农村土地承包和农村财务管理的问题卢讲义.docx

1、农村土地承包和农村财务管理的问题卢讲义 农村土地承包和农村财务管理的问题一、关于农村土地承包管理的问题我市农村土地承包的总体情况是1982年开始试点，实行家庭联产承包责任制，1983年全面推行，1984年明确了土地承包期限15年。这是一轮承包。1997年，按照中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知（中办发199716号）等政策要求，凤城市政府下发了关于做好延长农村土地承包期工作的通知（凤政发19981号），这样我市进行了“按户承包，按人分地”的二轮土地延包30年工作。2003年3月1日国家实施中华人民共和国农村土地承包法（以下简称土地承包法），2005年4月1日

2、辽宁省实施中华人民共和国农村土地承包法办法（以下简称实施办法），2007年10月1日施行了中华人民共和国物权法（以下简称物权法），使我市的农村土地承包工作开始走上了法制化管理轨道，也使全市二轮土地延包三十年工作进入了工作收尾阶段。目前，全市二轮土地延包三十年工作已经基本结束（下面讲的以此为前提）。2006年底，各乡镇（区）围绕农村土地承包经营权证发放工作，在完善农村土地二轮延包和解决农村土地纠纷等方面做了大量的工作。但是，目前仍有不足，还要统一思想认识，明确目标任务，努力提升我市的农村土地承包及承包合同管理工作水平。下面根据土地承包法、省实施办法和丹东市有关政策等讲几个问题。1、我国农村的基本

3、经营制度以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营制度是我国农村的基本经营制度。2、农村土地农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。这是土地承包法第二条的规定，它包括两层意思：一是土地承包法规范和调整的是农村土地，它从范围上讲，是农民集体所有的，或者是国家所有依法由农民集体使用的。二是从用途上讲，是指耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。注意，农村土地在承包给农户以后，又常被称为“承包地”，没有承包的常被称为“机动地”。物权法第一百二十四条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家

4、所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这是基本农田保护条例所给的定义，一般是种植农作物的，如粮、棉、油生产基地，有良好的水利设施的耕地，蔬菜生产基地，农业科研和教学试验田。3、承包方土地承包法规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。即承包方是以农户家庭为单位进行承包经营

5、。家庭承包的主体是集体经济组织成员，对于集体经济组织以外的人员承包土地，不能按照家庭承包对待。注：发包方主要是村集体经济组织（包括代行村集体经济组织职权的村民委员会、村民小组）。4承包方的权利与义务承包方应享有的权利是：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利；承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、法规规定的权利。承包方应承担的义务是：承包地是农业用地，承包方可以自主决定种植品种，但不得用于非农建设；要保护和合理利用土地；法律、行政法规规定的其他义务。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（法释20056号）第八条规定：“承包方违反农村

6、土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。”国务院2004年3月20日关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知（国发明电20041号）第一条规定：“做好保护基本农田“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以限耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设

7、项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。凡在基本农田上进行植树造林（包括种植速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材林基地均不得占用基本农田。”5、农村集体经济组织的新增人口农村集体经济组织是农村实行经济体制改革后由原人民公社、生产大队、生产队演变的，具有对其权属的集体资产行使、占有、使用、收益和处分等权利的经济组织。省实施办法第六条规定：符合下列条件的农业户口人员，属于具有土地承包经营权的新增人口：本集体经济组织农户的新生儿；与本集体经济组织成员结婚且户口迁入本村的；本集体经济组织成员依法收养且户口已经迁入本村的子女；符合国

8、家移民政策到本村落户的；其他将户口迁移至本村居住,能够承担相应义务和交纳公共积累，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，接纳为本集体经济组织成员的。但是，细究起来仍有问题，其中“农户的新生儿”应当是依法办理合法手续的；“结婚且户口迁入的”应是办理了结婚登记证书、户口迁移手续齐全且迁到本组的，不只是要求“户口迁入本村的”；另外，城区的非农业人口通过嫁出嫁入等转为农业人口的，也应当属于新增人口。实际情形比较复杂，但是“新”、“增”二字是其特有的属性，也应当是合法的“新增”。6、新增人口的承包问题解决新增人口的土地承包，必须按照农村土地承包法和有关政策规定执行，

9、村委会不得打破村组界限，更不能将已经分包到户的家庭承包地打乱重分。分配土地既要考虑现有人口，又要考虑今后的新增人口，地源不足的，可以低于二轮延包标准。解决新增人口的地源是：集体经济组织依法预留的机动地；通过依法开垦增加的；承包方依法自愿交回的；发包方依法收回的。7、二轮延包的期限问题土地承包法规定，耕地的承包期为30年，这是个法定数字，它的概念是一轮土地承包结束的当时再签订30年土地承包合同。新增人口承包土地的承包期限为二轮土地延包的剩余期限。8、关于集体讨论承包问题集体讨论的是法律授权而未明确的事项，法律法规和政策已有明确规定的不需要集体讨论，集体讨论的决议不能违反法律政策的规定。要严格禁止

10、多数人侵害少数人合法权利的情况发生。9、保护妇女土地承包经营权问题必须保护妇女的土地承包经营权。妇女嫁出嫁入必须保证其有一份承包土地。二轮土地延包结束后，解决婚嫁妇女承包地的程序应当是，嫁入地如果有地可分的情况下，应将嫁入妇女按新增人口对待，必须解决其承包地。解决后应马上通知嫁出地收回原承包地。如果嫁入地无地可分，则嫁出地不准抽回承包地。要严格禁止嫁出地在嫁入地未解决承包地之前抽回原承包地。以上办法对于男到女家、妇女离婚、丧偶迁出迁入同样实用。10、长期户在人不在人员承包地问题对于长期户在人不在人员，集体经济组织应将其承包地作为机动地发包，待其返乡并履行相应义务后，立即归还。如果集体经济组织将

11、其承包地已经承包给其他承包户的，有地源的，要优先于其他新增人口解决其承包地，承包地的数量与原承包户同等对待。对于无地源的，可以通过土地流转方式予以解决。11、关于不准收回承包地的规定土地承包法第二十六条一款规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”这就是说，在承包期内，无论承包方发生什么样的变化，只要作为承包方的家庭存在，发包方都不得收回承包地。如承包方家中的一人死亡或者数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包方在农村从事各种非农产业的，承包方进城务工的，劳改负刑人员等；即使已经承包了土地的农户全家迁入县级市，改成城镇户口，也不能收回承包地。但，土地

12、承包法规定发包方可以收回承包地的只有一种情况，那就是“承包期内承包方全家迁入设区的市转为非农业人口的”这是因为我国“低保”制度现在只执行到设区的市。另，家庭消亡的可以收回其承包地。这时要依照第三十一条的两款规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”土地承包法第二十四条规定：“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”但从目前情况看，个别地方存在“干部换合同变”的情况时有发生。在个别干部的眼里，他就是“土皇上”，说了算，说变就变，致使村民拿着合同书上访。1

13、2、土地承包经营权流转问题物权法第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”这就是讲的土地承包经营权。流转问题掌握两点：一是土地流转必须按照依法、自愿、有偿的原则，严禁反租倒包。二是在承包期内，承包方转让其承包经营权的，应当经发包方同意。对于没有经过村委会同意和备案的，应视为流转无效。因自行流转发生纠纷的，原承包人承担主要责任，农经部门不予受理，可向农业合同仲裁机构申请仲裁。 13、关于机动地问题一是机动地严格控制在耕地总面积5%以内。二是在农村土地承包法实施以后，机动地发包原则是一年一发包，最

14、多不得超过三年。三是经县、乡农业合同仲裁机构认定的无效合同，要依法废止，另行发包。四是解决机动地长期承包问题，提倡农民筹集资金赎地，村委会可以筹集资金进行赎地。五是机动地承包费归权属单位集体经济组织所有，纳入集体资产管理，不得私分。机动地和新开垦的、依法收回的耕地只能用于新增人口、个别调整。14、册外地承包管理问题在确定税费面积时，少报或遗漏地属于册外地。鉴于册外地属于耕地性质，不得以“四荒地”对待。对于册外地加上机动地不超过总耕地面积5的，应将这部分土地纳入机动地管理；对于册外地加上机动地超过总耕地面积5的，应将册外地全部分包给二轮土地承包时具有土地承包经营权的农户，并重新完善合同。15、“

15、四荒”承包管理问题农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，简称“四荒”。按照农村土地承包法和辽宁省农村集体资产条例规定：“四荒”发包必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并采取招标、拍卖或公开协商等方式进行。承包费归权属单位集体经济组织所有，纳入集体资产管理。承包原则是在同等条件下，本集体经济组织成员优先，本集体经济组织之外单位和个人可以承包。要依法签订省农委制定的农村土地专业承包合同，承包期限最高不超过50年。在承包期内可以继承。在取得土地承包经营权后，可以转让、出租和互换等。对于农村土地承包法实施以前，通过召开村党支部会议和村委会议集体研究同意，并且

16、进行公开招标的，原承包合同继续有效；对未召开村党支部会议和村委会议集体研究同意，由村干部私自发包的，要依法予以纠正；对于承包方私自改变合同约定用途和欠缴承包金有，发包方有权终止合同，并要求承包方支付违约金和赔偿金。这些应经过仲裁和法律程序解决。16、欠款农户承包经营权的维护问题要根据农村土地承包法第三十五条规定：“发包方不得将承包地收回抵顶欠款”，对已收回的要立即纠正，予以退还。要坚持国办发200350号文件中所讲“两个暂停”政策，即是：各地区要暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠。暂停执行对不承包土地并从事工商业活动的农村居民收取资金用于村内公益事业的政策。丹东市人民政府办公室转发市农民负

17、担监督管理委员会关于2006年减轻农民负担工作总结和2007年工作意见的通知（丹政办传200711号）文件中强调：严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费。17、土地承包经权纠纷的解决办法因土地承包经营发生纠纷的，解决办法是：一是协商，双方当事人可以通过协商解决；二是调解，请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；三是仲裁，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，应尽量向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；四是诉讼，直接向人民法院起诉，依法解决涉地纠纷问题。当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，应在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。凤城市依法设立了

18、乡镇（区）、市二级仲裁机构，名称是农村土地承包仲裁委员会。发生纠纷时，申请仲裁，要首先向乡镇（区）仲裁委员会提出申请。仲裁的日常受理和办理工作一般设在乡镇（区）经营管理站。凤城市农村土地承包仲裁委员会是市政府下设的办事机构，负责全市的农村土地承包经营纠纷的调解、仲裁工作。其仲裁的日常工作由仲裁委员会办公室负责，设在市农村经济局经营管理科，承担着重大案件的仲裁工作，并指导乡镇（区）仲裁委员会的培训和业务指导。申请仲裁时效。发生纠纷时，依照辽宁省农业集体经济承包合同纠纷仲裁办法第六条规定：“当事人向仲裁委员会申请仲裁，应当在其知道或者应当知道权利被侵害之日起一年内提出。侵权人愿意承担责任的，不受本

19、条规定的时效限制。”受理范围问题。是以农民集体经济组织、村民委员会或村民小组为发包方与承包方签订的各类农村土地承包及承包合同纠纷的案件，以及因其他公民或法人侵犯发包方、承包方合法权益而发生纠纷的案件。一般包括：.承包合同纠纷；.承包经营权侵权纠纷；.承包经营权流转纠纷；.承包经营权继承纠纷；.承包地征收征用补偿费用分配纠纷；.依法应予受理的其他纠纷。仲裁不予受理。要依照辽宁省农业集体经济承包合同纠纷仲裁办法第八条规定：“对下列农业承包合同纠纷案件，仲裁委员会不予受理：一方当事人向仲裁委员会申请仲裁，另一方向人民法院起诉的；人民法院已经受理的；不属于本仲裁委员会管辖的；（注：地域管辖，非本埠政区

20、范围内的；权力管辖，如土地、林地林木的权属争议，有土地管理法、森林法规定，由镇区或县级人民政府依法处理。）无明确被诉人的；超过申请仲裁时效的；无正当理由拒绝预付仲裁费的。”仲裁参加人。依照辽宁省农业集体经济承包合同纠纷仲裁办法第十五条规定：“农业承包合同的发包方、承包方是农业承包合同纠纷仲裁的当事人。”当事人可以委托一至二人代为参加仲裁。有时可能出现与某一方有利害的第三人。举证问题。当事人对自己的主张有责任提供证据，谁主张谁举证。证据类型包括：书证；物证；视听资料；证人证言；当事人的陈述；鉴定结论；勘验笔录。18、妥善处理取得独生子女的双份承包地问题对农村独生子女取得双份承包田的已签入承包合同

21、或事实承包双份土地的，应当依法收回其多承包的一份土地。辽宁省农民承担费用和劳务管理条例第十三条规定：乡统筹费中计划生育费应当用于独生子女父母奖励。2003年农村税费改革已纳入国家财政转移支付，即由原来的农民负担改为国家承担。所以，对给双份承包田的应依法收回一份承包田。这里讲一下处理的依据：土地承包法第九条规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”农村独生子女取得双份承包田，侵犯了集体的合法权益，也违反了集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利等有关规定，即使签了合同，合同也是部分无效合同。19、关于农村教师、科技人员子女的土地承包权问题

22、农村教师、科技人员子女的在农业承包合同有效期内，应继续贯彻1992年9月21日辽宁省农业集体经济承包合同条例第二十三条二款的规定：“对公办教师、科技人员的农转非子女承包的项目，在其就业前不得因其农转非解除合同。”贯彻农村土地承包法第二十六条一款规定的：“承包期内，发包方不得收回承包地。”即除法律对承包地的收回和调整有特别规定外，在承包期内，无论承包方发生什么样的变化，只要作为承包方的家庭存在，发包方都不得收回承包地。如承包方家中的一人死亡或者数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包方在农村从事各种非农产业的；承包方进城务工的等。20、关于农民工承包地

23、问题农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。农民式是户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。国务院关于解决农民工问题的若干意见（国发20065号）中文件要求：保护农民工土地承包权益。土地不仅是农民的生产资料，也是他们的生活保障。不得以农民进城务工为由收回承包地，纠正违法收回农民工承包地的行为。农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。21、关于农转非、到小城镇落户的承包地问题土地承包法第二十六条二款规定：承包期内，承包方全家迁入小

24、城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。也就是：也是不能收回承包地。只有是承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地交回；不交回的，可以收回。这里的条件是，一是全家，二是设区的城市，三是非农户口，三者缺一不可；对于不交的可以依法收回。22、鼓励和维护垦复耕地的承包权我国人口多，耕地少，我市农村人均耕地2亩，有的地方不足1亩。国家历来鼓励垦复耕地。要贯彻落实凤政发19981号关于做好延长农村土地承包期工作的通知第二条第六项的规定：“对于自发垦复的耕地，经过丈量，纳入第二轮土地承包合同中。坚持谁垦复，谁使用，谁受益的原则，并不计入

25、与其他成员平均承包土地数量之内，确需收回另行发包，应给予合理补偿”的规定进行处理。对于“开荒地”没有承包合同的，应当在开荒第五年后收归权属单位。但是，应当经过本集体经济组织成员的村民会议讨论决定。23、关于自留地问题近一段时期，部分乡镇（区）以给新增人口调整土地为名，把长年分给农民的自留地任意调整，或者收归集体经营。这些错误做法引起农民强烈不满，引发上访。自留地是在实行“家庭联产承包责任制”之前，为了解决农户吃菜等问题，以户为单位，按人口分配的耕地。我国现行的宪法第八条第一款中规定：参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。宪法第十条第二款又

26、规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”目前，农村集体经济组织不得增加新的自留地，已经调整的且没有增加自留地面积的，可以维持原状。这就是说，法律没有取消自留地，没有取消农民的自留地使用权。要按照农村人民公社工作条例修正草案（中发62516号）第四十条中的要求：“归社员家庭使用，长期不变。”目前，要根据有关法律政策的规定，维持农村自留地使用的现状，不得随意调整和变更。村组集体可以与自留地使用人签订单独承包合同。24、关于无地分配问题。目前，二轮土地延包三十年工作已经结束，经营权证发到了农户手中，集体有了新增人口如果尚有

27、机动地可以分配，则要分给新增人口，允许新增人口的承包地少于原来二轮承包时的平均水平；如果没有地源则要维持现状，不得随意收回自留地和“小开荒”等。目前，土地流转问题值得研究。25、关于粮食综合直补问题这是党的强农惠农的好政策，要坚决认真做好粮食综合补贴资金发放工作。这一工作一般分为制定方案、业务培训、政策宣传、核实公示和发放资金等五个阶段。补贴资金的分配依据是：以二轮土地延包三十年的承包面积作为计算、兑付依据；二轮土地延包三十年工作尚未完成的个别地方，原则上以原计税面积作为补贴资金兑付依据；承包地实施流转的，原则上补贴给原承包户，流转双方有约定的，从其约定；机动地不予补贴。但对于新增人口等按法定

28、程序签订承包合同（二轮土地延包合同）的可以纳入补贴范围。承包土地面积中已享受退耕还林补助部分，以及承包土地上个人建房、承包土地被征用征占等改变原耕地的农业用途等部分，不得给予粮食综合补贴。粮食综合补贴发放工作要做到“五做好”、“七不准”。“五做好”，即：做好政策宣传到户、做好张榜公布、做好农民签字、做好通知发放、做好资金兑付。“七不准”即不准给合同外的耕地，不准降低补贴标准，不准由村组干部收取和发放存折，不准抵扣任何款项（各种收费和债务），不准截留、挤占和挪用，不准拖延补贴兑现时间，不准借机增加农民负担。*二、关于农村集体财务管理的问题农村财务管理历来是农村经营管理工作的基础，也是我们的看家本

29、领。土地承包、农民负担实际上都是以财务管理为基础的。农民最重要的权益是什么？说到底就是经济上的物质利益和政治上的民主权利，最终又涉及并反映到财务管理上。所以说财务管理工作是农经系统的看家本领，工作做好了，就能促进土地承包、农民负担等经管工作。认真做好村级财务管理工作是农村集体经济组织在生产经营活动中管理工作的需要。农村税费改革以后的几年来，辽宁省全面推行了“村会计委托代理制”，推进了村级财务管理电算化，使我们的工作思路更加清晰，任务更加明确。农村财务管理问题实质上是农村集体资产管理的问题，这是当前农村工作的热点和难点问题。要实现民主管理和财务公开的经常化、规范化、制度化。1、农村集体资产农村集

30、体资产是农村集体经济组织以各种形式投资投劳接受馈赠拨款等形成，以及依法取得、认定的各种类型的财产和财产权利。农村集体资产按着其用途划分可分为四类：经营性资产，公益性资产，生产性资产，资源性资产。经营性资产是指农村集体经济组织所有的，投入到生产经营过程中或按集体企业要求经营使用的资产，它具有增值的特点。主要指村办企业（没有转制，仍为集体所有的）资产、对外出租、租赁的集体经济组织房屋、机器设备等。公益性资产是指农村集体经济组织所有的，直接服务于公益事业，具有特定目的和用途，不追求盈利最大化，而是追求社会效益的有效性、追求资产运营成本降低的资产。主要指农村中小学校、村办公场所、文化体育设施、饮水设施

31、等。生产性资产是指农村集体经济组织所有的，用于农业生产服务的资产。主要指集体所有的农机具、机电井及其附属设施、排灌设施、农田基本设施、电力设施等。资源性资产是指农村集体经济组织所有的，自然界自身运动形成的，能长期为农业生产所利用或提供服务的资产。主要指农村集体经济组织的土地、林地、四荒、果园、蚕场等资产。资源性资产村级要分组建立统计台账，资源性资产的拍卖、转让、承包，村委会要分组建立档案，并报村会计委托代理办公室备案。在国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知（国发199535号）这一文件中的第条指出：农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。或者说，农村集体资产是由集体经济组织成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，是广大农民群众劳动的结晶，归集体经济组织成员共同所有，任何单位和个人不得侵占、平调、挪用。加强监督管理，保障农村集体资产安全，就是保护农民利益。集体资产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。2、农村集体资产管理和处置原则目前，辽宁省人民政府办公厅转发省农委关于农村集体资产管理和处置指导意见的通知（辽政办发200769号）这一文件中提出，农村集体资产管理和处置的原则是：坚持农村集体资