社会组织参与促进共建共治共享治理格局.docx

1、社会组织参与促进共建共治共享治理格局 社会组织参与促进共建共治共享治理格局 导读：打造“共建共治共享的社会治理格局”是党和政府对社会组织发展的最新定位。党的十八大之后，“国家治理体系和治理能力现代化”成为深化改革的总目标，“去政治化”之后的社会组织被接纳为国家发展战略的重要实现主体。这个过程既体现了我国政治体制包容性发展的逻辑，也体现了社会组织自身职业化发展的逻辑，同时也是治理方式不断演进的结果。社会组织在改变自身的同时，社会组织与政府部门的关系也在发生深刻变化。政府通过转移职能、购买服务、分类扶持、信用建设、综合监管等方法构建政府和社会组织之间的多重关系。这种多重关系使得社会组织成为国家治理

2、体系中高效、灵活和为公众所信赖的角色。引言1978年改革开放以来，社会组织的发展已经有40年的历史。在这个过程中，社会组织、社会组织所处的政治环境以及公众对社会组织的看法都发生了巨大变化。社会组织的概念经历了社会团体、民间团体、民间组织、非营利组织等不同阶段的变化，社会组织从一个非常边缘的角色变成了一个相对重要的部门，社会组织的数量和活力都在显著增加。政府对于社会组织的定位也发生了根本性的转变，社会组织存在的合法性得到承认，社会组织的自主性和独立性获得尊重。公众和社会组织之间的联系从政治层面转移到经济和社会生活层面，公众成为社会组织资金和人力资源的重要来源，公众的支持程度成为影响社会组织发展的

3、重要因素。社会组织的发展对于国家的整体治理格局都产生了深刻影响。党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。“共建共治共享的社会治理格局”是对于社会组织参与社会治理最新阶段的概括，意味着社会组织能够参与社会治理的所有环节。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”是社会组织参与社会治理格局中不同部门的责任分工以及相互之间的关系。从发展过程来看，社会组织参与促进共建共治共享治理格局有历史的必然性。从现实要求来看，社会组织参与促进共建共治共享

4、治理格局有效率、资源和公平方面的必要性。当然，社会组织能否参与促进共建共治共享治理格局主要取决于参与治理的各方能否形成科学合理的治理机制，能否正确使用PPP（公私伙伴关系）、政府购买服务、基层协商治理等新的治理工具。一 社会组织从利益主体转为服务主体社会组织的历史演变受多重力量的影响。贾西津认为，改革开放以来中国民间组织的发展是两种生长路径相互作用的结果：一种是“自上而下”的路径，代表了政府或其他相关机构组建和主导的民间组织，另一种是“自下而上”的路径，代表了公民基于社会需求发起、相对独立运作的社会组织。1王名和孙伟林指出影响中国社会组织管理体制发展的三重力量，即思想的力量、现实的力量、规范的

5、力量，与之相对应，政府在社会组织管理时经常在发展型战略、控制型战略、规范型战略三个选项中进行选择和组合。2改革开放以前，社会组织主要被当作具有政治属性的利益主体来看待。1950年9月，政务院发布的社会团体登记暂行办法第四条规定，“凡危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立；已登记而发现有反动行为者，应撤销其登记并解散之”。从新中国成立到1956年期间，政府对社会组织进行了全面清理和改造，社会团体的范围主要包括人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、专业研究团体、宗教团体以及其他符合人民政府法律规定而组建的团体。1949年前就存在的福利机构、慈善机构、义务诊所等组织被编入政府举办的社会组织之中

6、，其财产和场所也被收为国有。社会组织重新登记注册之后按照业务范围划分到不同的政府部门。中间阶段受政治运动的影响，社会组织的数量比较少，主要是一些具有政治背景和历史地位的组织以官方的方式开展活动，社会组织主要被看作实现执政党和政府部门政治功能的附属机构。改革开放之后到1989年期间，党和国家的发展路线从强调阶级斗争转为以经济建设为中心，虽然社会组织的管理体制没有发生大的变化，但是社会组织的数量呈现出爆发式增加。新成立的社会组织通过“挂靠”等各种变通的手段获得合法身份。据统计，从1978年到1988年的10余年间，全国性社团增加到1600多个，是1978年的16倍，地方性社团则增加到20万个，是1

7、978年的33倍。31989年10月，国务院颁布社会团体登记管理条例，社会组织进入“双重管理”的时代，每个社会组织的成立需要得到业务主管单位的正式批准，同时还要满足登记注册部门的条件，有些社会组织的成立可能需要两个业务主管部门同时出具同意证明。登记注册门槛高、登记注册困难成为这个时期社会组织发展遇到的主要困难。另外，民政部门分别在1990年、1992年、1994年、1996年开展了四次较大规模的社会组织“清理整顿”活动，正式登记注册的社会组织数量增加不大。1998年，国务院发布社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例，进一步明确社会组织登记管理部门和业务主管部门之间的职责划分。19

8、98年之后，社会组织的“双重管理”体制进一步完善，正式登记注册的社会组织数量增速加快。上面的两大条例和2004年基金会管理条例的颁布使社会组织的登记和日常管理走上规范化发展的道路。政府主要通过行政手段和经济杠杆对社会组织进行调控，带有政治运动色彩的“清理整顿”再也没有发生过。2007年，党的十七大报告中第一次使用“社会组织”的概念，并明确提出在基层民主建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。葛道顺认为，十七大报告为社会组织的发展提供了政治保证，并将社会组织的发展提到了战略高度，其间蕴涵着党的执政理念和国家建设理念的变革，意味着以社会组织为重要载体的

9、公民社会在中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用得到了认可和重视。42008年，汶川地震发生之后，社会组织在灾害救助、善款募集、灾后恢复等方面的表现大大改善了公众对于社会组织的认识，社会组织的重要性得到广泛承认。2012年，十八大报告对于社会组织管理体制的改革方向进行了明确阐述，要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013年，党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。社会组织成为完善国家治理体系、提高国家治理能力的重要主体之一。二 公共服务多元供给格局中的社会组织现代政府的主要功能就是为居民提供高水平的公共服务。社会组织能够

10、发挥自身在灵活性、自愿性、民间性等方面的优势，在公共服务供给过程中占有非常独特的位置。政治层面将社会组织定位于新型的公共服务提供者，社会组织也寻求通过提供公共服务提升自身的能力，扩大组织的影响力，从而实现组织的宗旨。这种合意的局面是多种力量共同作用的结果，同时也表明社会组织的发展进入了一个全新的阶段。（一）政治体制的包容性逻辑社会组织的成长能够增强社会活力，促进社会进步，但是政治体制的变化决定了社会组织的成长空间，任何成功的政治体制都包含两种主要的力量：一种力量力图保持制度的稳定性和一致性，另一种力量则强调包容性和调适性。孙立平提出的“总体性社会”5、周雪光提出的“一统体制”6等更多强调的是政

11、治体制追求自身稳定性的一面。例如，周雪光认为，中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。一统体制倾向于削弱甚至消除社会组织的利益代表功能，让社会组织通过行政吸纳或者政治吸纳的方式被整合到现有的政治结构之中。沈大伟提出的“调适性”概念、7黎安友的“韧性权威主义”8以及俞可平所强调的“干部培训和治理创新”9等都表明中国的政治体制有非常强的学习能力和调适性。社会组织是一个新兴的部门，为了把社会组织纳入体制之内，原来的政治体制进行了大量创新：一方面把党建、统战、强化规范和监管等传统的吸纳方式运用到社会组织及其主要负责人

12、身上，另一方面采取社会组织自我管理、政府向社会组织购买服务、政府举办公益创投、社会组织等级评估等新的吸纳方式。（二）社会组织职业化的逻辑社会组织是一种使命驱动型的组织。社会组织自身不直接创造社会财富，也不能像政府那样通过税收等手段获得稳定的收入来源。社会组织通过重新配置社会资源创造新的社会价值，从而获得资金支持。社会组织一旦成立，就会产生持续发展的动力。随着社会组织数量增加，社会组织从业人员的规模也在迅速扩大，社会组织之间的相互竞争越来越明显。竞争使得社会组织走上专业化和职业化的发展道路。社会组织能够成功职业化的前提是建立稳定的资金来源，而稳定的资金来源必然要求稳定的业务领域。与其他活动形式相

13、比较，为一般公众、特定群体、会员等提供服务是社会争议最少的活动，往往能够为社会组织带来较为稳定的收入。因此，大部分社会组织从自身长远发展的角度出发，倾向于承接具有可持续性的公共服务活动，以此作为组织生存的基盘，然后在此基础上开展一些直接实现组织使命的活动。（三）治理方式演进的逻辑2000年以来，“治理”的概念逐渐兴起。到2013年，党的十八届三中全会在报告中使用“国家治理体系和治理能力”概念之时，“治理”一词已经全面取代“统治”“管制”“管理”等，成为主流的政治概念。随着其使用范围扩大，“治理”概念本身也在发生深刻变化。第一个方面的变化是“治理”的问题对象、领域越来越复杂。社会问题的类型不同，

14、最合适的治理方式也不一样。库伊曼（Kooiman）认为，治理方式大致可以分为自治、层级式治理、共治三种，针对那些同时具备多样性、动态性和复杂性的社会问题，共治是最合适的治理方式。10第二个方面的变化是参与“治理”的主体越来越丰富。治理是一种开放式的结构，不同性质的主体都可以参与到治理中来。根据全球治理委员会的定义，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。治理的定义中隐含了多元主体为共同的目的进行合作从而解决问题的含义，广义的政府部门、事业单位、群团组

15、织、社会组织、企业、非正式组织等都成为治理的主体。第三个方面的变化是“治理”的工具越来越丰富多样。政府在治理活动中发挥着决定性的功能，所有的治理都是政府以某种形式体现公共意志、实现公共目标、提供公共服务的过程。“治理”概念的深化发展让政府有了更多可选择的工具。除了法制规范、行政干预等强制性程度较高的工具之外，政府可以选用信息公开、社会信用建设、行业标准、志愿协议、村规民约等强制性程度比较低的工具。政府通过成立公共企业、事业单位、群团组织提供公共服务是直接性较强的工具。与之相对应，政府向社会购买服务、合同外包、特许授权等都是间接性比较强的工具。更多的治理工具让政府在处理公共事务方面有更多的选择，

16、能够提高治理的精准性。不过，所有这些强制性程度比较低或者间接性程度比较高的治理工具的使用都离不开社会组织的积极参与。由此可见，从政治体制的包容性发展、社会组织自身的职业化发展，以及治理方式自身演进的逻辑来看，社会组织参与公共服务的多元供给格局是必然的趋势。2017年1月，国务院发布的“十三五”推进基本公共服务均等化规划中明确提出了“政府主责，共享发展”的指导思想，要求在推进基本公共服务供给过程中，充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供公共服务，形成扩大供给合力，并要求大力发展社会组织，采取人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，提升社会组织承接政府购买服务能力。三 社会组织参与

17、共建高质量的公共服务有赖于公共服务基础设施的更新和升级。在基础设施建设领域，政府和私人组织之间以特许权协议为基础形成公私合作关系（Public-Private Partnership，PPP），能够更有效地提高公共服务基础设施的质量。2015年5月，财政部、国家发展改革委和中国人民银行三部门共同发布了关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，其中特别强调要广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务，包括在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。社会组织是参与PP

18、P的重要主体之一。随着社会老年化程度提高，政府的养老负担越来越重，引入社会组织参与养老公共服务是大势所趋。2017年3月，国务院办公厅发布的关于进一步激发社会领域投资活力的意见中特别指出，要推动公办养老机构改革试点，鼓励采取公建民营等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营。早在1995年，天津市就出现了我国第一家民办公益养老机构鹤童养老院。现在，天津鹤童已经发展成为一个由鹤童老年福利协会、鹤童民办非企业系列单位、鹤童老年公益基金会等组成的法人集团。其中，鹤童民办非企业系列单位包括长期照护老人院七家（其中一家为接受政府委托管理，一家为中国红十字基金会项目），老年病医院一家，老

19、人护理职业培训学校七所，国家职业技能鉴定所一家。上海市金山区颐和苑老年服务中心是一个典型的养老领域的PPP项目。这个老年服务中心是一家民办非企业单位，不以营利为目的。它的建设用地由政府提供，服务中心的用电、用水、用气按照居民生活类的价格标准计算，政府五年内不征收土地年租金或土地收益差价，政府免征服务中心的企业所得税。在建设资金方面，政府投入30%的建设资金，颐和苑老年服务中心承担剩余70%的资金。颐和苑老年服务中心的日常运营由颐和苑老年服务中心与丹麦最大规模的私人非营利性护理养老机构DDH共同负责。企业在交通、通信、城市建设等公共服务硬件建设方面有优势，社会组织在文化、教育、照护、生态环境、社

20、区营造等公共服务的软件建设方面有自己的优势。2017年7月，国家文物局发布了关于进一步推动非国有博物馆发展的意见，提出探索多元主体合作办馆，探索在非国有博物馆领域积极开展政府与社会资本合作（PPP）的模式创新，鼓励有条件的地方在县级新建博物馆中探索多元主体合作办馆模式，在不改变国有藏品的所有权属性及馆舍土地使用性质的前提下，允许符合条件的社会力量依法参与博物馆基础设施建设与运营管理、提供专业化服务。“三社联动”“社区服务托管”“社区营造”等是社会组织参与社区公共服务设施共建工作的重要途径。2015年，杭州市上城区政府通过公开招标的方式把小营街道综合服务中心红巷生活广场1号楼委托给上城区亲民社会

21、工作服务中心运营。上城区亲民社会工作服务中心是一家从事社会工作和社区营造的非营利组织，为社区提供儿童托管、便民服务、纠纷调解、志愿服务、社区公共事务协商等20多项服务。2017年，杭州市在“政府+社会组织+商业机构”合作模式的基础上推出了“邻里中心”建设计划。邻里中心采取“6（公益类）+X（商业服务类）”形式，社区层级的“邻里中心”一般采取“文化室+体育健身点+居家养老服务照料中心+社区居委会+便民商业”的模式，政府提供场地和规划，公益类社会组织和便民商业机构承担装修、设备添置等服务。四 社会组织参与共治在不同的场合，“共治”也称为“合作治理”“协同治理”“网络化治理”等。治理意味着主体按照某

22、种意图或者价值观，对公共事务的将来发展方向产生影响。正如约翰D.多纳林（John D. Donahue）等所言，合作治理的本质在于共享裁量权，如果私人参与者在如何发挥他们的作用方面没有任何自由的余地，那么就没有理由要选择公私合作的方式。11社会组织在了解被服务对象的需求，提供专业性、针对性的服务内容方面更具优势。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见中指出，要采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度，要进一步发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用。社会组织在环境治理和

23、生态建设中能够发挥参与、监督、协商等方面的作用。2017年1月，环境保护部和民政部共同发布了关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见，指出以环保社会团体、环保基金会和环保社会服务机构为主体组成的环保社会组织是我国生态文明建设和绿色发展的重要力量，将应当由政府举办并适宜由环保社会组织承担的环境服务事项纳入指导性目录，同时建立完善政府购买服务的遴选机制、监管机制、激励和约束机制等。深圳市红树林湿地保护基金会是全国首家托管市政公园的社会组织。2015年，深圳福田红树林生态公园采取“政府+社会公益性组织+专业管理委员会”的新模式并正式开园。在深圳福田红树林生态公园的管理结构中，政府负责规划公

24、园的场地并提供相关硬件配套，万科物业提供专业性的物业管理服务，深圳市红树林湿地保护基金会负责生态公园的功能建设，包括公园内部的生态环境修复、自然科普教育、环保志愿者队伍培养、生态教育国际交流等方面的活动。20142015年，浙江省绿色科技文化促进会、浙江电视台钱江都市频道和阿里巴巴集团联合发起“吾水共治”圆桌会项目，针对浙江省污染严重的14条河流，有针对性地召集污染源所在地的环保部门、宣传部门、污染企业、地方政府、居民、环保组织、当地媒体等方面的代表，并邀请环境治理方面的专家和记者参加圆桌会，探讨河流水污染治理的可行方案。圆桌会的主要过程和内容通过电视台和纸质媒体向公众发布，14场圆桌会针对1

25、4条被污染的河流给出了参与各方都比较满意的治理方案，在推动水污染治理方面发挥了重大作用。行业协会商会是对各行各业进行规范治理的社会组织，行业协会商会能够直接参与到经济活动的治理过程之中。2007年5月，国务院办公厅发布关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见，指出行业协会商会要发挥好包括桥梁和纽带作用、行业自律作用、服务企业的作用以及帮助企业开拓国际市场的作用。行业协会商会是政府大力支持发展的社会组织，新成立的行业协会商会不需要业务主管部门批准，可以直接在当地民政部门申请登记注册。2015年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了行业协会商会与行政机关脱钩总体方案，要求在行业协会商会与主管

26、部门之间做到机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离、党建和外事分离。主管部门与行业协会商会脱钩之后，要加快转移适合由行业协会商会承担的职能，制定职能转移的清单目录，按程序移交行业协会商会承担，并制定监管措施，履行监管责任。行业协会商会与主管部门脱钩之后，将成为真正意义上的独立法人实体，通过签订职能转移（委托）协议、政府购买服务协议等方式从相关部门获得授权，形成一种政府部门宏观监管、行业协会商会微观执行的新的治理格局。五 社会组织促进共享党的十八届五中全会报告指出，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享中有更多获得感。社会组织从

27、广大社会人群中募集资金和物资，对社会中的困难群体、脆弱群体、边缘群体等进行资助、帮扶、救助，或者通过开展志愿服务活动，为各类有需要的群体提供服务。社会组织的活动是社会财富的第三次分配，通过发挥公众的公益慈善精神，让社会财富的分配更加公平、正义。第三次分配是对第一次分配（市场交换）和第二次分配（政府干预）结果的补充和修正。社会组织的人员和资金规模越大，社会组织实现第三次分配的力量越大。灾害救助是体现社会公平正义最直接的方式。社会组织参与灾害救助具有速度优势、专业优势、补充优势、沟通优势等，12是国家灾害救助中重要的力量。2010年9月1日开始实施的自然灾害救助条例第五条规定，村民委员会、居民委员

28、会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。近年来，我国开展灾害救援的民间社会组织增长迅速，规模较大的民间救援组织有蓝天救援队、公羊队、北极星救援队、绿野救援队、南北道无线电救援队等。成立于2007年的蓝天救援队已经发展成为一支涵盖生命救援、人道救助、灾害预防、应急反应能力提升、灾后恢复和减灾等多个领域的，具有专业化水平和国际化救援能力的人道救援队伍。蓝天救援队已在全国31个省市自治区成立了品牌授权的救援队，全国登记在册的志愿者超过三万余名，其中有超过一万名的志愿者经过了专业的救援培训和认证，

29、成为灾害救助领域品牌识别度最高的社会组织之一。公益慈善组织是一类以助人自助、扶贫济困、助老助残等为业务内容，以创造美好生活和美好社会为己任的社会组织。根据中国慈善联合会发布的2016年度中国慈善捐助报告，2016年我国全年接受国内外款物捐赠共计1392.94亿元。由中国社会科学院社会政策研究中心等机构共同编写的中国慈善发展报告（2016）显示，2016年我国志愿者服务小时折算价值大约600亿元，彩票公益金在社会公益方面的使用量达到340亿元。根据基金会中心网的数据，截止到2018年1月，全国共有6385家基金会，全国基金会在2015年底的净资产总额达到1204亿元。腾讯公益平台、蚂蚁金服公益平

30、台、淘宝公益平台等互联网机构促进了全民公益的发展。2017年，仅仅通过腾讯99公益日进行捐赠就达到了1268万人次，个人捐赠总额达到8.299亿元，加上企业配捐，2017年度99公益日的捐赠总额已超过13亿元。公益慈善组织把社会的慈善捐赠引导到社会最迫切需要的人群和对象，在精准扶贫、大病救助、职业病罕见病救助、器官捐献、助学支教、传统文化保护和传承、留守儿童关爱、妇女和儿童权益保护等诸多社会亟须解决的问题上投入了大量资金和人力资源。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。公益慈善类社会组织通过激发社会自身的力量，在一定程度上协助政

31、府解决了社会发展过程中的不平衡和不充分的问题，让更多的社会群体共享社会发展的成果。六 共建共治共享治理格局中社会组织的新发展亨利明茨伯格认为，一个健康的社会需要三种力量的平衡，即代表政治力量的公共部门扎根于受人尊敬的政府、代表经济力量的私营部门筑基于有责任的商业、代表社会力量的社区领域彰显于强盛的社区。13构建共建共治共享的治理格局在某种意义上是为了对政府、企业、社会组织三大部门的职能划分进行调整，打造高效而正义的政府，有竞争力、有责任感的企业，以及有博爱之心、有专业能力的社会组织，从而达到一种新的平衡格局。（一）社会组织成为国家发展战略的重要组成部分改革开放以来，社会组织经历了从不被重视到被

32、委以重任，从被怀疑到被信任，从各自为政到规范统一的过程。党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化被确定为深化改革的总目标，作为现代治理体系的主体之一，社会组织可以说已经成为国家发展战略的重要组成部分。在构建共建共治共享治理格局的过程中，一方面，社会组织获得了政治上的承认，也得到了社会公众的认可。随着政府机构改革和职能转移的深化，社会组织将会承担越来越多的公共服务功能。另一方面，社会组织也在主动调整自身的资源配置，积极参与到国家发展战略中来。“一带一路”、精准扶贫、乡村振兴、产业转型升级、创新创业、传统文化复兴等每一个国家重大发展战略中，都有大量的社会组织开展长期专业的活动。社会组织通过参与实施国家重大发展战略能够把社会力量和国家整体发展紧密结合起来，增强社会组织的综合能力。（二）社会组织成为政府部门的全面合作伙伴社会组织的发展得益于政府部门在改革创新过程中的先行先试，它们通过成立社会组织或者支持已有的社会组织参与提供公共服务，为构建共建共治共享治理格局积累了丰富经验，也为其他政府部门树立了榜样。在传统业务领域，民政、经济发展、群团组织等部门和社会组