关于我国预付式消费存在问题产生原因及解决对策的调研报告.docx

1、关于我国预付式消费存在问题产生原因及解决对策的调研报告关于我国预付式消费存在问题、产生原因及解决对策的调研报告 预付式消费是指消费者事先与商家达成协议，支付一定数额的消费款，取得会员卡等预付消费卡或凭证，商家则凭消费卡或凭证提供服务，并按照双方约定的折扣、附赠等提供优惠，相应消费额则从预付消费卡或凭证中扣除，其最大的特点就是先付款，后消费。近年来，因预付式消费给消费者带来了较大的实惠和方便，吸引了不少消费者，从而越来越多的经营者纷纷以“会员”名义，推出各种美容卡、健身卡、洗衣卡、洗车卡、超市购物卡、生日蛋糕卡等。然而，预付式消费方式在给消费者带来实惠的同时，也被无良经营者所利用而让消费者上当受

2、骗。该经营方式一般都是采用先付款后接受服务，付款后消费者便处于被动地位，由于信息的不对称和消费者的善良，使不少的消费者受骗上当，我工商机关近年来接到关于预付式消费投诉的案例也在逐年增多。为此，巩义市消费者权益保护委员会专门针对当前预付式消费存在的问题组织了一次调研。此次调研共发放调查问卷200份，有效问卷194份，访谈相关消费者30人，走访预付方式经营实施相关商户40家。现将具体调研情况汇报如下：一、预付式经营行为与消费的现状及问题。1主体资格低槛化。由于目前我国法律法规并未在预付费经营的资金规模、信用状况等主体资质上设置门槛，导致市场上预付费发卡主体混乱，实力参差不齐，信用良莠并存。经营者盲

3、目大量发卡，客户数量激增而实际服务能力和软硬件条件无法承受，导致各种消费纠纷的出现。2涉及行业辐射化。预付费经营已经成为服务行业的普遍现象，涵盖了零售百货、超市、餐饮、娱乐、通信、旅游、保健、水电煤、网购等几十个行业及领域。预付卡名称也五花八门：如贵宾卡、会员卡、积分卡、购物卡、美食卡、礼品卡、银通卡等，一些与老百姓生活密切相关的行业已经成为了预付费经营模式的主力军。3用卡范围狭窄化。当前市场上绝大多数预付卡发售与使用都采用封闭式模式，由经营者自行发售，只局限于在发卡主体经营场所或合作连锁单位使用，个别甚至在分店之间也不能通用。预付卡对于消费者来说也仅起到了代替现金的作用，用卡范围与用途相对狭

4、窄，在实际使用中受到商家的种种限制。4隐性融资目的化。深入调查发现，发售预付卡已成为美容美发、健身等行业公开的融资渠道。面对日益激烈的行业竞争，经营者普遍以分店连锁等模式进行市场扩张，而发行预付卡正好弥补了资金的不足。个别无良商家借此以优惠为名，以融资甚至恶意圈钱为目的大量发卡，所获资金用来开设分店或其他投资，一旦资金链出现问题，就关店大吉甚至卷款逃跑。5消费争议群体化。预付卡发卡量不断扩大，预付费消费群体不断膨胀，预付费消费争议从个别向群体快速蔓延，群体性、突发性的争议日益增多，常常出现针对某一商家的投诉集中爆发的现象，极易引起社会矛盾的激发。6消费风险高危化。一是经济损失扩大。商家服务缩水

5、严重，变相加剧消费者的经济损失。消费者购买的预付卡面值也越来越大，为大额损失埋下隐患。二是不平等地位加剧。商家完全处于压倒性的强势地位，各种形式的霸王条款、不提供消费凭证、办卡前未尽充分说明义务、迁址歇业不提前告知等不合理做法，严重侵犯了消费者对商品和服务的选择权、知情权。三是个人信息安全难保。部分商家对消费者办卡的个人信息采用计算机化管理，却没有采取相应的系统安全保护。还有些商家仅做简单的纸质登记，管理不到位，随意摆放。更有甚者，为获取利益而擅自将消费者个人信息泄露给他人或是用于商业活动，侵犯消费者隐私权。四是社会信用危机潜伏。预付卡消费建立在企业信用基础上，商家以企业信誉作为保证来发卡，消

6、费者基于对商家的信任购买预付卡，一旦经营者失信，消费者是风险的唯一承担者，如经营者实施预付式经营后，由于经营不善而关门或转让他人。消费者找不到人，后者又不认可，而无法继续使用预付卡。五是服务质量下降。有一些规模较大的预付式消费经营户，由于预付式消费优惠较大，吸引了大量的消费者，然而服务跟不上，设备投入少，造成服务质量明显下降。频繁的、群体的预付式消费争议极易引发整个社会的信用危机甚至激发社会矛盾。二、 出现以上问题的主要原因。1法律法规缺失导致经营无序监管真空。目前在现有法律法规框架体系内没有针对预付式消费的法律规范，导致预付式消费无序混乱发展。一是源头管理无处下手。法律未规定发卡主体的资质、

7、发卡数量、发卡限额、法律责任等，导致工商部门无法从源头上对预付式消费市场主体进行有效管理。二是执法监管无据可依。法律未规定预付式消费市场的监管主体、监管责任及处罚措施，工商部门对这一经营行为没有法定监管权，无权干涉商家的发卡行为，只能在调解纠纷的层面对这类经营行为进行引导、规范。三是群众维权无法保障。工商部门在调解预付式消费纠纷时只能依据合同法、消费者权益保护法的一般规定，无法依法对经营者作出实质性处罚，消费者想要通过此二法保障消费权益难度很大。2信用机制未健全导致失信行为失去约束。信用机制未健全是预付式消费纠纷增多的直接原因。一方面，失信惩罚机制的缺乏，使商家失信成本极为低廉，无法引起他们对

8、企业信用的足够重视，不能形成良好的信用道德习惯。另一方面，信用信息公开制度不健全，没有全国联网的个人、企业信用查询系统，造成严重的信息不对称，普通消费者仅能凭个人经验和经营者的自我宣传来选择商品与服务。信用机制的不健全在很大程度上导致了消费者在选择预付式消费时的盲目性，助长了不良商家不诚信经营的侥幸心理。3契约漏洞导致消费者维权举证艰难。在预付式消费中，消费者与经营者形成的是一种消费服务合同法律关系。但大多数消费者在办卡时都没有与经营者签订涉及服务细节的书面合同，仅有一张具有合同性质的预付卡为凭。但这张卡的法律效用相当有限，徒有合同的形式而没有记录合同的任何条款细节，并且卡上普遍印有“解释权归

9、本店所有”等霸王条款，规避商家责任，限制消费者权利。这种契约漏洞致使消费者在维权时往往陷入空口无凭的尴尬境地,因数额不大，消费者怕麻烦，也无从查找经营者，最后也就不了了之。三、发达国家及地区对预付卡的规制。从全球预付卡市场看，当前国际市场上预付卡行业体系日渐成熟，应用范围日益广泛。据统计显示，全球预付卡市场规模已从2005年的约3000亿美元，扩大到2007年的约8000亿美元，再到2009年的10526亿美元，2009年全球预付卡增长速度达到17.29%,近几年更是增长迅猛。尤其是在美日欧等发达国家中，与预付卡类似的代币票券的发行与规制已基本成熟，考察这些国家预付卡的发展及规制具有非常重要的

10、借鉴意义。郑祺（2005）在“日美预付卡法律规制综述”着重介绍了日本与美国对预付卡的管制，其主要内容为：（一）美国预付卡的发展与规制预付卡作为一种非现金的小额支付手段，其雏形是20世纪70年代出现的校园卡，这也是最早的封闭型预付卡产品。80年代后预付电话卡开始在美国兴起，90年中期开始出现开放型的礼品卡。发展到今天，美国封闭型预付卡市场已基本成熟，但开放性预付卡仍处于发展完善过程中。在美国预付卡形成与发展过程中，并未形成统一规则来规范预付卡的发行与销售。究其原因是20世纪90年代中后期，美国相当部分的学者和实业界人士认为：预付卡技术日新月异，但尚未成熟；消费者还缺乏足够的使用经验；对消费者与发

11、行者建立有效契约关系的能力存在置疑；与之相反，赞成出台相关法律规制的学者认为：预付卡市场缺乏相应的规范极易造成市场秩序的混乱、消费者权益不能得到保障。目前，美国主要通过多部相关联邦法律或州法律从多方面共同施加影响来规制预付卡的发行与使用。由于立法的模糊性，某些法律对于预付卡是否适用仍存在争议。郑祺（2005）曾指出目前美国主要通过四部法律规制预付卡。其中有两部联邦法：即联邦存款保险法（The Federal Deposit Insurance Act）和规则（Regulation E）。另外还有两部州法：即无主财产法（abandoned property laws）和资金划拨主体法（money

12、 transmitter laws）。从联邦存款保险法的适用范围看，作为新型支付工具的预付卡并不属于联邦存款保险法规制的范围。只有在预付卡所示资金被定义为联邦存款保险法项下的“存款”时，才可能讨论适用该法对预付卡进行规范的问题。然而目前尚无任何一个权威机构明确所有种类的预付卡资金可以归为联邦存款保险法定义的“存款”范畴，但是一旦确立了预付卡的“存款”性质，发行预付卡的银行和非银行金融机构就会受到联邦存款保险公司的监管。E规则与联邦存款保险法的适用面临着同样困境，也仅能对金融机构的账户进行限制。根据一项参议院银行委员会的声明，资金划拨主体法对“金融机构”和“账户”皆采取广义解释，“以保证所有提供

13、相当于电子资金划拨服务者及其涉及的账户都受制于同一标准，拥有那些账户的储户受到同样的保障。”因此不能排除在今后资金划拨主体法和E规则被适用于非金融机构发行的预付卡之可能性。无主财产法旨在防止由于持卡者的健忘、疏忽大意或者发卡者的不正当行为所造成的损失，保护那些忘记使用卡中余额的消费者的利益。但是对于无主财产法是否适用于所有预付卡也存有争议。一些州为了将所有预付卡包括在无主财产法内而通过了修正案，也有一些州明确将预付卡排除在外。（二）日本预付卡的发展与规制日本是预付卡使用最普遍的的国家之一。早在上世纪80年代末就出台了相关的法律法规对预付式证票的发行、使用及监管作出明确规定。预付式证票规制法及其

14、施行法、保证金规则等构成了日本预付式证票的法律规制体系。总的来说，这个体系由“申报登记制度”、“地位继承制度”、“监督与发行协会制度”、“保证金制度”构成，该体系对预付式证票的发行主体、使用方法、监督管理等环节涉及的法律问题都进行了较为全面的规范。申报登记制度。自家发行型预付式证票（以下简称“自家发行证票”）实行申报制度，第三人发行型预付式证票（以下简称“第三人发行证票”）实行登记制度。申报制度包括基准日余额申报制度和有关事项变更的通知义务；该制度遵循申请、审查、登记、公示的运作方式。地位继承制度。发行人让渡与预付式证票发行有关的全部业务时，或涉及发行人的合并、分立和自然人的继承时，该业务的受

15、让人或合并、分立后产生的新法人，继承原预付式证票发行人的地位。监管与发行协会制度。对预付卡的监管主要体现在内阁总理大臣的报告书审查权、立入检查权、业务改善命令权、取消登录权和监督处分权等项监督权上，规范重点是会计账簿的监管。预付式证票发行协会旨在保护预付式证票购买者的利益，其主要业务有：第一，对会员发行预付式证票进行指导，确保其发行业务合法合规；第二，对会员缔结证票买卖合同进行指导，维护购买人利益；第三，帮助购买人解决购买证票所引起的相关问题，接受消费者对会员发行人的投诉；第四，为维护购买人利益的其他必要业务，包括向消费者进行宣传，提供必要的情报和服务。保证金制度。发行人在基准日之时所发行的证

16、票凡未使用余额超过法定金额（一般为1000万日元）的，应在基准日第二日起2个月内将相当于余额二分之一以上的金额作为发行保证金委托距离主营业所最近的提存机关保管，并向内阁总理大臣报告的一种制度。（三）欧盟与其它地区预付卡的发展与规制欧盟是预付卡应用较为广泛的地区。依据欧洲PSE顾问公司的研究显示，2006年时欧洲预付卡年交易量为1.5亿笔，占卡支付交易量的5%、交易总额的3%。并预计到2010年将达23亿笔，占卡支付总量的30%，增长率将超过110%。我国台湾地区自1992年开始首次发行预付卡以来，目前已将预付卡式购物卡纳入契约法律关系予以规范和监管。2006年10月发布的零售业等商品（服务）礼

17、券定型化契约应记载及不得记载事项的公告，全面规范零售服务业的礼券发售。此外台湾电子票证发行管理条例通过对准入机构的控制、资金规模的限定、保证金的缴存等来规制预付卡的发行。四、预付卡规制的经验借鉴与启示。在借鉴美、日、欧盟与台湾地区对预付卡法律规制的基础上，本调研组认为预付卡是伴随着市场经济和现代信息技术发展而出现的新兴事物，有其存在的合理性和必要性。（一）预付卡存在的合理性与必要性1、预付卡是顺应信息时代电子支付条件下的产物世界著名未来学家阿尔文托夫勒认为，二十一世纪金钱的前锋是塑胶货币。预付卡便是塑胶货币的一种。人类社会进入信息时代后，各种预付式的电子货币在世界各国的发行规模不断扩张、涉及领

18、域日益广泛，尤其是在美日欧等发达国家预付卡已大量被使用。因此，我国要与国际接轨，在有效规制的前提下，可允许预付卡的存在，既是顺应信息时代电子支付的发展潮流，也是我国社会主义市场经济发展所必须。2、预付卡是市场供需选择的产物从经济学角度看，有需求才会有供给。正是因为预付卡有巨大的市场和潜在需求，才会有如此众多商家甚至专业发卡公司从事预付卡的发行。从这个意义上讲，预付卡是市场供需选择的产物。也正是因为认识到这一点，本调研组认为国家对预付卡的政策应该有所调整，从明令禁止到对其有所规制。3、预付卡是企业尤其是中小企业融资的有效手段众多商家之所以青睐发行预付卡，很重要的一方面是通过发行预付卡，商家可在短

19、时间内以较低成本获得企业发展所需资金，该行为可被视为是一种融资行为。从国家金融监管角度考虑，该行为被明令禁止；然而如从企业发展角度考虑，该行为是企业有效的筹资手段，可帮助企业解决发展的资金瓶颈。它的存在具有合理性，关键是如何对预付卡进行规制。（二）预付卡有效规制探讨在探讨预付卡规制之前，必须明确预付卡发行的合法性问题。尽管国家曾三令五申禁止发行类似预付卡的代币票券，但不可否认预付卡的大量发行和广泛使用已是一个不争的事实。同时鉴于央行公布的非金融机构支付服务管理办法和起草的支付清算组织管理办法 (征求意见稿) 、 电子货币发行与清算办法(征求意见稿)均将预付卡等纳入监管范围；地方已着手对预付卡进

20、行监管，加之我国与国际市场接轨的需求，应该对预付卡发行的合法化予以明确，这也是对预付卡进行法律规制的必要前提。在预付卡发行与监管等方面可进行以下规制。1、预付卡发行发行监管是对预付卡进行有效规制最重要方面。必须明确发行主体的范围、资质、条件、发行方式和程序等。考虑到预付卡在我国发展的现状，可规定发行主体分为经营者自己发行和委托第三方(商业银行、支付卡公司或其他非金融机构)发行两种情况，并对发卡人的主体资质(应具有法人资格) 、资本金要求、使用范围、发卡总额、单张面值限额等作出具体规定。鉴于我国目前金融监管体系并不完善，社会信用体系尚不成熟，发行方式应采用申报审批制，由发卡人按照法定条件和程序向

21、特定的政府主管部门提出申请，获得审批后方可投放市场。 2、预付卡监管预付卡作为电子支付工具具有金融性质，从预付卡资金安全性和保护持卡人利益的角度考虑，应建立以中央银行为主导、银行业监督管理机构和工商行政管理机关为辅助的预付卡市场监管模式。在明确监管主体的基础上，完善监管方式。本调研组认为应加强下列制度建设与管理。核准登记制度。预付卡的发行、事项变更等均应按照有关要求在工商行政管理部门登记，经过审批后方可发行或变更事项。监督检查制度。在明确监管主体的基础上，首先要明确各主体的监管职责，防止发生多头管理。如央行有权审查预付卡发行申请、有权要求预付卡发行人提供会计财务账册、有权取消发行人发行预付卡的

22、资格、有权对发行人的违规行为作出行政处罚等。兑换保证制度。借鉴日本、台湾地区等建立保证金制度或仿效美国建立预付卡的存款保险制度，确保预付卡持有者的利益得到有效保护。沉淀资金管理制度。预付卡沉淀资金的使用和管理是预付卡规制的又一重点问题。对于该笔资金，经营者能否使用、在何时使用、通过何种程序使用、使用目的是否应予限定、是否允许进行适度投资、投资方向和领域、投资额度以及收益归属等问题，必须进行充分和科学的论证、设计，进而通过立法予以明确规定。发行人的义务制度。发行人有义务根据监管机构的要求提供关于预付卡售卖情况的报告和会计账簿等财务报告，定期向监管机构提供报告；有义务向消费者披露预付使用、变更等相

23、关信息。地位继承制度。借鉴日本预付式证票规制法中的相关条款，应事先对发行人主体发生变化时购物券卡业务的归属问题进行明确，这也是对消费者权益非常有力的保护。3.履行工商职能，规范市场秩序。一是严格市场准入。在企业登记从事美容美发、健身等预付式消费重点行业时，工商部门要及时予以行政提醒，告知其从事预付式消费服务的相关规定,并将其列入重点监管对象。严格审查企业前置许可材料，审查该企业信用历史和经营者个人信用记录，确保不让无信用、不诚信的市场主体流入预付式消费市场。二是推行合同示范文本。研究制定预付式消费合同示范文本并推广使用，明确双方权利义务、消费服务内容、违约责任等事项，为消费者维权提供有力凭证。

24、目前南通工商局已经着手开展向社会公开征询疑义合同格式条款活动，为预付式消费服务合同示范文本的研制广泛征求社会建议。三是推进企业信用体系建设。以经济户口为依托，加强信用信息的搜集工作，建立健全统一共享的市场主体信用数据库。强化信用信息公示制度、黑名单披露制度，使消费者能及时掌握企业信用信息。积极开展信用示范企业、重合同守信用行业创评活动，加快社会信用产品培育和使用，提升信用产品的市场占比。着眼于长远，工商部门要加快建构企业信用管理制度体系，规范企业信用信息的采集、信用评级、信用产品使用等信用管理行为，解决目前社会信用体系建设缺乏有效的制度支撑的局面。四是加强日常监管力度。开展美容美发等行业专项执

25、法检查，严厉打击强制消费、虚假宣传等不法行为，防止恶意敛财、携款外逃等违法事件的发生。及时处置消费者投诉案件，防止引发群体性投诉事件，维护社会稳定。五是广泛开展社会宣传。进一步加强宣传教育和舆论引导，积极开展消费维权咨询服务活动，对消费者的预付式消费行为进行指导，及时通过媒体发布预付式消费警示，以提高消费者的契约意识和风险防范意识，引导消费者养成理性的消费习惯。六是发挥行业协会作用，引导行业自律。行业协会应进一步加强行业管理，督促会员建立、完善并落实各项预付式经营管理制度，积极开展自律与诚信教育活动，提高行业整体的诚信意识。制定行规行约，促使会员实现自我约束，形成行业自律的良好氛围。总而言之，对于预付卡的发行与使用重点应放在有效的规制上，必须充分运用人大、行政、社会和行业协会的力量，通过建立明确的法律法规、完善的监管机制，结合行业自律和社会监督进行有效规范、引导和治理，以充分发挥预付卡对经济和社会发展的积极作用。