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1、谈社区群众参与中德合作造林项目的措施及对策doc谈社区群众参与中德合作造林项目的措施及对策（作者:_单位: _邮码: _） 论文关键词：社区群众参与式林业规划中德合作措施 论文摘要：国际社会把森林问题置于人类可持续发展的重要位置。林业的可持续发展离不开当地社区群众的广泛参与。本文从分析中德合作造林项目为鼓励社区群众的参与所采取的措施和对策出发，以寻求社区群众在林业建设中的真正意义上的参与，实现林业可持续发展。 随着人们对环境意识的提高，森林的重要性越来越受到世人的关注，林业可持续发展已成为全球林业界的热门课题。我国林业正在发生着由木材生产为主向生态建设为主的历史性重大转变，全面建设小康社会对林

2、业的三大效益提出了新的要求。 过去的事实说明，当地社区群众的参与对林业可持续发展是至关重要的，没有社区群众的自愿、真正的参与，林业可持续发展的预期目标无法实现。然而，由于森林本身固有的特性：生产周期长、经济效益较低等特征，再加上林业税费过重，林地所有权属不稳定等诸多原因，影响了社区群众经营林业的积极性，也阻碍了我国林业的可持续发展。 社区林业，最初起源于20世纪70年代末，意在提高社区群众对林业的积极参与，倡导把森林归还社区群众，让当地社区群众真正参与森林的经营管理，并从中受益。它作为森林可持续发展的一个策略，已被越来越多的国家采纳。在我国，越来越多林业项目要求采纳社区林业策略。中德合作湖南省

3、洞庭湖生态造林项目就是其中一个。这个项目于1998年正式启动，至今已进入项目的尾声阶段。通过5年多的实施，不断地总结经验和教训，项目在提高社区群众对林业的兴趣，激励社区群众的参与项目方面，做了大量的工作，在湖南当前林业有关政策法规的框架下，大胆尝试和创新，积累了不少宝贵的经验。 l项目简介及进展 1997年5月，中德两国政府签定了项目财政协议1998年2月，德国GITEC公司派遣的湖南中德合作造林项目首席咨询专家MrDavidCrabtree到达湖南开展咨询服务工作，标志着项目进入实施阶段。项目安排在洞庭湖区的3市8县即岳阳市的岳阳、临湘、云溪、华容，益阳市的南县，常德市的安乡、澧县、津市。计

4、划营造林3万hm2，投资8967万元。后来，德国复兴银行官员2次对湖南项目进行跟踪检查，认为项目进展顺利，实施质量高。于2001年5月，同意对项目追加5OO万德国马克赠款，扩大营造林面积，使项目营造林总规模达到36万I，总投资10150万元人民币，其中德国政府赠款6800万元，中方配套3350万元，实施期延长为7年。经过项目县5年的艰苦努力，至2002年底止，累计完成营造林合格报账面积3万I蚰2，累计提取和使用德方援款3900多万元，累计完成项目工程支出7422万元，占执行计划总投资10150万元的73。全部营造林工作可以在明年完成任务。 项目实施5年多的成效，不仅仅是引进了几千万元的外资，营

5、造了3万多hm2高标准的防护林，扩大了项目区森林面积，进一步完善和强化了洞庭湖区生态防护林体系及其防护功能；更重要的是：在同德方合作实施项目过程中，我们进行了一些积极和有益的探索和尝试，学到了不少林业发达国家的先进技术和管理模式及参与式林业的方法与经验。 2项目中的社区群众参与 湖南省中德合作造林项目的实施过程可以划分为3个阶段：参与式林业规划阶段，具体实施阶段，监测和验收阶段。当地社区群众参与主要是项目的规划、实施两个阶段。当地社区群众虽然也参与监测和验收，但是相比前面两个阶段，是很有限的。 21社区群众在项目规划阶段的参与 项目规划过程，根据项目的准则要求，必须采用参与式林业规划。自199

6、8年2月启动以来，在国际社会林业专家班纳吉博士(DrBanerjee)的指导下，参与式林业规划使用了参与式农村评估技术和手段。5年来先后在8个县的155个乡镇，851个行政村，33万个农户中开展了参与式林业活动。县林业局与农户共签订造林营林合同2750多份，受益农民达lO万多人。当地社区群众在项目规划阶段的参与是按下列步骤进行的。 (1)接受符合条件的村为项目村。召开项目村社区群众大会，与村委会讨论并达成一致意见。在会上，详细介绍项目的情况及项目的两个主要特点，开放式实施，参与式规划；当地社区群众回答以下5个问题：是否参加本项目；造林面积和树种选择；各年度造林的面积、模式；造林地的所有权、使用

7、权；各年度参加造林的村民小组。回答完这些问题之后，邀请当地社区群众考察造林地。要求当地社区群众画土地利用示意图，标明土地利用类型、项目造林地点、造林模式、规划造林年度。在此基础上，技术人员将对照1：10000的该村地图，进行修改、完善，绘制该村地图，该图将成为合同的一部分。 (2)召集愿意参加项目的群众召开第二次会议，如果造林地是归集体所有(如封山育林)，召集全村群众参加，会上技术人员详细介绍参与程序，要求群众写下他们想栽的树种，株行距，管护办法，利润分成。 (3)技术人员就社区群众的决策作出小结，指出意见分歧，分析哪些决定是技术上可行的，能实现项目目标，要求村民自己协商，统一意见，最后与参与

8、农户达成协议。确认农民的决定，完成参与式林业规划。 这个过程实质是一个从下而上的规划过程。这里的“下”指的是山场的所有者：项目区社区群众。在这一阶段，社区群众的参与形式主要是参与村民会议，这一阶段的参与是自愿的、主动的、无报酬的，但它是项目区社区群众参与规划决策的过程属高层次的参与。项目中社区群众能否真正意义上的参与项目关键就在这一阶段。从上述的步骤中可以看出，项目在当前的林业、土地法律法规的框架下，在对项目造林树种，株行距、管护方法、利益分成比例的决策过程中，把当地社区群众的想法和意见考虑进来，把这些问题的决策权至少是部分下放给了当地社区群众。这对培养当地社区群众的自信心，增强他们对项目造林

9、的主人翁意识是大有帮助的。 22社区群众在项目实施阶段的参与 社区群众参与项目实施的前提条件是社区群众必须在规划阶段结束后，与项目县项目实施单位签订项目造林施工合同，明确双方的责任和权利，确保参与项目实施的当地社区群众最终受益权；然后，他们可以参与项目实施阶段。他们在这一阶段的参与的形式是参与项目的实施活动如整地、育苗、栽植、抚育、管护等。5年的实施情况表明，社区群众在这一阶段的参与是十分活跃、主动的。通过参与这些活动，参与者可以获得一定数额的劳务补贴，增加现金收入，这无论是对湖区还是山区的社区群众来说，都是极有诱惑力的。但是有一点必须要说明的是：这与传统造林项目的劳务工资是完全不同的，劳务补

10、贴只是给与参与者一定的经济补偿，它的标准低于劳务工资，然而重要的是此项目的参与者拥有林木的最终受益权，他们是项目林子的主人之一。 3社区群众参与项目的激励措施 31选择经济林树种 中德合作湖南省造林项目是一个生态造林项目，它的主要目的是改善生态环境，因此，项目要求营造混交林。根据项目准则规定，要求营造生态防护林，不允许大面积栽植经济林树种。然而在项目区中，山区是十分贫困的地区，湖区过去经济状况相对好些，但近几年由于洪灾频繁发生，社区农户经济状况急剧下降，湖区社区群众的生活状况有的甚至比山区的还差。在这种经济生活状况下，毫无疑问，社区群众不可能置自身的最基本需求于不顾，参加项目造林来改善自然环境

11、，因此他们对非经济林树种兴趣低下是在情理之中的。在项目的参与式规划阶段村民会议上，我们发现农民特别欢迎混农林业、经济林等早期及定期收益的造林类型，在意识到这一现实之后，项目灵活地允许社区群众小面积地，在一些土壤肥沃、地势相对平坦的地块选用经济树种作为一种阔叶林树种列入项目营造林当中。另外，项目还从十分有限的、适应湖区造林的树种中挑出最有经济价值的纸浆材树种杨树作为防浪林的主要树种。杨树生长很快，在项目区8年可成材。项目用经济林树种和纸浆材树种作为项目造林树种之一，增加了社区群众现金收入的潜在机会，因此也提高了社区群众对项目造林的积极性。 32建立农户联合体 根据项目准则，国有林场不能纳入项目，

12、同时集体林场的参与也受到种种限制，项目的主要参与角色是单个的社区群众。但是在项目区的山区，农户平均每户拥有自留山、责任山面积只有02810hm2，且十分零散，这种状况无论是从理论角度上，还是从实际管理角度上，都无法把单个的社区群众为单位纳入项目。基于这种情况，项目鼓励那些责任山相连的当地社区群众联合起来，成立农户联合体组织，以满足他们的总林地面积达到一个小班的最小面积要求。这样就大大的增加了符合参加项目条件的社区群众。另外，建立农户联合体，还有利于新技术推广和造林以后的管护工作。 33鼓励农户联合体承包集体所有的林地 项目区社区群众自留山面积极其有限，而绝大部分可用作项目的造林地是责任山和集体

13、村组经营的山林。在这种情况下，项目鼓励社区群众自己组织农户联合体，与村委会、村小组签订合同，承包村、村小组的集体山场。在湖区防浪林区，项目造林地块是河滩、大堤外洲，因为他们在防洪抗涝中的重要性，根据土地管理法，这些地块都属于集体所有，归当地水保部门或乡政府管理。这些河滩、湖洲在没有对防洪和护堤有明显负面影响的情况下，可以有限的开发利用。项目鼓励那些居住在防浪林地块附近的社区群众组织起来成立农户联合体，承包当地乡政府或水保部门管理的这些地块参加项目。通过这种方式，社区群众与乡镇政府和水保部门、村委会对管理、利益分成达成协议之后，签订合同，大量集体所有的山场、湖洲河滩被纳入了项目，解决了那些对项目

14、参与有兴趣，而自己没有适宜地块的社区群众参与项目的困难。 34采用补植型封山育林模型 在项目区中，存在着大量的疏残林地块。对于这类地块，湖南省过去的做法是清除所有的现存植被，重新造林，这一做法往往导致新的水土流失。而且，这一类地块。仅仅封山育林，目的树种株数不足很难郁闭。考虑这种情况，湖南省首次采用了一种新的培育森林方式：即补植型封山育林。就是在保护原有植被的前提下，补植一些新的目的树种，再通过封育，使之成林。这一方法，一方面增加了项目的环境效益；同时，增加了社区群众参与项目的机会。 35降低小班的最小面积要求 理论上讲，小班的最小面积要求1l，但在湖南省的造林实践中，一个小班的最小面积往往要

15、求2hm2。本项目社区群众平均拥有的自留山、责任山面积小，且零散，这在一定程度上阻碍了社区群众参与项目。因此，在这个项目实施中，小班的最小面积要求降到1l。这样可减小社区群众与其相邻的地块的主人商讨的工作量和难度，很大程度上促进了社区群众的参与。 4影响群众参与的障碍因素 41社区群众参与项目的最大面积要求 为了能使受益者数量最大化，项目规定每个农户参与项目面积，每个模型不能多于2lm2，因此影响社区群众对项目造林兴趣的最大化。 42项目栽培管理要求和苗木额外费用的收取 为了促进社区群众对项目的兴趣，项目允许经济林树种作为一个阔叶树种纳入项目造林树种，但是作为一个以改善生态环境为第一目标的项目

16、，不允许项目栽植中的经济林树种采用经济林管理措施，如松土、间作、施肥等，以避免新的水土流失，这样会使这些经济林树种很难真正实现其经济效益。另外，项目用于苗木的资金是固定的，经济林树种苗木价格往往比用材林贵，想栽经济林树种的社区群众就必须自己承担项目苗木费预算之外的费用。比如：楠竹，既是经济树种，又是用材树种，农民非常喜欢，但每亩栽30株楠竹，仅种苗费就要花300多元，高出项目苗木费的几倍。对于那些贫困山区的社区群众，很难受益，影响了他们的参与。 5对策与建议 51加强培训 首先是林业技术人员的培训，其次是项目参与群众的林业技术培训。社区林业强调林业工作人员的角色转变问题，要改变森林警察的角色，

17、与社会群众在森林经营管理中建立起伙伴关系。这一角色转变对促进社区群众对林业的兴趣有着至关重要的作用。林业工作人员的角色转变首先要解决的是林业技术人员的态度问题。建议培训的内容应该包括对林业技术人员的态度的培训和解决问题方面的培训，改变过去的“我们什么都知道”和“一切为了森林”的态度，培养“社区群众也知道”和“一切为了社区人们”的态度。另外要对林业工作人员开展社会科学、哲学、交流技巧、行为心理学的培训，以促进技术人员与社区群众之间的交流，增强其解决问题的能力。并对参与农户开展森林经营管理培训，提高参与群众的森林经营管理能力，增加项目造林验收合格率，保证参与群众从项目中尽快受益，维持参与群众对项目

18、造林的积极性。这类培训应该贯穿整个项目实施期，并与跟踪检查相结合，就检查中发现的问题相应开展培训。 52加强劳务费发放的监督 劳务补贴是参与项目的社区群众从项目中的最快，最直接的受益方式，也是短期内，维护当地社区群众对项目造林积极性的最有力的激励措施。劳务补贴的发放程序是：省项目办县项目办乡林业站村委会单个社区群众。为了保证村委会和村级税费收取机构不擅自从劳务补贴中扣除群众欠交的税费，必须采取有效的措施，增加劳务费发放过程的透明度，加强对劳务费发放的监督，把定期和不定期的跟踪检查列入日常工作范围，保证农民得到他们应得的劳务补贴。 53重视参与式林业规划过程 由于湖南省林业规划史上第一次采用参与

19、式规划方式，参与式规划对所有项目管理人员来说，是一次新的尝试。再加上对于项目技术人员的参与式规划培训非常有限，结果发现参与式规划很多情况下被理解成一次问卷调查和绘制村土地利用规划地图。然而，参与式规划过程是此项目实现社区群众真正参与项目决策过程的最关键阶段，它的作用并不只是绘制村土地利用规划图，更重要的是要让社区群众通过这个规划过程了解项目，理解项目，在这个基础上自己做出决策。这是一个社区群众增加知识，最终提高自立能力的过程，因此参与式林业规划的过程比结果更重要。它对能否有效地培养他们对项目造林的主人翁态度起着决定性的作用。建议项目采取课堂理论培训和到项目实施优秀省份访问观摩、实地学习相结合的

20、方式，加强对项目技术人员的参与式林业规划培训。 54考虑项目性别敏感性 在项目实施中，尤其是在项目造林后的管护和抚育中，妇女发挥的作用越来越重要。然而此项目的性别敏感性不是很强的，尽管在项目进展报告中，经常提到妇女参与问题，但受传统观念的影响，当地妇女在有男性村民在场的情况下，总是十分安静、害羞、难以表达自己的意愿，建议另外安排时间，将男性村民与女性村民分开，单独对妇女开展培训活动和召开妇女村民会。 55项目应与当地政府协调，促进项目区的发展 项目的两大主要目的之一是改善项目区的贫困状况，如果单靠项目提供的劳务补贴，免费苗木和最终林产品受益，项目的扶贫效益是很有限的。当然，我们也不能指望单靠这一个项目就能显著提高项目区的经济状况。但是，有一个问题很值得项目区有关政府机构的关注，如何将中德造林项目和当地政府的发展项目相结合，形成一种合力，最大限度地实现当地政府和中德造林项目的扶贫和发展共同目标。 6结论 总的来说，在鼓励社区群众参与项目造林的工作是相当成功的。5年来项目的顺利实施已经充分的说明了这一点。更令人欣慰的是，参与式林业规划在湖南省中德合作造林项目中第一次采用后，在湖南其它的林业项目I退耕还林项目和世行的三期、四期林业项目中也得到了应用和推广。