺术区”。艺术区的出现带动了房价和租金的飘升，上涨近5倍。在这样的背景下，2006年12月，房主马海涛于2006年12月以“买卖不合法“为由起诉李玉兰，要求确认买卖无效并退还其房屋。2007年7月，通州法院对此事进行判决，认定李玉兰作为城市居民、不得买卖农村集体经济组织成员的住房，双方买卖协议无效，并责令李玉兰在90天内腾退房屋交由马海涛，同时，要求马海涛给付李玉兰夫妇约9万元作为补偿款。当即李玉兰向北京

27、第二中级法院上诉表示不服。12月北京市第二中级人民法院维持部分原判，同时认定造成买卖合同无效的责任主要出于马海涛在知道集体农民用地房屋不能卖而卖的前提下，因此要求其由于反悔对画家所带来的损失给予相应补偿。至此“小产权房”开始逐渐进入公众视野，以太原为例，十几年前，国内个别城中村大面积兴建村民住宅时，在本村村民都已安排好住所后，余下的房屋向其他集体经济组织成员甚至是一部分城镇居民出售。但那时全国的房产市场还不够成熟，消费者对城中村销售的房屋性质没有清晰的认识。随着时代的发展，市场经济使房价节节上涨，中低收入者开始将目光投向“小产权房”，于是，其从一开始的个别私下交易逐渐变成了半公开出售。最初是为

28、了满足拆迁农民需求的“小产权房”，慢慢变为迎合低收入者的住房需要，目前逐渐异化为中档、高档甚至别墅的房屋。可以肯定的是，太原市的“小产权房”开发浪潮是伴随着全国小产权房出现而兴起的，由星星点点渐渐燎原，发展扩大的。根据非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达60多亿平方米，相当于中国房地产业近10年来的开发总量。四、我国小产权房产生的原因分析（一）二元化的经济社会结构关于“小产权房”的产生，追本溯源其根本原因，在于我国特有的二元化的社会经济结构自身存在的缺陷所造成的。自上个世纪50年代初期，以公安部颁布城市户口管理暂行条例为开端，我国相继出台了一系列的法规、规章来对户籍制度、就业制度、社

29、会保障制度进行管理，逐渐形成了“以户籍制度为表征、以社会保障制度为内容“的二元经济社会结构。城镇居民不仅可以享受医疗保险、工伤保险、养老保险、生育保险等基本生活保险，还可以享受政府所提供的廉价住房的补助，同时也享受着单位或企业提供的食堂、浴室、幼儿园、俱乐部等待遇，也包括粮油补贴、取暖补贴、交通补贴等一系列福利待遇。而对于农村居民来说，集体经济组织仅仅对于孤老幼残提供有限的社会救济。在这样的基础之上，我国土地资源分为国有土地和集体土地，实行“城乡二元化”的管理体制。同样的土地却因为所有者不同而享受不同的命运：前者的主体具有广泛性，其身份没有特别规定，为一般主体，而后者的主体具有特殊性，其身份受

30、到严格限制，主要是农村集体经济组织及其成员；前者以通过出让、租赁以及划拨等不同获取国有土地所有权的不同方式来区别。而后者是以用途为划分依据，分为农用地使用权、宅基地使用权、非农经营用地使用权和非农公益用地使用权，并根据不同的用途使得权利通过不同方式取得，进而具有不同的权利内容；出于保护国家耕地以及维护垄断建设用地一级市场秩序需要的目的，前者可以依法在市场买卖，而后者对集体土地使用权的交易进行了限制。在现实生活中的农村土地流转是这样的一种情形，根据国家相关法律的规定，集体所有的土地转化为国有建设用地，需严格按照相关的征地程序进行。被征地农民可享有向国家要求作出必要补偿的权利。但是这个所谓的“必要

31、补偿”十分有限，根据国家有关资料统计显示，农用地转化为建设用地后进入二级市场流转后所得的利益，地方政府可分得23-33%，企业可得41-51%，村级组织可得22-27%，农民仅可获得5%-10%。上海市社科院提供的数据表明，农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5。农地在被征用后，进入了土地二级市场，具有了远远高于村组织被征地时所获得的补偿的市值。人的本能都是趋利的，在巨大的经济利益面前，村集体经济组织开始冒着法律风险自己流转集体土地使用权以追逐最大化的土地增值。所以，“小产权房”的出现反映了城乡二元经济结构对社会公平正义的发展造成

32、极大的阻碍。这种经济结构，客观上曾为中国的发展事业作出过历史性贡献，但是在现有的市场经济条件下，不能公正的协调城市居民与农村居民的利益，忽视了对农民利益的保护。（二）主农村城市化进程中村集体主观利益的诉求随着我国城镇化建设进程的加快，农村土地征用补偿与土地进入二级市场流转后取得的巨大价值日益失衡。因为现行土地管理法限制农村集体土地所有者自由转让土地使用权的权能。要求农村集体土地需经过政府征收征用后方可进入二级市场流转。因此出现了这样的情况，政府低价把集体土地征收上来，经过有关程序转化为建设用地后，以高价出让，其中产生的庞大的收益差都归政府所有。而村集体组织和农民却没有享受到其中的收益。因此，受庞大的土地极差收益驱使村集体组织，由过去的被动等待征地，转变为积极寻求合作者将土地投入到高效益的房地产业中以获得更多的经济利益。尽管国家对土地的用途进行了严格的限制，并制定了一系列的法律、法规来执行。但法律也规定，村集体作为一类特殊的主体对其集体经济组织范围内所辖的集体土地享有独立的、排他的所有权。同时，按照规定集体土地之上还允许存在一定规模和数量的乡镇企业建设用地及宅基地。这些都是那些想进入城市房地产市场的集体土地的机遇。纵观世界历史，各国的城市化都意味着一个大量征地的过程，这就反映了集体土地进入城