社区建设与城市地方形象促进联盟的形成.docx

1、社区建设与城市地方形象促进联盟的形成 社区建设与城市“地方形象促进联盟”的形成 一 导言自20世纪80年代以来，学术界在解释社会主义国家所发生的急剧的政治变迁时，大多认为是公民社会的兴起或市民抗争所致。但当代中国研究的权威之一Walder则指出，中国等社会主义国家社会转型和公共空间扩展的主导性诱因是政治体制内部的变迁（Walder，1995），这给理解当下中国政治的发展提供了另一视角。城市是中国现代化建设的中心。近年来，随着经济社会变革，我国城市各级政府机构本身和行政管理体制都发生了很大变化。因此，要理解城市社区政治发展的动力机制，我们首先需要检视基层政府和行政管理体制内部的变化情况。正如张庭

2、伟（Zhang，2002：476）所指出的，城市治理和政府与利益群体的关系是所有国家城市发展所面临的基本问题。因而，探索社会主义国家的基层政府和利益群体在城市治理中的关系具有重要的理论意义。当前，已经有大量研究探讨了农村地区基层政府的运行和施政情况，但对城市基层政府的行动逻辑及其后果的探讨仍相对不足，本章将对此问题进行探索。总体而言，在当代中国政治体系中，正式制度大体限定了特定政治场域的边界。但现有研究也揭示了“非正式政治”的影响和个人关系网络在中国政治场域中的作用（如Nathan，1973；Walder，1986；Dittmer，1995；Wank，1995；Brunn，1995；毕金华、周

3、仲秋，2001；徐玉华、谢承蓉，2006；张紧跟、庄文嘉，2008）。著名学者Lucian W.Pye（1995）也指出，中国的政治体系还远没有实现严格的制度化，缺乏一套行之有效的法律制度来约束，并且很多决策是秘密进行的，公众难以进行监督。因此，本章将一方面检视城市基层行政管理中的正式制度及其变迁，另一方面将探索基层政府用来开展管治活动的非正式渠道。在下面部分，本章将首先对当前与中国基层政府行为模式相关的实证研究进行梳理；其次，本章将简要陈述在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中基层治理形势的变化以及社区建设的主要内容，为进一步分析城市基层政府的行动逻辑提供基础。最后，本章将探讨当前城市改

4、革对基层政府利益和关注重心的影响，并具体剖析其在社区的管理行动。二 社会转型与基层政府行为：现有研究回顾全球化浪潮和制造业向服务业转型的经济重构导致城市之间产生激烈的竞争（Jacobs，1984；Zhu，1999）。相应地，作为城市发展中的一个主要推动者，基层政府非常关心经济增长，因而，其主要职能已经由过去的单纯提供行政服务转向致力于推动辖区经济发展（Zhu，1999；Preteceille，1990；Goldsmith，1992）。基于对当代美国城市再发展历程的检视，研究者建构了后来被广泛使用的“城市政体”（urban regime）概念来分析在城市发展过程中基层政府和商业群体以及其他社会力

5、量所结成的非正式联盟。他们发现，在西方国家，基层政府代表由选举产生的公共权威，它们和其他社会力量结成非正式联盟主要是为了促进经济增长和城市治理。这些研究也检视了城市政治场域中各行动者的互动机制以及由此形成的不同类型的城市政体（Logan & Molotch，1987；Stone，1989，1993；Zhu，1999；Zhang，2002）。总体而言，这些研究致力于检视一个问题：不同类型的统治联盟是如何以及在何种条件下形成、巩固并占据支配地位的（Lauria，1997）。在全球化背景下，当前中国城市和西方发达国家的城市面临着很多相似的发展问题，上述研究视角对考察当下中国城市的变迁具有一定的借鉴意

6、义。中国从20世纪80年代开始启动的以市场经济为导向的改革也对基层治理产生了巨大影响。目前已经有很多研究探讨了在此背景下基层政府功能和行为模式的转变。在80年代中期以前，基层政府大多首先关注如何充分施行国家政策和促进当地社区平衡发展（Blecher，1991）。但是，此后的很多制度变革（如地方分权改革和财税改革）使得基层政府可以与中央政府就当地经济发展的“利润”（如税收等）进行分成。因此，基层政府变得更加关心经济增长而非社会发展，并力图利用行政权力获取经济资源（杨善华、苏红，2002）。其结果是，基层政府像企业一样运作（Walder，1995）。研究者们也建构了很多模型以解释农村地区基层政府参

7、与经济活动的机制。Oi（1992，1999）探讨了基层政府与附属企业的关系。她发现基层政府有着现代企业的特征。其官员就像董事会一样干预企业的运营，并利用所控制的政治和经济资源支持下属企业。因此，这些企业发展非常迅速。她把这种类型的基层政府与企业的共生关系称为“地方法团主义”（local corporatism）。Lin（1995）更加关注地方政治经济中非正式网络的作用。他以天津大邱庄为例，创造了“地方市场社会主义”（local market socialism）的概念以突出家族网络在促进基层政治、经济机构运转上的重要性。还有一些研究则考察了农村基层政府与农民之间的互动关系。Bernstein和

8、Lu（2000）指出，在21世纪之前，中西部农村基层政府一直依靠向农户征收税费以满足开销和实施各种项目。这给农民带来了沉重的经济负担，并导致二者之间的关系危机。周飞舟（2006）的研究表明，由于税费改革的推行，过去一直依靠向农户征收税费维持运转的农村基层政府正在转变为依靠上级转移支付维持运转。基层政府的行为模式也因而相应地发生变化，总的趋势是由过去的向农民“要钱”和“要粮”转变为向上级“跑钱”和借债。由此，农村基层政权的特征从过去的“汲取型”转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。他的新研究还发现，当前基层政府最热衷的事务是“大兴土木”推动土地开发和经济发展，但由此带来的土地财政收益并不会必然地

9、促使其将收入大量用于公共服务（周飞舟，2010）。借助国外城市研究中广泛运用的“城市政体”视角，也有少数研究者开始考察中国城市基层政治的运作逻辑。Zhu（1999）认为，为了应对地区竞争和中央税收上缴压力，城市基层政府极力扶持当地企业和外来投资资本，尤其是房地产企业，并由此和后者结成非正式联盟，通过促进当地经济增长以满足各自的特殊利益。但这种小集团合作是以牺牲部分国家税收为代价的。Zhang（2002：475）指出，在美国等西方民主政体国家中，大商业集团在地方政治中占据主导地位；但在中国，在各个层面上政府均全面参与经济发展项目，并占据领导地位。Cai（2004a；2004b）则认为，上述关于中

10、国基层政府行为模式的归纳基本可以划分为“发展”和“掠夺”谱系。他进而提出了超越这种二分法的行动逻辑基层政府的形象建设（image-building）行动。他指出，当前盛行的基层政府官员不负责任地实施面子工程、形象工程和政绩工程建设的行动导致严重的资源浪费，妨碍了经济和社会的长远发展。上述研究大多注重考察基层政府如何介入经济发展和资源分配活动，对城市基层政府在社区日常管理中的行为模式及其对社区治理影响的探讨还非常不足。本章因而致力于探究在城市改革背景下基层政府在社区政治场域中如何与其他社会力量互动，以及这种互动模式对治理绩效的影响。笔者将探讨以下问题：城市改革，尤其是社区建设的开展，对基层政府的

11、行为产生了怎样的影响？基层政府如何在社区中施行管治？其管治方式对社区治理乃至宏观政治会产生怎样的影响？三 正式制度变迁：社区建设与城市基层管理体制重构城市基层社区是国家与社会尤其是市民大众直接互动的一个主要场所。为巩固政权和实现发展目标，国家一直高度重视稳定和控制城市基层社区，并建立了一套复杂的管理制度，包括户口制、单位制和街道-居委会管理体系（简称“街居制”）等。改革前的单位制更是在城市管理和社会控制中发挥了支柱作用，并导致市民的“组织依赖”（Walder，1986）。当时，街居制只是发挥了次要的辅助作用（如华伟，2000；Wu，2002）。上述体制构成了一个严密的行政控制网络。据中国研究者

12、观察，“（当时）在单位和社区中，管理者都会竭力要求市民按照官方所规范的行为方式行事”（Whyte & Parish，1984：240）。单位和社区中的“群众组织”（如工会、妇联以及居委会等）都按照政府的要求来协助管理市民，从而使中国社会生活呈现“动员社会”的特点（Kasza，1995）。就社会控制而言，可以说这个行政网络曾一度收到了较好的效果。和当时的世界其他城市相比，“1949年之后的中国城市变得高度有序”（Whyte & Parish，1984：247）。但这样的全面控制也导致在城市社区中形成了集权型的权力结构，街道办事处和其他政府机构（如派出所、房管所、粮站等）在居委会的协助下控制了所有

13、关系到市民衣、食、住、行的重要事务，普通市民因而不得不服从所有的管理要求（Whyte & Parish，1984）。20世纪90年代，市场导向的城市改革，包括国有企业、税收、劳动力以及房地产市场的改革等，都对城市管理体制产生了巨大影响。如在上海，19911996年国企下岗工人高达1091000人次（孙慧民，1997：16）；越来越多的城市市民到国有单位之外的外资、民营等企业就业；与此同时，上海的外来流动就业人口高达数百万；本地市民“人户分离”状况也日益严重。这意味着在原来的城市管理体系中发挥支柱作用的单位制在很大程度上降低了效用，国家的统治能力受到严重削弱。在此情况下，国家开始把城市基层管理职

14、责逐步从单位转移到社区，因为无论如何所有的市民都至少要在一个社区中生活，通过社区就可以在一定程度上规制其活动。国家因而要求社区行政系统承担更多的以往由单位承担的基层管理和服务职责（华伟，2000；Tang & Parish，2000；Yang，2002；Wu，2002）。此外，从90年代开始，中国很多城市都启动了城市建设和改造。1992年，国家决定进一步推进上海的对外开放，将其建设成一个国际性大都市。这样的发展定位也使得政府特别在乎城市和社区形象建设。在中央的支持下，上海开始了大规模的改造和重建，这个城市由此进入了“一年一个样，三年大变样”的高速发展阶段。尤其是在2002年上海获得世博会主办权

15、后，官方对城市形象的重视更是到了登峰造极的地步。各级政府不仅大力改造城市基础设施，而且广泛邀请国内外投资者从事房地产开发和旧区改造等。由于前所未有的开发热潮，数以百万的市民不得不从原来的居住区动迁出去。很多在动迁中利益受损的市民以及大量下岗工人非常不满，纷纷通过上访甚至集体抗争等方式表达抵触情绪，城市稳定面临严峻形势。于是基层政府被要求担负起安抚这些不满市民的责任。上述城市变迁使得基层政府承担了前所未有的大量管理职责。但在以往的城市管理体系中，社区行政管理体系长期处于辅助地位，基层政府机构如街道办事处等没有足够的政治经济资源和行政管理能力完成上述新增的管理任务。在这种情况下，国家力图通过在城市

16、开展广泛的社区建设以加强基层行政管理体系尤其是街道办事处等机构的管理能力，并赋予其更大的权力。中央鼓励各地因地制宜地开展社区建设。上海政府高度重视这一改革，并从1996年起连续五年召开市级层面城区工作会议，专门布置社区建设事宜。具体而言，上海社区建设的主要阶段和内容大致如下所述。（一）发展社区服务，促进再就业和扶贫帮困工作在经济改革之前，单位承担了为职工提供各种基本生活服务的功能；对于城市中少数没有单位的人员，则由街道办事处和居委会提供一些基本服务，如理发、洗澡、幼托等。当时的社区服务的特点是：覆盖范围小，服务项目少，每个社区只有很少的人员从事社区服务，也没有形成系统的工作机制。但随着国有企业

17、改革和非国有企业的大批出现，越来越多的市民无法再从单位获得服务，转而要求社区来满足这些需求。因此，国家要求社区承接越来越多的服务职能，街道办事处和居委会需要为其管理下的社区的社会服务负全部责任，为市民提供系列化服务。自1992年以来，上海市政府把推进社区服务工作当作一项重点工作来抓。除了国家投资外，市政府还要求基层政府和社区组织共同为社区服务提供资金。此后，社区服务的内容很快得到扩展，目前已经发展到包括8大系列100多个项目，如医疗服务、为特殊群体或残疾人等提供的全方位生活服务、日常生活便民服务、心理和法律咨询、中介服务等。除了内容得到扩展外，社区服务还形成稳定的工作机制，并有大批专职人员和志

18、愿者从事服务工作。由政府投资在每个社区建立了社区服务中心、敬老院、社区活动室等服务设施（参见顾俊，2000a）。这些社区服务的对象主要是老龄和低收入人群。为了帮助下岗工人，上海要求基层社区协助解决再就业问题。街道办事处、居委会经常针对下岗工人举办各种再就业培训，开展就业介绍工作。一些用人单位也通过这些基层管理机构在社区发布招工信息。此外，政府通过社区行政系统为贫困市民提供生活、医疗和教育救助。人均收入在贫困线以下的市民，可以通过其户口所在地的居委会向当地政府申请生活救助；贫困家庭的子女在上学时可以申请减免学费；而无力承担医疗费用的重病家庭则可向政府申请医疗救助。政府救助机构主要通过居委会来调查

19、这些申请人是否符合相关要求。（二）启动社区精神文明建设90年代以来的大规模城市改造导致城市内部大量动迁，摧毁了原有的社区社会网络。在新居民小区中，居民互不认识，人们很少关心社区公共事务。再加上外来人口的涌入，社区社会秩序混乱，犯罪率大幅上升。居民对社区的疏离感也削弱了他们对地方行政权威的认同。因此，政府急于在基层社区促进社会整合以保证社区稳定。此外，上海希望建成国际化大城市，这也使得政府十分关心社区环境和形象建设。在这种情况下，上海在扩展社区服务的基础上，在社区中进一步开展所谓的社区精神文明建设。其主要内容包括改善社区环境，维护社会秩序，举办社区文化娱乐活动等，目的在于通过文化治理和场所营造提

20、高居民对社区的认同感。孙慧民（1997：59）也指出，社区精神文明建设的目的是通过创建一个和谐安宁的社区以增强基层政权的合法性。具体而言，政府制定了六大标准：环境整洁优美、治安秩序稳定、公共服务全面、民主管理完善、文体教育设施健全、道德风尚（人际关系等）良好。这些标准还被进一步细化为定量考核指标，如每年社区犯罪率的高低、社区服务项目的数量和群众体育文化娱乐团队数量的多少等。在不同程度上达到上述标准的居民小区分别被授予市、区级“文明小区”称号。为刺激基层政府在建设文明小区上的积极性，上海市不但在管理体制上分别在各级政府设立精神文明建设委员会来负责推进这项工作，而且将文明小区的数量和级别当作基层政

21、府政绩考核的重要指标。在此激励下，很多街道办事处投入了大量的人力、物力来“创建”文明小区。这些投资内容包括：社区环境改造，如在小区中种植绿化、修建文体活动设施等；建立安全设施，如在居民区中砌起围墙、安装铁栅栏以提高安全程度；组建居民文化体育团队，排练、演唱赞美本社区的歌曲，经常要求这些团队在社区举办文体活动（如木兰拳、秧歌舞大赛）并邀请上级和媒体来参观，以显示自己治理下的社区生活的和谐和丰富多彩。实际上，上述有些标准（如道德风尚良好和邻里人际关系和谐）很难测量，基层政府往往将主要精力和资源花在那些能看到成效的项目上，如绿化率的提高、居民文化体育团队的组建以及各种“中心”的建设等。在政绩考核压力

22、下，文明小区的创建和这种荣誉的努力维系成为基层政府的一项重要工作。这种“创建”活动耗资巨大。如为创建文明小区，浦东新区梅园街道办事处从1998年到2000年在30个小区共投入6000多万元。2004年，该街道办事处投入1400多万元建设社区文化中心，投入3500多万元建设综合事务受理中心。19982004年，该街道办事处仅投入社区建设的所谓实事项目资金就已超过2亿元。1（三）加强街道办事处和居委会建设自城市改革后，随着公共事务的增加，市政府无法再垄断对整个城市的管理，于是开始向区级政府放权。尤其是在启动社区建设后，由于上述大量投资的需要，市、区政府也没有足够的资源和能力完成这些任务，不得不进一

23、步发挥基层政府机构的能动性。20世纪90年代中后期，上海开始探索“两级政府、三级管理”体制，其核心就是要发挥街道办事处作为一级管理主体的作用。1996年后，上海市政府不但将街道办事处主要官员的行政级别提高为正处级，而且授权这些区政府派出机构全面负责本社区的行政管理、经济和社会发展工作。其中一项重要的配套政策是市政府制定了税收返还政策。在某社区内注册的企业上缴给国家的税收，大部分被返还给该社区所在的街道办事处，由其支配以用于当地管理、建设和人员福利开支。如在浦东新区，街道管辖范围内注册的非市属企业的地方税，由街道与区政府以6.5：3.5的比例分成。因此，街道干部的政绩和个人收入在很大程度上与本社

24、区的经济发展状况挂钩，从而极大地提高了他们发展社区经济的积极性。于是，一方面，很多街道办事处利用在辖区的管理权建立了很多企业和商店，收取租金；另一方面，街道办事处也普遍设立“招商办”等机构，利用各种手段（如提供减税等优惠政策）招商引资以发展社区经济。基层政府不仅仅欢迎各种生产或服务企业，同时还更偏好邀请房地产商在本社区进行开发。显而易见，如果某个社区被开发商看中并投资改造，当地政府的税收就会相应地大增。同时，改造后社区的新形象也会提高当地政府的政绩。而且，社区改造后，原来当地的贫困居民无法购买新开发的昂贵房子，只好外迁到边远郊区，当地的基层政府可以节省用于救助帮困的支出。结果，在过去十几年上海

25、大开发的过程中，大量资本在政府的支持下涌入上海开发房地产。由此，基层政府和投资商建立了密切的合作关系（Wu，1999；Zhu，1999，2004；Wu，2002；Zhu，Sim，& Zhang，2006）。总之，随着社区建设的推进，街道办事处的权力和经济资源大为增加。这些资源一部分被投入社区各种项目的建设，另一部分被官员们用于再分配。与社区建设启动之前相比，当前街道工作人员的收入和职业声望大幅提升。2000年，上海在职职工年平均工资为15420元，2而当年绿街等经济发达街道办事处的科级干部年收入就高达十余万元。结果，很多硕士甚至一些博士研究生毕业后都到社区求职。在权力和资源增加的同时，街道办事

26、处的管理事务和职责范围也大幅扩展。因此，街道办事处除了大量建立各种机构和招收工作人员外，还致力于加强居委会建设以利用其管理居民区。在社区建设启动之前，居委会承担的事务较少，其工作人员多是老年退休人员或妇女。他们受教育水平低，报酬低下，办公设施差。为改善这种状况，很多街道办事处按照市政府的要求，招募了一大批国有企业下岗的中层管理人员充实居委会。近年来，很多街道办事处开始招收大学毕业生甚至研究生为居委会工作。此外，各街道办事处还投入大量资金改善了居委会的办公条件。概言之，在过去的十几年中，街道办事处和居委会已经从此前发挥拾遗补缺作用的辅助机构转变为负责城市基层管理的主体，有些地方官员因而甚至发出了

27、应把街道办事处转变为一级政府的提议。（四）开展基层民主选举随着经济全球化程度的加深和民众民主意识的提高，政府面临着实现民主化的压力。在此情况下，政府选择发展基层民主以显示推进民主化进程的决心和努力。另外，政府也希望通过基层民主建设吸引更多的民众参与社区治理。自20世纪90年代末，我国很多城市都在社区启动了基层民主改革，其中主要包括居民委员会选举和业主委员会选举。1.居民委员会选举在过去的城市基层管理中，一直由街道办事处来掌握居委会人事任免和工作任务分配等权力。随着90年代以来城市管理事务的激增和管理重心的下移，街道办事处又将自身承接的大量行政事务转嫁给居委会，从而使居委会更加偏离了法律所规定的

28、自治方向，走上了准“行政化”轨道。居委会不得不将主要精力用来应付政府行政事务，这一方面大大超出其职责范围和承受能力，另一方面也导致居民对其作为居民自治组织的认同感非常低下。居委会的准“行政化”也使一些居民将其视作基层政府机构，对其提出种种要求，一旦得不到满足，就对居委会甚至政府产生不满和怨恨情绪。因而，原有的街道-居委会行政式管理体制不符合民主发展的趋势和居民利益，与政府提倡的“法治”理念相悖。在此情况下，政府试图通过改革原有的城市街居制管理体制以推动基层民主建设，解决上述种种问题和弊端；各个城市分别采用不同的形式改革已沦为街道办事处附庸的居委会的组织形式，并依法实行民主选举。政府也声称居委会

29、民主选举是社区建设的一个重心（参见徐中振，2000；Read，2000，2003a，2003b）。在1999年试点的基础上，上海于2000年在全市范围内推行居委会选举，其后每隔三年都开展一次换届选举（详见第四章）。2.业主委员会选举除了进行居委会选举外，国家还推动业委会的成立和选举。90年代中期后，国家决定启动城市住房制度改革，引入市场力量加快住房建设，并要求市民付钱购买其所居住的公房产权，或通过市场方式满足自己的住房需求。为推动住房制度改革，各级政府不仅成立了很多国有房地产开发公司进行住房建设，而且大力鼓励其他资本投资开发商品房（参见Wang & Murie，2000；Zhou & Loga

30、n，1996）。进一步，国家还把原来社区的房管所转制成国有物业公司以负责售后公房的物业管理。许多国有和私营房地产开发公司也建立了下属的物业公司。为了保护业主的合法权益，并抑制自发成立的业主维权组织（Read，2003b），政府要求业主选举代表组成业主委员会来监督物业公司，并负责监管各自物业管理区域的维修基金。国家和各地方也制定了相关法规，具体规定了业委会的选举和运作方式（详见第七章）。通过这些改革和选举活动，国家宣称要依法以民主的方式开展社区治理。“民主”和“法治”由此逐渐成为基层政治场域中的流行词。（五）开展社区党建在20世纪90年代之前，城市社区虽然也有各级党组织，但其主要作用是组织那些没

31、有单位的少量退休党员开展政治学习，在社区管理中较少承担具体的职责。但90年代以来的上述社会变迁使得党和国家意识到社区将逐渐替代单位成为社会管理和控制的主要场所。于是，国家开始将社区党建当作社区建设的重要内容，并大幅度扩展了社区中党组织的权力和职责。在街道层面上，上海市委要求街道党工委对各自社区的政治活动负全责，街道办事处以及社区中的其他同一级别的政府机构都必须服从党工委的领导。在居民小区层面上，逐步将原来的居委会党支部升格为社区党总支，并要求其对该小区的治理负全责。为加强基层党组织的领导权，不但退休党员的管理从原来的单位转到社区，而且要求在职党员参与其所在居民小区的党组织活动（参见孙慧民，19

32、97；Wu，2000：1081）。基层党组织要求党员参与居民区的市民组织和社区政治活动并争取获得领导权。有些地区甚至要求辖区内的所有组织（包括私营和外资企业等）都要建立党支部。总之，随着单位制的弱化和社区建设的开展，越来越多的原来由单位承担的控制和服务职能被转移到社区，再加上城市现代化产生的新需求，社区管理工作的范围急剧扩大，数量飞速增长，投资到社区建设上的经济和人力资本也随之大幅增加。社区管理体系已经发展成为城市基层治理的主要支柱。鉴于自身资源、管理能力的限制以及民主化的压力，国家也鼓励商业组织和普通市民参与社区治理。其希望达到的理想状况正如上海市政府提出的一个口号所表述的：“党的领导有力，行政管理有序，各方广泛参与，百姓安居乐业”。因此，如上所述，随着单位制向社区制转变和市场力量的介入，中国城市基层治理也越来越趋于市场导向（Wu，2002），并由此引发了很多难以预期的社会政治后果。四 非正式政治：关系网络与“地方形象促进联盟”的形成在社区建设中，国家希望通过授权基层政府以激发其积极性来加强社会管理并提升城市形象。因而，基层政府在城市管理中开始发挥越来越重要的作用，作为行政管理体系最底层的街道办事处的管理职责和权力大大增加。出于政绩和其他利益考虑，基层政府官员大都极力动员政治和经济资源以加强本辖区