支持郑州航空经济综合实验区的财税政策建议.docx

1、支持郑州航空经济综合实验区的财税政策建议支持航空经济综合实验区的财税政策建议临空经济是经济社会发展到一定阶段的产物，正成为带动城市发展的驱动力、拉动区域经济增长的“发动机”。我省将航空经济综合实验区作为中原经济区建设的支撑点恰逢其时。近期，我们在对平潭综合实验区开展调研的基础上，对临空经济区的相关研究和国发展现状进行了梳理分析，并结合我省实际，对支持航空经济综合实验区建设提出了相关财税政策建议。现将有关情况汇报如下：一、中央和省支持平潭综合实验区的财税政策（一）平潭综合实验区基本情况平潭是大陆距最近的岛县，距新竹68海里（125公里），四面临海，由126个岛屿组成，陆域总面积392平方公里，海

2、域面积6064平方公里，总人口39万。平潭具有较好的开放开发条件，历史上就是东南沿海对台贸易和海上通商的中转站。鉴于平潭在促进海西经济区建设和加强两岸合作交流中的重要地位，2009年省决定设立平潭综合实验区；2010年3月，正式启动平潭综合实验区总体规划并上报国务院；2011年3月国家将“加快平潭综合实验区开放开发”写入 “十二五”规划纲要，自此平潭开放开发上升为国家战略。根据2011年7月国务院正式批复的平潭综合实验区总体发展规划，实验区发展定位为：以两岸同胞为主体，以合作融合为目标，充分发挥平潭近台区位优势，实施特殊灵活的对台政策，创新体制机制，凸显平潭在两岸交流合作和对外开放中的先行作用

3、，把平潭综合实验区建设成为“两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”，成为两岸交流合作的先行区、体制机制创新的示区、两岸同胞共同生活的先行区、海峡西岸科学发展的先导区。总体规划布局为：主岛海坛岛规划布局中心商务区、港口经贸区、高新技术产业区、科技研发区、文化教育区、旅游休闲区等区域，实行“多区、多组团”推进开发建设，逐步构建分工合理、功能互补、协调发展的空间发展格局。（二）相关财税政策及其成效根据调研情况看，中央和省十分重视平潭综合实验区的发展，投入和支持力度较大。据统计，20102011年中央与省级财政共对实验区拨付各项财政资金47亿元。此外，中央还赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优

4、惠的政策；省对平潭综合实验区实行财政单列管理。1. 中央政策相关政策主要为：（1）批准设立行政管理机构。经中编办批准，设立平潭综合实验区管委会，为正厅级机构，先行设立“一办、四局、五个组团指挥部”，实行大综合、扁平化、高效率的管理体制及运作机制。原由县级工作机构履行的176项行政管理审批职能，整合到实验区管委会工作机构履行，按照“区县分开、统筹运作”的模式开展工作。（2）加大中央财政投入力度。2010年-2015年，中央财政每年给予平潭综合实验区8亿元财力补助，统筹用于实验区开放开发，并在基础设施建设方面加大中央投资力度。2011年2013年，中央财政从建设用地有偿使用费、排污费和海域使用金3

5、个渠道再分别给予35亿元资金扶持，3年支持总额将达915亿元，重点支持平潭综合实验区项目建设。（3）实施特殊优惠税费政策。对平潭实施的特殊优惠税费政策中，有三个“全国率先”：一是关税方面，率先在平潭和横琴岛海关特殊监管区同时试行“对设在区企业生产、加工并经二线销往地的货物按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税政策”；二是个人所得税方面，率先实行“税负差额补贴”政策，即在平潭工作的居民在个人所得税方面如果跟地的所得税存在税负差额，差额部分由省给予补贴，而且补贴方面不再征收个人所得税；三是行政事业性收费方面，率先实行审批管理“零收费”制度。此外，中央还赋予平潭其他优惠政策，分别为：一是在平潭综合

6、实验区采取“一线放宽、二线管住、人货分离”分类管理的模式，并相应赋予分线管理对应的税收政策，即对从境外进入平潭与生产有关的货物给予免税或保税，生活消费类、商业性房地产开发项目等进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予保税或免税的货物除外；货物从平潭进入地按有关规定办理进口报关手续，按实际报验状态征税，在“一线”已完税的生活消费类等货物除外；地与生产有关的货物销往平潭视同出口，按规定实行退税，生活消费类、商业性房地产开发项目等采购的地货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予退税的货物除外；平潭企业将免税、保税的货物（包括用免税、保税的料件生产的货物）销售给个人的，按规定补齐相应的进口税款；

7、对设在平潭的企业生产、加工并经“二线”销往地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。二是对平潭企业之间货物交易免征增值税和消费税。三是参照横琴岛执行“在制定产业准入及优惠目录的基础上，对符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税”的相关政策。四是对注册在平潭的航运企业从事平潭至的两岸航运业务取得的收入，免征营业税；对注册在平潭的保险企业向注册在平潭的企业提供国际航运保险业务取得的收入，免征营业税；注册在平潭的企业从事离岸服务外包业务取得的收入，免征营业税；注册在平潭的符合规定条件的现代物流企业享受现行试点物流企业按差额征收营业税的政策；积极研究完善融资租赁企业的税收政策，条件具备时，可进行试点

8、。五是参照现行大嶝岛对台小商品交易市场模式，支持在平潭设立一个小商品交易市场，在大嶝岛现行免税商品目录的基础上进一步扩大免税商品的种类。（4）实行特殊土地配套政策。支持平潭综合实验区开展土地管理改革综合试点，积极探索土地管理改革新举措、新政策；优先保证平潭综合实验区开发建设用地，其用地计划指标由省人民政府单列并予以倾斜。2. 省级政策从2009年起，省开始加大对平潭综合实验区的资金投入和政策支持力度。相关政策为：（1）加大省级财政资金投入。省财政在2010年、2011年分别财力补助1亿元、3亿元的基础上，进一步加大补助力度，2012年起将财力补助提高到每年6亿元。中央代省发行的地方政府债券20

9、10年安排1.8亿元，2011年安排8.3亿元支持实验区基础设施建设和保障性住房建设；环境整治、电力同网同价、绿化用地补偿等专项转移支出4.3亿元。（2）实行财政由省单列管理。2010年11月1日起，省财政对平潭综合实验区实行财政单列管理，其主要容：一是财政体制。省财政直接核定平潭综合实验区的财政体制。从2009年起10年对平潭综合实验区实行地方级财政收入全留的财政体制，缴入省级的地方级收入以及省级有关部门列收列支的规费，由省财政予以全额拨补。二是转移支付。从2010年11月1日起省级财政对平潭综合实验区的各项转移支付资金（含专款）直接下达给平潭综合实验区。市原来给予平潭的基础设施项目的配套资

10、金承诺及各项补助、补贴等，维持不变。三是资金往来。从2010年11月1日起省与平潭综合实验区建立财政资金往来关系，各项资金直接调度给平潭综合实验区。2011年1月1日起，依照确定的平潭综合实验区的财政体制，市对平潭综合实验区各类缴拨补资金，通过省财政调拨和结算。四是政府债务。从2010年11月1日起，平潭综合实验区新举借的且通过省级财政转贷的政府债务，由平潭综合实验区直接向省财政提出申请并提供还贷承诺。2010年11月1日前平潭综合实验区（含平潭县）所形成的上述性质的债务，由省、市和平潭综合实验区三方财政部门确认后，在2010年底前到期的债务，按原有转贷渠道由市统借统还，未能按规定偿还的，20

11、10年由省财政通过市财政扣回；2011年起，所有上述性质的到期债务直接由平潭综合实验区偿还给省财政，未能按时还款的，由省财政直接从平潭综合实验区扣回。五是财政预决算。从2011年起平潭综合实验区单独编报预决算。考虑到平潭综合实验区在行政区划上仍隶属于市，平潭综合实验区预决算报表在报送省财政的同时，需报送市财政局；市财政局在向省财政报送预决算时，同时报送含平潭综合实验区和不含平潭综合实验区的报表。（3）实施财政优惠扶持政策。一是平潭岛环岛路建设，省、市给予五年贴息；二是给予电价补贴，通过省电力、省、市、县各三级财政各分担一点的办法，实现平潭电价与市区同价；三是向国家有关部门争取的沿海防护林建设资

12、金，优先向平潭县倾斜，对平潭岛建设项目征占用林地所征收的森林植被恢复费，省级留成部分全部用于平潭县植树造林和沿海防护林体系建设。（4）支持平潭投融资体系建设。一是2010年省、市各出资5亿元，作为资本金注入平潭综合实验区政府投融资平台。二是推动央属、省属企业等各类投资主体参与平潭开发。省委省政府提出倾全省之力、超常规推进，要求中央驻闽企业、本省国有企业积极参与平潭综合实验区基础设施建设，并作为一项政治任务。受国家及省大力支持政策影响，这些企业通过BT、BOT、TOT等方式参与平潭综合实验区基础设施建设在项目融资担保、回购等具体谈判过程中提出的条件相对比较优惠，目前项目推进比较顺利。三是推动平潭

13、开展与银行的战略合作，实行土地整体抵押融资，用于基础设施和市政工程建设。四是鼓励利用融资租赁、信托平台、保险资金、民间资金和其他创业投资、战略投资等融资方式支持平潭开发建设。五是推动设立平潭银行和产业基金，加快海峡股权交易所的组建运行，吸引金融机构进入平潭。3.政策成效在中央和省的大力支持下，尤其是省委省政府提出举全省之力超常规推进平潭综合实验区建设，平潭综合实验区高起点规划、高标准建设、超常规推进，开放开发取得了重大进展。投资力度不断加大。2010年平潭完成投资近100亿元，2011年完成投资304亿元，2012年计划投资600亿元，“十二五”期间计划投资2500亿元。快速便捷交通体系正在逐

14、步形成。2010年底入岛第一条通道平潭海峡大桥通车后，平潭到的时间大大缩短；平潭高铁、海峡大桥复桥、长乐（机场）平潭高速公路、岛环道等交通设施正在加快建设。启动实施“四个一千”人才工程。即5年时间引进1000名专才、招聘1000名海外人才、培养1000名实验区人才、选派1000名干部到平潭服务。今年3月19日，从全省各地抽调的首批345名干部已到位。成为吸引境外资本最多、最快的地区之一。2010年至2011年底，平潭新增资企业807家，新增台资企业26家、新增投资总额超过5亿美元，增幅510.8%，新增注册资本2.4亿美元，增幅427.3%。二、临空经济研究综述和国实践情况（一）研究综述国外对

15、临空经济研究相对较早，1965年美国航空专家Mckinley Conway发表“The Fly-in Concept”论文，最早提出临空经济概念，认为未来临空经济发展会对产业区的设计和城市大都市区产生重要影响。随后，国外学者不断深化对临空经济的研究和认识，并在部分国家和地区得到实践。我国对临空经济的研究起步较晚，始于二十世纪90年代。以中国民航大学允春教授为代表的国学者从不同角度对临空经济开展了相关研究，并取得了不少研究成果。就概念而言，较为全面的解释是，以航空运输（人流、物流）为指向的产业在自我增强机制的聚集效应作用下，形成的以临空指向产业为主导、多种产业有机关联的独特经济发展模式。就空间布

16、局而言，综合相关研究，临空经济可分为两个大的层次：一是航空城经济。即以机场为核心，发展航空客运、货运、物流、机场购物、休闲度假、旅游商务以及与机场相关的其它产业，从而使机场及其附近成为一个多功能经济体。如洛杉矶机场周边宾馆酒店、会展场馆、租车公司林立，成为旅游商务的一个重要中转站。二是区域经济发动机。即中枢机场作为地区的重要门户，带动区域经济的发展，这又包括两个层面：利用国际口岸的优势设立空港保税区或空港保税物流园区，形成保税仓储、物流中转、物流配送、国际采购、展览展示、加工出口以及其它保税延伸产业集群；利用航空运输功能，在机场所在地周边地区形成产业群，以及更广泛的地区与空运、航空相关的产业集

17、群。关于临空经济区的产业类型和产业结构，可总结为以下三类临空产业：首先是航空核心产业，包括航空制造业、航空运输业等。其次是航空关联产业，包括临空高科技产业、轻型产品制造业、总部经济、旅游业、会展业等。再次是航空引致产业，包括教育、科研、休闲娱乐、住宿餐饮、金融等。（二）国实践情况我国临空经济发展实践可追溯到二十世纪九十年代。如今已成为市发展战略规划中南部副中心及产业基地重要组成部分的西南航空港经济开发区成立于1992年，该航空港经济开发区当属我国临空经济发展最早的雏形。1993年，顺义区政府意识到首都机场对顺义区的发展具有一定的带动作用，提出了“依托机场、服务机场、大力发展控股口岸经济”的发展

18、思路，随后首都机场周围规划建设了林河工业区、空港工业区、国家级出口加工区天竺出口加工区。同时顺义区政府还将机场周围的土地资源进行规划控制，这为首都临空经济区的建立和健康、快速的发展奠定了坚实的基础。同年，从引进第一个航空维修投资项目起，主要依托于航空制造业发展的航空城也开始建设。到二十世纪九十年代中期，机场也提出要大力发展航空城。这些都是我国临空经济起步发展的重要标识。2006年以来，尤其是近年来，随着经济社会和民航事业高速发展，以及区域经济竞争加剧，各地都逐步认识到临空经济对城市发展和区域经济增长的提升和带动作用，积极抢占临空经济发展的高地。据相关研究统计，国先后有34个城市提出了44个临空

19、经济区建设规划或战略构思，总规划面积4999平方公里。中部地区及我省周边的、和等地均提出了发展临空经济区的规划或设想。目前，国临空经济区发展比较典型的主要有顺义临空经济区、双流临空经济综合功能区、虹桥临空经济园区、浦东国际机场航空城、临空经济区、萧山空港经济区、花都空港经济区、机场航空物流园区和空港及临空经济区等。其成功经验，主要可以归纳为以下几点：一是坚持政府主导、企业运作。即采取“政府主导、多方合作、市场运营、利益共享”的模式领导和组织临空经济区的建设。二是坚持规划先行。加大策划咨询、规划衔接和规划编制。三是强化政策支撑。争取相关扶持政策；完善航空发展引导资金政策；完善临空经济区建设用地政

20、策。四是完善基础设施体系，构成区完整的市政系统。据可查资料，目前仅有市以省级政府名义下发了促进临空经济区发展的指导意见。总体上，国尚没有省（市）级层面上比较系统、比较完备的临空经济区支持政策体系。大多政策主要集中在支持民航事业发展上。鉴于我省近年来对民航事业发展的扶持力度较大，其他省（市）级层面上的支持政策对我省的借鉴意义不大。不过，值得关注的是，国家民航局2010年对和专门出台支持地方民航事业发展的一系列政策措施，对我省具有较大的借鉴意义。主要政策：一是加大机场建设投资力度。继续对机场建设项目给予全额资金支持。争取国家承担乌鲁木齐国际机场改扩建工程资本金的60-70%，争取支线机场建设按全额

21、资本金配置。加大对、空管、安全及飞行区工程等保障设施及技术建设的资金支持力度。二是加大机场运营补贴力度。加大中央财政资金对民航机场经营亏损的补贴力度；在进一步完善现行支线航空补贴政策的基础上，加大对连接机场的航线航班补贴力度，对自带航油的航班给予适当补贴；对航空公司为适应高原飞行而发生的飞机改装费用，民航局将给予一定的资金补贴。继续按照现行办法，对机场的运营补贴按照同类机场标准上浮20%执行；加大对连接支线机场航线的补贴力度，在运营补贴方面支持基地航空公司；同时，将对通航企业开展农林等作业飞行进行专项补贴。三是加大职工培养补贴力度。进一步完善、民航人才培养和职工培训机制，加大对职工的培训力度并

22、给予资金支持。四是支持在开展开放第五航权试点工作。支持开展开放第五航权即第三国运输权试点，承运人前往获得准许的国家，并将从第三国载运的客货卸到该国，或从该国载运客货前往第三国。五是支持开辟国际航线。鼓励中外航空公司开辟连接的国际航线。三、支持航空经济综合实验区的财税政策建议连南贯北、承东启西，在全国发展大局中具有独特的区位优势和重要的战略地位。尤其是作为我省省会城市的，发展临空经济交通便利、条件优越、资源突出。在借鉴平潭经验和其他兄弟省市发展临空经济的有关举措，结合我省实际，就财税支持航空经济综合实验区方面提出如下建议：（一）关于争取中央支持的政策建议1. 比照和政策争取中央支持。比照和政策，

23、争取中央以下支持：一是加大机场建设投资力度。对机场改扩建工程给予一定的资金支持，并加大空管、安全及飞行区工程等保障设施及技术建设的资金支持力度。二是加大机场运营补贴力度。加大中央财政资金对民航机场经营亏损的补贴力度；加大对连接及中原经济区支线机场的航线航班补贴力度，对自带航油的航班给予适当补贴；加大对基地航空公司的运营补贴力度。三是加大职工培养补贴力度。进一步支持完善民航人才培养和职工培训机制，加大对职工的培训力度并给予资金支持。四是支持开展开放第五航权试点工作。支持开展开放第五航权。五是支持多开辟国际航线。进一步鼓励中外航空公司开辟连接的国际航线。2. 比照平潭政策争取中央支持。比照平潭政策

24、，主要争取中央以下支持：一是争取中央批准设立行政管理机构。争取中编办批准，设立航空经济综合实验区管委会，为正厅级机构，具体负责航空经济综合实验区的规划、管理和协调工作。二是争取中央加大财政投入力度。在一定期限，中央财政每年给予航空经济综合实验区一定财力补助，统筹用于实验区开放开发，并在基础设施建设方面加大中央投资力度。在一定期限，中央财政从建设用地有偿使用费、排污费等渠道再给予一定资金的扶持，重点支持航空经济综合实验区项目建设。三是争取中央实行分类管理模式和分线管理相对应的税收政策。在航空经济综合实验区也采取“一线放宽、二线管住、人货分离”分类管理的模式，并相应赋予分线管理对应的税收政策，即对

25、从境外进入航空经济综合实验区与生产有关的货物给予免税或保税，生活消费类、商业性房地产开发项目等进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予保税或免税的货物除外；货物从航空经济综合实验区进入地按有关规定办理进口报关手续，按实际报验状态征税，在“一线”已完税的生活消费类等货物除外；地与生产有关的货物销往航空经济综合实验区视同出口，按规定实行退税，生活消费类、商业性房地产开发项目等采购的地货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予退税的货物除外；航空经济综合实验区企业将免税、保税的货物（包括用免税、保税的料件生产的货物）销售给个人的，按规定补齐相应的进口税款；对设在航空经济综合实验区的企业生产、加工

26、并经“二线”销往地的货物照章征收进口环节增值税、消费税。四是关税方面。试行“对设在区企业生产、加工并经二线销往地的货物按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税政策”。五是增值税和消费税方面。对航空经济综合实验区企业之间货物交易免征增值税和消费税。六是企业所得税方面。执行“在制定产业准入及优惠目录的基础上，对符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税”的相关政策。七是营业税方面。对注册在航空经济综合实验区的航运企业从事至海外的国际航运业务取得的收入，免征营业税；对注册在航空经济综合实验区的保险企业向注册在航空经济综合实验区的企业提供国际航运保险业务取得的收入，免征营业税；注册在航空经济综合实验

27、区的企业从事离岸服务外包业务取得的收入，免征营业税；注册在航空经济综合实验区的符合规定条件的现代物流企业享受现行试点物流企业按差额征收营业税的政策；积极研究完善融资租赁企业的税收政策，条件具备时，可进行试点。八是个人所得税方面。实行“税负差额补贴”政策，即在航空经济综合实验区工作的外籍居民在个人所得税方面如果跟地的所得税存在税负差额，差额部分由省给予补贴，而且补贴方面不再征收个人所得税。九是行政事业性收费方面。实行审批管理“零收费”制度。3. 支持航空经济综合实验区成为国家重要的陆开发开放先行区。基于区位优势和重要战略地位，以及陆地区尚未设立与沿海地区相类似的开发开放特区，建议争取中央支持航空

28、经济综合实验区建设成为国家重要的陆开发开放先行区和陆自由贸易区，并实行更加宽松、更加优惠的扶持政策。4. 对航空经济综合实验区实行特殊土地配套政策。建议争取中央比照平潭综合实验区政策，支持航空经济综合实验区开展土地管理改革综合试点，积极探索土地管理改革新举措、新政策；优先保证试验区开发建设用地，其用地计划指标由省人民政府单列并予以倾斜。（二）关于我省的扶持政策建议1. 加快推动航空公司复航发展。发展临空经济区，必须有强大的航空公司为依托。作为我国的第一人口大省，由于种种原因，目前还没有真正意义上属于我省的地方性航空公司。这将成为我省发展临空经济的首要瓶颈因素。我省临近的省，通过由航空投资集团控

29、股、航空集团公司和公司参股的方式成立了航空公司，并通过与航空公司战略合作的形式进一步壮大航空实力。为进一步增强航空经济综合实验区的载体，建议省委省政府积极推动航空公司尽快复航，并通过控股、参股、战略合作等方式使其成为真正意义上的地方性航空公司，同时加大支持力度，促进航空公司做大做强。2. 加大资金支持力度。通过加大转移支付和债券资金支持力度、对基础施设建设融资给予贴息、向投融资平台注入资本金、推动中央驻企业、省属企业参与基础设施建设、协调银行业金融机构加大信贷投放力度等措施，促进航空经济综合实验区加快发展。3. 对航空经济综合实验区实行财政单列管理。建议参照省做法，对航空经济综合实验区也实行财政单列管理，并从财政体制、转移支付、资金往来、政府债务和财政预决算等方面予以明确。在一定期限，对航空经济综合实验区实行地方级财政收入全留的财政体制，缴入省级的地方级收入以及省级有关部门列收列支的规费，由省财政予以全额拨补。