全球能源治理结构挑战及走向.docx

1、全球能源治理结构挑战及走向全球能源治理：结构、挑战及走向 分享到： 全球能源治理事关全球能源供应结构、总量及其配置，但其根本问题是如何通过集体行动、按什么样的幅度和进度推动能源结构调整。当前全球能源治理的不对称“三角”结构反映了以全球化市场为基础、化石燃料为主的全球能源利用结构，但这一结构面临相互关联的双重挑战：一是新兴力量的出现打破了原有供求和体制的平衡；二是化石燃料利用的环境外部性问题受到空前关注，而全球性气候协议至今无果。全球能源治理面临重组和变革压力，但变数很大，从而制约了中长期能源投资。展望未来，大国单边政策走向及相互间的双边或小多边合作将是决定全球能源治理走向的关键因素。全球能源治

2、理被视为超越能源地缘政治的概念：后者以零和博弈理念为基础，过分强调各国间的能源竞争和依赖于双边外交确保自身的能源安全；前者则视能源为一类普通的商品，已经完全被纳入全球化的市场，能源安全因此是一个全球性公共产品，非一两个国家能掌控。因而，能源安全观应由现实主义向新自由主义转变，即实现能源供应链的去政治化，加强全球能源市场的规范建设。Bressand称该观点为“回归市场”的路径，但指出，为推动技术变革和实现低碳经济转型，政府在全球能源治理中的作用会上升。可见，国家和政府在全球能源治理中仍将扮演十分重要的角色，但需要转变理念和方式。以这两大视角为基础，本文试图回答全球能源治理的任务、结构、挑战及发展

3、方向等基本问题。一、全球能源治理的根本问题全球治理兴起于20世纪末新自由主义扩张时期。Gill认为，全球治理的出现本质上是经济自由主义者有意识的自我适度调适，以防止Polanyian所谓“双重运动”引发剧烈社会动荡的后果，即19世纪自由市场无限扩张与社会反抗不断加强的张力积聚最后导致20世纪30年代社会秩序崩溃的历史悲剧。这一判断揭示了全球治理的两个层面。第一，自由主义和市场机制的优先地位和价值得到确认和保护。冷战结束后，各国均出台相关制度，促进经济自由化，提高市场效率，例如加强产权保护，稳定宏观经济环境，削减投资和贸易壁垒，加强市场透明度建设等等。这些原则同样是国际货币基金组织、世界银行等国

4、际组织的行动准则。以跨国公司、金融机构等为载体的资本影响力不断扩大。第二，对市场和全球化引发的社会问题进行一定的调适。“如果说治理是一种权力，那它表现为一种柔性且有节制的权力。”为抑制资本、土地、资源、劳动力的商品化引发的社会矛盾，各国开始逐步加强金融监管，促进环境保护，增加发展援助，对各类非政府组织的社会活动给予包容等等。因此，全球治理的兴起与其说是国家的撤退，不如说是国家治理方式的重新界定；它实际上是保护日益强大的资本权力，将社会民主控制在一定范围之内的“新宪政主义”。上述对全球治理实质内涵的政治经济分析尤其适用于能源领域。以化石燃料为主的能源利用为世界经济发展提供了相对廉价的动力，但也带

5、来严重的环境问题，并引发强烈的社会反对；全球能源市场的收益分配不均，全球仍有15亿人口尚无现代化能源可用。为此，学者开始关注“全球能源治理”，一方面确认和完善市场作为全球能源配置的基础性机制的功能，另一方面预防和处理能源市场化和全球化带来的环境破坏和社会不公问题，而后者便是推动能源变革的力量。没有干预的市场本身是中性的，但客观上有利于化石燃料的发展，因为新能源的推广和能源结构的转型都离不开政策和资金的扶持。换言之，放任市场就是保护化石燃料为主的能源结构，而给予新能源过多的政策扶持又可能会“拔苗助长”，带来过高的社会成本。因此，与一国能源政策面临的“变”与“不变”的抉择相同，全球能源治理的根本问

6、题也是如何处理化石燃料为主的全球能源消费与其外部性之间的这对矛盾，即如何通过集体行动、按什么样的幅度和进度推动化石燃料的替代，最终实现全球能源供应的稳定和可持续发展，为世界经济的发展提供能源安全保障。具体包括：应该如何评价化石能源利用的环境外部性，又能够在多大程度上通过集体行动实现这种外部性的内部化，以及应该和能够在多大程度上通过集体行动扶持新能源技术的推广和推动化石燃料的替代。该问题是影响全球能源供应结构、总量及其配置的基础性问题。二、全球能源治理结构及其特征迄今并没有一个全球性和综合性的全球能源治理机构，联合国于2004年成立了综合性的能源协调机制(UN-Energy)，但因缺乏资源和权力

7、而形同虚设。全球能源治理的载体实际上是一个多元、多层、分散的治理网络，其中既有能源供应、经济效率与环境保护多重价值目标的竞争，又有国家、部门与私人机构等多种利益的博弈。已经有很多文献列举全球能源治理涉及的国际机构，且列举几乎无法穷尽。考虑到当今世界仍是油气时代，且国家仍是全球治理中最重要的影响力量和私人利益的行动代表，全球能源治理网络的核心实际是以国家和部门利益为界、但具全球影响的不对称“三角”结构。居于主导地位的是美欧发达消费国组织国际能源署(IEA)，其次是石油输出国组织(OPEC)、天然气输出国论坛(GECF)等生产国组织，最弱的是联合国框架下的发展议程与世界银行为中心的能源扶贫与能力建

8、设机制(UN/WB)，其代表能源“贫困”的发展中国家的利益。同样是美欧主导建立的世界贸易组织(WTO)、能源宪章条约(ECT)、国际能源论坛(IEF)等是沟通三者尤其是前两者的桥梁。该核心结构的周边还连接着许多其他的治理机构。其上方有G20-G8首脑峰会机制，自创始以来便一直关注能源议题，发挥政治推动与统筹协调的功能，并加强“三角”结构的功能和行动力；其下方有大量的地区性/领域性机制(如欧盟的战略石油储备体系、亚太经合组织的能源对话机制以及北美的自由贸易协定等)以及各类能源环境类跨国倡议网络(transnational advocacy networks)，成为推动全球能源治理最基础的力量。图

9、： 石油输出国组织(OPEC)成员国该不对称三角治理结构具有如下两大特征。(1)全球化市场是全球能源配置的基础机制第一，IEA推动其成员国实施能源政策的市场化改革，并通过金融衍生品市场掌握全球能源定价权，实际是将生产者纳入全球市场的“倒逼机制”。面对国际市场供应可能的中断威胁，IEA成员并未“因噎废食”强行限制进口，而是建立了对市场冲击最小的应急石油储备共享机制，也是其防范OPEC垄断市场的“杀手锏”。第二，油气生产国群体正逐步被纳入欧美创建的全球自由贸易和投资体制。油气生产国大多未参加二战后建立起来的自由贸易体制，但这种格局已在逐步改变。如今OPEC的12个成员国中，仅伊朗、伊拉克与利比亚等

10、几个特殊国家不是WTO成员，这意味着全球能源市场治理由事后(IEA应急储备机制)向事前延伸。1994年ECT的缔结则意味着能源治理进一步由下游向上游延伸。ECT为外国投资者提供了“史无前例的救济”，被认为是国际投资法的重要发展，不过目前对全球能源市场的实际影响有限，因为OPEC、前苏联成员国等重要的油气生产国尚未批准或加入。新一轮能源价格的上涨带来了全球范围内资源民族主义的复兴，不过从中长期趋势看，该势力将受到环境主义的有力抑制。IEF成为加强能源市场透明度建设的重要平台。作为IEA与OPEC的重要合作机制，IEF创立于1991年，并于2003年在利雅得设立秘书处，如今已发展为全球性能源部长对

11、话机制。IEF的一个主要成就是联合IEA、OPEC、亚太经合组织、欧洲统计局、拉美能源组织以及联合国统计司六大组织建立了唯一覆盖全球范围的月度石油数据共享体系“联合石油数据倡议(JODI，Joint Oil Data Initiative)”，该体系(机构)目前已更名为“联合组织数据倡议(JODI，Joint Organisations DataInitiative)”，数据范围拟扩展至天然气、煤炭市场，并计划涵盖上下游生产能力及新扩建计划等。最后，世行能源扶贫仅是对全球化市场的有限修正，且缺乏国际法的约束。联合国“千年发展目标”是获得最广泛支持的发展议程，其中包含让发展中国家获得现代化能源的

12、利用，但依赖于各国的自愿行动。世界银行作为全球性发展援助机构，旨在减缓全球化带来的负面影响，其中很重要的内容便是能源基础设施扶贫，如2007年世行援助资金中有7%的资金用于能源部门，与全球能源消费占GDP的比重相当，但远远不足以满足需求。世行还是推广能源产业公平或“良治”的重要机构，2002年10月，英国首相布莱尔在约翰内斯堡可持续发展世界峰会上发起的“采掘业透明度倡议(EITI)”也通过世行能源援助得以贯彻。(2)体现了以化石燃料为主的全球能源消费结构这一点几乎是不言自明的。在全球能源治理结构中，OPEC、GECF均为油气生产国组织，而IEA为第一次石油危机后成立的石油消费国组织，虽然IEA

13、并未将可再生能源排除在治理范围之外，但是其最有影响力的治理工具是应急石油储备共享机制。另外，世界银行的能源扶贫并不是推动能源变革的力量。出于成本的考虑，世行用于发展可再生能源的融资微不足道。例如，2005年世行只有2%的能源援助用于发展可再生能源和能效，其余98%均用于发展大型化石燃料项目。地区性发展银行亦面临相似的批评。三、双重挑战下的重组和变革压力及其变数近几年来，国际能源价格处于高位且波动加剧。对此的解释不少，例如市场信息的透明度不够，美元币值变动及投机炒作等金融因素，中东时局动荡等地缘政治因素，以及世界经济危机影响等，但是从中长期来看，最深层次的原因是相互关联的两大根本挑战。一方面，新

14、兴力量出现，打破原有的供求和体制平衡。20世纪80年代后期OPEC维持的虚高油价骤跌，油气投资受到重创，经历了“失去的十年”，而新兴大国的出现加大需求压力，剩余产能大幅下降。化石燃料投资大、生产周期长，供给弹性低，价格波动剧烈。2003年以来，国际油价开始不断攀升，全球供求失衡是其背后的结构性原因。金融危机的爆发使得这种压力暂时得以缓解，然而自经济复苏以来供求压力再度出现。IEA预测，2013年底全球原油剩余产能便可能消耗殆尽。即使各国能源政策改革能够得以实施，2008-2035年间，世界一次能源需求亦会增长36%，由当前的123亿吨油当量增至167亿吨油当量，年均增长1.2%，其中93%的增

15、量将来自IEA以外的国家，且超过一半来自中国和印度。从治理机制层面看，IEA是欧、美、日发达经济体之间的合作框架，不能反应现有能源消费格局的多极化发展。与全球经济领域、安全领域存在的问题一样，能源领域的全球体制也面临权力与实力之间不相匹配的问题。另一方面，化石燃料利用的外部性治理受到空前关注，给当前的能源结构变革带来巨大压力。当今世界几乎所有的人类环境问题均与化石燃料为主的能源利用结构有关，其中最大的挑战来自气候变化。根据联合国气候变化专家小组(IPCC)的报告，化石能源利用是造成气候变化的主要原因，全球气候变化应对要求将化石燃料利用的气候成本量化和内化到市场交易中，掀起了一场全球性的能源结构

16、变革运动。联合国气候变化框架公约(UNFCCC)下的京都议定书为发达国家规定了2012年前的减排义务，而当前全球气候大会争论的焦点是未来发达与新兴成员的责任分摊，这反映了新成员加入体系带来的挑战。为适应新的形势，全球能源治理机制尝试进行重组和变革，但尚未触及最根本的问题。第一，加强与新成员的沟通，但实质性和机制性合作尚有时日。IEA是隶属于经合组织(OECD)的发达能源消费国的组织，但当前全球能源需求和供应的增长大部分来自转型和新兴经济体。在这一格局下，IEA于1993年建立了“全球能源对话常设小组”，通过双边途径加强与新兴生产国和消费国的对话与合作，主要有俄罗斯、中国、印度等。这些新兴国家的

17、能源政策方向与IEA并无冲突，并且双方已经展开了十分密集的非正式交流，亦不排除在危机时期进行一些合作的可能性，但是，由于“软”(OECD成员国的身份条件)、“硬”(90天进口量的石油储备义务)约束的存在，新旧成员相互融合并形成一个新的包容性体系仍然面临不少障碍。第二，环境外部性治理已成共识，但仍然处于无序之中。IEA、OPEC、WTO、WB等均将可持续发展的要求纳入其治理理念和实践中。例如，IEA注重问题的技术解决，利用其技术专家库的优势，已通过40多个“多边技术倡议(实施协议)”，在全球范围内促进了先进能源技术的市场应用和推广，并在促进能源结构调整、应对气候变化方面担当重要角色。另外，一些新

18、的治理机制的出现，可能带来原有利益三角的重新组合。例如，国际可再生能源组织(IRENA)于2009年1月在德国波恩成立，而不久前阿布扎比被确定为该组织的总部，约150个国家和地区参与。IRENA代表新能源的力量，总部却位于化石能源丰富的中东地区，且有如此广泛的全球参与，这恰恰表明新一代能源结构中国家利益格局重组的不确定性。何种能源会胜出、哪些国家会领先、原有的利益三角结构将如何进行重组等等，对这些问题的回答目前还为时尚早。但是，一个根本的缺失是，环境外部性治理最为关键的UNFCCC后续协议迄今未能达成。新兴国家处于全球产业链分工的低端，能耗相对较高，成为新增温室气体排放的主要来源，发达和新兴经

19、济体如何在“共同但有区别的责任”基础上公平分摊和内化气候应对成本分歧巨大。2009年底哥本哈根协议设定了将工业化以来的温度升高限定在2度以内的非约束性目标，但对如何落实这一目标缺乏一项综合性的协议。相关协议的缺失意味着全球能源变革的幅度和进度未得到界定，亦带来全球能源治理结构的冲突和无序。最突出的问题是给自由贸易体制带来挑战。全球自由贸易被认为增加产品供应链的“碳足迹”，而WTO体制下的非歧视待遇原则对其成员方是否能根据能耗或碳排放的多少对相同产品的进口实施不同待遇还有相当的保留，因而妨碍了气候变化的治理。环境与贸易体制之间的冲突焦点转移到能源利用领域，在哥本哈根会议前夕达到剑拔弩张的地步。欧

20、美纷纷表示要采取单边主义贸易措施对发展中国家的产品进口实施限制。全球能源治理的这一变局给全球能源市场带来变革的压力，但中长期能源投资风险和不确定性增加，抑制新的产能投资。油气资源勘探、开发以及管道等基础设施建设的投资动辄数十甚至数百亿美元，而且周期往往长达10年以上，如果依赖私人投资，没有稳定的长期政策预期难以得到保障。由此带来投资信号严重紊乱，严重制约能源基础设施的长期投资和供应安全。市场上同时充斥着扩大化石燃料剩余产能和实现化石燃料替代的呼声，令投资者无所适从。例如，IEA一方面称2030年前全球需要新增4个沙特阿拉伯，即每日4500万桶的产能，呼吁OPEC扩大投资填补此缺口；另一方面又发

21、布报告称今后20年年均清洁能源投资需扩大5倍至5000亿美元。能源投资政策环境随政治气候而波动，面临巨大的不确定性，投资者凭着冒险精神而不是对价格信号的信任进行决策。需要补充说明，本文集中于气候应对给能源治理带来的挑战，实际上，关于能源利用的环境外部性问题十分复杂，即便是可再生能源亦常常对环境系统(包括大气、水、土壤等)具有负面影响，且难以精确衡量和比较。例如，气候应对本来推动了民用核能的复兴，但是日本大地震引发的核泄露又引起全球对核能利用的反思，使得人们对能源的环境外部性治理的范围和抉择更趋复杂。四、未来发展方向由上述分析可知，原有的全球能源治理因面临主体多极化和目标多元化的双重挑战而越来越

22、不适应现实的发展。全球能源结构转型与能源体制转型是大势所趋，然而，与芯片革命的加速度发展不一样，现代能源基础设施规模庞大复杂，全球能源转型至少是一个几十年的长期过程，因而需要理性的、渐进的、自上而下的集中治理模式。为此有不少关于全球能源治理机制重组和集中的提议，如早在2008年，国际原子能机构总干事巴拉迪便撰文认为应成立一个类似于世界卫生组织或联合国粮农组织这样的全球性能源组织。然而，此种理想主义模式的可行性和必要性均值得质疑。除了政治障碍、不符合制度生态学上必要的多样性或灵活性原则等原因之外，最为根本的是，任何形式完美的全球治理结构均不能克服其背后结构性的利益分歧，在能源议题上尤其如此。全球

23、治理永远是从属而极少是决定性和主导性的角色，在防止国内治理不足的后果蔓延上提供类似国际政府的便利和约束，比如金融危机的全球治理。能源转型成本的分摊事关未来发展权的深刻分歧，UNFCCC无法达成的协议，亦难以在任何全球性的能源组织中达成。跨国倡议网络仍然会是推动全球能源治理朝向更有利于清洁能源方向发展的基础性力量，但是难以产生执行力。全球能源治理的长期趋势是，对全球能源市场的“监管性”需求会加强，然而自上而下建立全球统一的碳价又面临政治阻力。未来全球能源治理的发展更有可能是走一条自下而上的路径，即传统与新兴大国的单边政策及在现有体制内的相互调适，包括双边或小多边合作。更具体地说，全球能源治理是否

24、朝着有利于能源转型的方向发展，将是欧洲与以中国为代表的新兴经济体两大“变量”与美国“不变”之间博弈的结果。欧盟一直致力于成为推动全球气候变化应对和能源转型的领导力量，这与其地理条件、资源禀赋、理念、政治体制等因素有关。2008年，一次能源总供应中煤炭与石油这两种能源所占比例，欧洲为52%，而北美近60%；在发电用燃料中，这两者所占比例的差异更为明显，欧洲为25%左右，而北美约40%。欧盟对哥本哈根会议感到失望，除了未能达成其希望的全球性协议之外，更主要是感觉被美国与中国边缘化了。欧盟提出要重新成为气候变化应对领域的领导者。欧盟出台了能源与气候一揽子规划，并于2009年6月转化为法律，2020年

25、前实现“20-20-20目标”，即在1990年基础上减排温室气体20%、可再生能源占能源消费总量的20%(比当前增加一倍)以及提高能效使能耗水平较正常预期低20%。不过，在哥本哈根会议前后，包括新兴经济体在内的主要国家几乎均提出了自主减排目标。欧盟的领先之处在于拥有世界上启动最早、规模最大的国际碳排放交易制度(EU-ETS)。该制度自2005年开始运作，覆盖欧盟近一半的二氧化碳排放和40%的全部温室气体排放。当然，欧盟充当先行者并非不考虑成本，EU-ETS运行至今，被批评免费发放排放额度太多、覆盖部门和温室气体范围过窄、价格波动过大等等，这些问题的根源正是出于防止所谓“碳泄露”和竞争力损失的考

26、虑。欧盟酝酿在2013年ETS项目进入第三阶段时实施一系列改革，并致力于与其他国家试行的碳排放市场建立相互交易机制，培育一个全球性的碳市场。总体而言，欧盟在推动能源转型方面的确拥有比其他地区更为广泛的社会支持。之所以这样做，欧盟完全是出于自身利益的需要，短期而言可以借环境之名获取更多的财政收入，缓解愈演愈烈的主权债务危机；长期而言可以减少能源对外依赖，并获取未来新能源产业的竞争优势。然而，美国能源政策面临很大的变数。美国作为世界上最大的能源生产和消费国，能源变革面临更强大的传统能源结构惯性、更短视的民众认知阻力以及更尖锐的党派、部门、地区利益冲突与更对立的政治决策体制。美国历来主张通过技术而不

27、是行政管制促进能源转型，也是唯一没有参加京都议定书的发达大国。21世纪以来，在能源价格持续上扬、“反恐”影响以及联邦政府的不作为激起国内环境主义者的不满等因素的促动下，小布什在第二任期开始调整能源政策。奥巴马更是打出变革的旗号，并在国内外高调支持气候变化应对。然而，金融危机的爆发使得奥巴马的“绿色新政”受挫，广受关注的美国气候法案最终未能通过。美国还面临日益严重的公共债务问题，政府削减开支虽然暂时没有涉及新能源研发计划，但是一些基础设施的政府投资必然会受到影响。在难以兼顾的情形下，就业而不是绿色将成为美国经济复苏和新一届总统选举的关注重点。相反，中国成为推动全球能源转型的希望所在。中国也面临与

28、美国类似的能源转型困难，如规模大、部门和地区利益冲突等，然而，中国有一个相对更具行动力的政府，能进行自上而下的推动，并且根本而言亦是出于自身利益的考虑。中国自2011年起实施的“十二五”规划明确提出，2015年前实现单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗降低16%、非化石能源占一次能源消费比重由2010年的8.3%升至11.4%。这三个指标均是约束性指标，在执行力上具有最高的政治保障。近年来国际组织纷纷发布报告，称中国成为全球清洁能源投资最多的国家以及清洁能源技术产值最大的国家。这些报告说明，中国改革能源政策的决心和力度已经获得广泛关注，并大大激励了清洁能源的投资。不过，这绝不意味着中国在落实相关规划目标方面会一帆风顺，除了需要克服强大的政治阻力外，还要在政策工具上大大减少对行政手段的依赖，加强市场机制建设，在这方面需要探索和借鉴别国的经验。此外，巴西等其他新兴经济体亦是全球能源市场上推动新能源变革的重要力量。总体而言，即便哥本哈根会议未能达成人们期待的协议，但是知识是不可逆的，主要成员方即便缺乏统一的政策框架，相互之间的双边和小多边项目合作仍在继续，尤其是发达与新兴大国之间的优势互补与互利合作，实际上成为国际合作的“中间路线”。